Representantforslag 88 S (2011-2012) om kompliserte spareprodukter, klageorgan og Finanstilsynets rolle

Jeg viser til brev fra finanskomiteen om ovennevnte representantforslag fra stortingsrepresentantene Hans Olav Syversen, Dagfinn Høybråten, Line Henriette Hjemdal og Øyvind Håbrekke. Brevet fra finanskomiteen er datert 17. mai 2012, men mottatt av Finansdepartementet 17. april 2012. Representantforslaget er datert 28. mars 2012.

Jeg er glad for at forslagsstillerne retter søkelyset mot forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedet.  Det er svært viktig at forbrukernes interesser og rettigheter ivaretas på en god måte, særlig i et marked som er så komplekst og viktig for forbrukerne som finansmarkedet. Vi har et godt forbrukervern på finansmarkeds-området i Norge, og vi har styrket det de senere årene. Jeg er opptatt av at vi skal videreutvikle og forbedre forbrukervernet, fordi det fortsatt er områder vi kan og bør gjøre mer på. Jeg er altså grunnleggende positiv til de bærende hensyn som ligger bak forslaget. Når det gjelder konkrete, ytterligere tiltak, har jeg nå flere forslag til vurdering, som jeg kommer tilbake til nedenfor. Samtidig vil jeg understreke at finansnæringen har et ansvar for gi egnede og gode råd til sine kunder, og gjøre seg fortjent til den tillit mellom forbrukerne og næringen vi er avhengige av for å ha et velfungerende finansmarked. Det er også viktig at forbrukerne tar ansvar for de investeringer de gjør, men de skal kunne være trygge på at finansnæringen bare gir råd om egnede og forsvarlige plasseringer, og at dette skjer på en god og opplysende måte, også skriftlig.

Representantforslag 88 S (2011–2012) består av tre forslag til stortingsvedtak. Nedenfor følger mine nærmere kommentarer til disse.

Forslag 1
«Stortinget ber regjeringen sikre at kompliserte spareprodukter som «warrants» ikke blir tilbudt ikke-profesjonelle investorer.»

Kommentar til forslag 1
Warrants ligner mye på opsjoner. Opsjoner gir eieren rett til å kjøpe eller selge et underliggende verdipapir innen en bestemt tidsperiode, til en på forhånd bestemt pris eller innløsningskurs. Hovedforskjellen mellom warrants og opsjoner er at warrants utstedes av finansinstitusjoner, som også kontinuerlig stiller priser for disse (likviditetsgaranti).

Det er ikke forbudt å gi ikke-profesjonelle kunder (forbrukere) råd om å investere i warrants eller andre komplekse investeringsprodukter, men investeringsrådgivning er en konsesjonsbelagt tjeneste som det stilles omfattende krav til gjennom lov og forskrift. Verdipapirhandelloven stiller i dag krav til at foretak som tilbyr investerings-rådgivning, skal organisere virksomheten slik at risikoen for interessekonflikter mellom foretaket og kundene reduseres til et minimum. Det følger av de nåværende krav til god forretningsskikk at kunder og potensielle kunder skal gis relevante opplysninger i en forståelig form slik at kunden i rimelig grad er i stand til å forstå arten av, og risikoen knyttet til, de finansielle instrumentene som tilbys. All informasjon gitt til kunder og potensielle kunder skal være korrekt, klar og ikke villedende. Rådgiveren skal ikke framheve potensielle fordeler ved en investeringstjeneste eller et finansielt instrument uten også å gi balansert informasjon om relevant risiko.

Videre er det ikke tilstrekkelig for verdipapirforetak som yter investeringsrådgivning bare å gi fyllestgjørende informasjon. Slike foretak plikter også å innhente nok informasjon om erfaringen, den finansielle situasjonen og investeringsmålet til sine kunder og potensielle kunder, slik at foretaket kan vurdere og anbefale hvilke investeringer som er egnet for kunden. Dersom foretaket ikke innhenter de opplysninger som kreves, må foretaket avstå fra å gi råd til kunden. Ved alvorlige brudd på reglene kan Finanstilsynet trekke tilbake konsesjoner eller varsle at det vurderer et slikt tiltak. Dette har vi sett flere eksempler på den siste tiden.

Jeg har fått opplyst fra Finanstilsynet at salg av warrants til ikke-profesjonelle kunder oftest skjer etter forutgående investeringsrådgivning fra foretak med konsesjon til dette. Enkelte typer av warrants er imidlertid børsnoterte, slik at ikke-profesjonelle investorer selv kan legge inn ordre om kjøp og salg av warrants, på norske eller utenlandske investeringsplattformer.

Finanstilsynet fører tilsyn med investeringsrådgivere. Gjennom tilsynsvirksomheten påser tilsynet blant annet at rådgiverne ikke gir råd om investeringer i produkter som ikke er egnede for kunden. Finanstilsynet tar som utgangspunkt at warrants sjelden er et egnet produkt for ikke-profesjonelle investorer, og at investeringsrådgivere – i de tilfeller hvor rådgiverne vurderer warrants som egnet – også må vurdere om det finnes billigere alternativer innenfor samme risikoklasse. Dette er etter mitt syn et godt utgangspunkt for den delen av tilsynets virksomhet som retter seg mot salg av warrants til ikke-profesjonelle investorer.

Salg av warrants til ikke-profesjonelle investorer er tatt opp særskilt ved flere stedlige tilsyn de siste årene, blant annet hos Acta, Advisia og Pareto PPN. Finanstilsynets merknader etter de stedlige tilsynene er offentliggjort på tilsynets nettsider. Et hovedtrekk er at foretakene ikke har gitt kunden hensiktsmessig og balansert veiledning og advarsel om risikoen ved å investere i warrants.

Markedsundersøkelser er også en viktig del av Finanstilsynets arbeid på dette området. En undersøkelse i 2011 av verdipapirforetakenes salg av produkter viste at warrants og andre kompliserte produkter utgjorde en liten andel av det samlede sparevolumet, samtidig som det fremkom at det er mange verdipapirforetak som selger slike produkter. Resultatet fra undersøkelsen er offentliggjort på Finanstilsynets nettsider.

Forbrukerrådets «mystery shopper»-undersøkelse, som forslagsstillerne viser til, gir et noe annet bilde av situasjonen enn Finanstilsynets undersøkelser. Finanstilsynet har opplyst til meg at tilsynet har hatt en gjennomgang av Forbrukerrådets undersøkelse, herunder metodebruken, i samarbeid med Forbrukerrådet. Hensikten er å avklare om det er behov for ytterligere oppfølging av Forbrukerrådets undersøkelse fra Finanstilsynets side.

For øvrig vil jeg vise til mitt svar 28. februar 2012 til spørsmål nr. 806 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Hans Olav Syversen, der jeg redegjorde for mitt syn på avlønning av investeringsrådgivere og bruk av leverandørprovisjoner som kilde til interessekonflikter mellom kunde og rådgiver.

Forslag 2
«Stortinget ber regjeringen sikre at det opprettes et uavhengig, statlig klageorgan for finansielle tjenester.»

Kommentar til forslag 2
Vi har god og lang erfaring med utenrettslige tvisteløsninger i Norge. Tilbudet består i hovedsak av Forbrukertvistutvalget, som er offentlig finansiert, og av frivillige nemnder etablert i samarbeid mellom Forbrukerrådet og bransjer.

Finansklagenemnda er et utenrettslig tvisteløsningsorgan etablert i 2010 av Forbruker-rådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes forening. Finansklage-nemnda er en sammenslåing av det tidligere Forsikringsklagekontoret (Forsikringsklagenemnda) og Bankklagenemnda. Finansklagenemnda organiserer i dag fire nemnder innenfor tjenesteområdene forsikring (skade, eierskifte og person) og bank, med et felles sekretariat. Nemndene behandler tvister som oppstår mellom finansforetak og deres kunder.

Finansforetak som er medlem av Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansierings-selskapenes Forening eller Verdipapirfondenes forening, er automatisk tilknyttet Finansklagenemnda. Finansklagenemndas virksomhet finansieres av de tilknyttede finansforetakene. Dette er den samme finansieringsformen som i all hovedsak gjelder for de andre frivillig etablerte bransjenemndene som behandler forbrukertvister, og har tradisjoner tilbake til etableringen av de første klagenemndene. Finansieringsformen bidrar til ansvarliggjøring av foretakene i den enkelte bransje.

Finansklagenemnda er lovmessig forankret i finansavtaleloven § 4 og forsikrings-avtaleloven § 20-1. Nemnder som nevnt i disse bestemmelsene kan forelegge avtalen eller vedtektene som ligger til grunn for nemnda for Kongen for godkjennelse. Hvis Kongen godkjenner avtalen eller vedtektene, utløser dette blant annet en rett for kunder av nemndstilknyttede foretak til å få nemndbehandling av tvister, samt at en sak ikke kan bringes inn for domstolene så lenge den er til behandling i en nemnd. Som jeg opplyste i mitt svar 28. februar 2012 til spørsmål nr. 881 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Harald T. Nesvik, er denne godkjenningskompetansen delegert til Justis- og beredskapsdepartementet, som for tiden vurderer det samlede avtaleverket for Finansklagenemnda. Justis- og beredskapsdepartementet har tidligere vurdert og godkjent avtaleverket for Bankklagenemnda og Forsikringsklagenemnda.

Finansklagenemndas styre består av ti medlemmer, hvorav tre oppnevnes av Forbrukerrådet og sju av finansnæringen. Styret fastsetter regler for sammensetning av nemndene. Etter gjeldende, styrefastsatte saksbehandlingsregler skal nemndene ha en leder som ikke har tilhørighet til noen av partene, og fire nemndmedlemmer. Av de fire nemndmedlemmene skal to representere finansnæringen og to Forbrukerrådet (Næringslivets Hovedorganisasjon i næringssaker).

Det er viktig at vi har en velfungerende ordning for utenrettslig tvisteløsning innen bank og forsikring, som både forbrukerne og finansnæringen har tillit til. For den løsningen som vi har i dag, med de frivillig etablerte nemndene i Finansklagenemnda, er det en forutsetning at nemndene er satt sammen på en balansert måte, og at nemndene tilføres tilstrekkelig kompetanse og ressurser slik at de kan behandle klager på en forsvarlig måte og med en rimelig saksbehandlingstid.

Som jeg var inne på i Stortingets muntlige spørretime 11. april 2012, mener jeg det er grunnlag for å se nærmere på hvordan Finansklagenemnda fungerer og er organisert i dag, og hvordan vi best kan lovforankre den utenrettslige tvisteløsningen på finansmarkedsområdet.

I første omgang vil jeg ta stilling til to konkrete forslag. Banklovkommisjonen har i sin utredning NOU 2011: 8 om ny finanslovgivning gått inn for at også kunder av finans-foretak som ikke er tilknyttet en klagenemnd, skal kunne kreve nemndbehandling av en tvist, så fremt det er etablert en nemnd for behandling av tvister innenfor det virksomhetsområdet finansforetaket driver, og Kongen har godkjent vedtektene til nemnda. Dette forslaget er nå til behandling i Finansdepartementet.

Finanskriseutvalget har i NOU 2011: 1 foreslått at finansforetak som ikke etterlever nemndvedtak i forbrukerens favør må dekke forbrukerens kostnader i forbindelse med en eventuell rettssak. Som nevnt i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012, kan en lovregel om dette bidra til bedre rettsvern for forbrukerne i finansmarkedene, jf. kapittel 3.7. Forbrukere som klager slike saker inn for domstolene vil ofte ha gode muligheter for å vinne fram, men stiller ressursmessig langt svakere enn finans-foretakene. Forslaget fra finanskriseutvalget vurderes nå av Finansdepartementet. Jeg har tidligere uttalt at jeg er positiv til dette forslaget.

Jeg legger til grunn at de to ovennevnte forslag kan følges opp uavhengig av de mer generelle prosesser nevnt i neste avsnitt.

I tillegg til de ovennevnte forslagene – som gjelder Finansklagenemnda spesielt – arbeider Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet mer generelt med nye regler om forbrukertvister. Et offentlig utvalg har avgitt NOU 2010: 11 om nemnd-behandling av forbrukertvister til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, hvor utvalget foreslår endringer av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet. Videre la EU-kommisjonen 29. oktober 2011 fram forslag om nye EU-regler om utenrettslige tvisteløsning. Jeg har fått opplyst at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets oppfølging av NOU 2010: 11 i stor grad vil skje parallelt med prosessen mot nye EU-regler, og at de nye EU-reglene vil ha betydning for reguleringen av forbrukertvister i Norge. Utfallet av disse prosessene vil kunne påvirke virksomheten i Finansklagenemnda.

Forslag 3
«Stortinget ber regjeringen sikre at Finanstilsynet legger større vekt på forbrukerhensyn.»

Kommentar til forslag 3
Finanstilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter. Dette omfatter blant annet å passe på at institusjonene under tilsyn til enhver tid følger regler som er gitt for å beskytte forbrukere.

Det er viktig å legge til rette for finansielle markeder som fungerer godt for forbrukere. Forbrukerne har ulike behov for finansielle tjenester, og ulike forutsetninger for å vurdere de tjenestene som tilbys. Forbrukere står overfor særskilte utfordringer på finansmarkedet, blant annet som følge av informasjonsasymmetri mellom forbrukere og finansinstitusjoner. For forbrukerne kan det for eksempel være vanskelig å vurdere kvaliteten på finansielle tjenester før avtale blir inngått og erfaring høstet. Ved kjøp av enkelte typer finansielle tjenester er det lite rom for «prøving og feiling».

Finanstilsynet har et klart ansvar for å bidra til at forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene ivaretas på en god måte. Dette ansvaret framgår av finanstilsyns-loven og dens forarbeider, og har vært framhevet blant annet i Stortingets vedtakelse av Finanstilsynets årlige budsjetter, de årlige tildelingsbrevene fra Finansdepartementet til Finanstilsynet og i et særskilt brev 30. juli 2010 fra departementet til Finanstilsynet. I brevet 30. juli 2010 presiserte departementet at det er viktig at Finanstilsynet på en god måte ivaretar forbrukerhensyn, og passer nøye på at lover og regler overholdes, og raskt og effektivt håndterer brudd på lover og regler, slik at disse til enhver tid følges. Departementet viste i brevet også til at det med den kompleksitet som nå er i finans-markedet, og med de stadig nye produktløsninger som markedsføres, er enda viktigere enn tidligere at Finanstilsynet prioriterer forbrukerrelaterte spørsmål, og utøver effektivt tilsyn også på dette området, herunder påser at foretakene gir relevant og forståelig informasjon om de ulike finansproduktene.

Finanskriseutvalget tilrådde i NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, avgitt til Finansdepartementet 25. januar 2011, «at norske tilsynsmyndigheter får et tydeligere lovfestet ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene». I høringsbrevet 2. februar 2011 til NOU 2011: 1 uttalte departementet blant annet at departementet tok sikte på å utarbeide forslag til endringer i finanstilsynsloven etter høringen av NOU 2011: 1, i tråd med utvalgets forslag, for å gi Finanstilsynet et tydeligere lovfestet ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene. Dette er også omtalt i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012, jf. kapittel 3.7.

Finansdepartementet sendte 27. mars 2012 på høring et forslag om å presisere uttrykkelig i finanstilsynsloven at Finanstilsynet skal se til at institusjoner under tilsyn hensyntar forbrukernes interesser og rettigheter. En slik presisering i lovteksten av Finanstilsynets forbrukeransvar kan tydeliggjøre at å ivareta forbrukernes interesser fortsatt er, og skal være, en meget viktig del av Finanstilsynets virksomhet. Forslaget er på høring til 1. juni 2012.

Forbrukerombudet er en offentlig myndighet som har i oppgave å føre tilsyn med at de næringsdrivendes markedsføring og standard kontraktsvilkår er i samsvar med markedsføringsloven. Følgelig kan Finanstilsynets og Forbrukerombudets oppgaver overlappe og utfylle hverandre på noen områder. Som det ble vist til i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012, har Finansdepartementet bedt Finanstilsynet se nærmere på mulighetene for et styrket samarbeid med Forbrukerombudet.

Med hilsen

Sigbjørn Johnsen

Kopi:  Barne-, likestillings- og inkluderingsministeren
         Justis- og beredskapsministeren