Med forbehold om endringer ved fremføringen

Sparebankenes rammevilkår

Statssekretær Bjørn Arild Gram (Sp), konferanse for banksjefer i Terra-bankene torsdag 11. januar 2007

Gode forsamling.

Takk for invitasjonen. Veldig hyggelig å være her. Jeg håper at det ikke er noen hemmelighet at denne Regjeringen er opptatt av sparebankenes rammevilkår. Bankene spiller jo generelt en viktig rolle i en moderne samfunnsøkonomi, og vi ser i tillegg til det at det norske sparebankvesenet sikrer et lokalt og nasjonalt eierskap i finansnæringa som har stor betydning.

Jeg ønsker at Finansdepartementet skal være et aktivt og samhandlende departement for bankene. Dette må ikke forstås slik at det er fritt fram i alle spørsmål næringen involverer seg i – vi kommer ikke unna at det vil være ulike roller og ulike hensyn å ivareta. Men innenfor de rammene som skal sikre blant annet forbrukerhensyn og at soliditeten ivaretas på en god måte kan vi imidlertid gi norske finansinstitusjoner gode konkurransevilkår, og da også for de mindre enhetene. Vi er derfor opptatt av at vi skal ha en god dialog med både Sparebankforeningen, Terra-bankene og andre. Jeg tror dere også skal ta Finansministerens deltakelse på samlingen for de ansatte i Terra-bankene neste uke i Trondheim som et uttrykk for nettopp det.

De finansmarkedssakene vi la fram før jul vurderte vi også i et perspektiv knyttet til konkurransevilkårene. Vi har fulgt opp Sparebankforeningens ønsker om en opprydding mellom styret og forstanderskap når det gjelder banksjefens rolle, og vi har, i god dialog med næringa, arbeidet fram forslag om obligasjoner med fortrinnsrett.

Når det gjelder lovforslaget som omhandler obligasjoner med fortrinnsrett, banksjef ut av styret m.v., så ligger dette nå til behandling i Stortinget, og det forventes behandlet i begynnelsen av februar.

Forslaget om obligasjoner med fortrinnsrett innebærer at obligasjonseiernes panterett erstattes av en fortrinnsrett til dekning i sikkerhetsmassen, bestående av det visse nærmere angitte fordringer utbringer ved en likvidasjon av kredittforetaket.

Formålet med reglene er fortsatt det samme; å legge til rette for at kredittforetak skal kunne hente inn kapital på gunstige vilkår, og låne dette ut igjen for eksempel som pantesikrede boliglån. Gunstige innlån skal føre til at også renten på utlånene blir lav. For å bidra til gunstige innlån skal kreditorenes risiko for tap være lav.

Vi forventer at lovendringene vil styrke norske bankers konkurranseevne.

Etter det Finansdepartementet kjenner til, jobber næringen med å forberede oversendelse av et utkast til forskrifter vedrørende obligasjoner med fortrinnsrett som utfyller lovreglene slik de er foreslått. Vi tar gjerne i mot forslag og synspunkter fra næringen, og vi vil vurdere disse på vanlig måte.

Basel II-forskriftene
Også i arbeidet med Basel II-forskriftene har de ulike aktørenes konkurransevilkår vært et viktig tema. Men igjen må selvsagt et slikt hensyn måtte vurderes opp mot andre hensyn, bl.a. hensynet til soliditet.

Historien har gjentatte ganger vist at det å finansiere langsiktige utlån gjennom likvide innskudd og egne låneopptak, kan være en risikofylt geskjeft. Bankenes innlåns- og innskuddsrenter reflekterer at verken de som gir bankene lån, eller i særdeleshet innskyterne, oppfatter fordringene på banken som risikofylte. Årsaken til at bankene kan finansiere seg til gunstige vilkår ligger i at bankene har en risikostyring og en egenkapital som ivaretar hensynet til fordringshavernes sikkerhet. Bankene har derfor opplagt en egeninteresse i å fremstå som sikre.

Solide finansinstitusjoner er en forutsetning for finansiell stabilitet, som igjen er viktig for den generelle økonomiske utvikling. For å ivareta hensynene til innskyterne og til finansiell stabilitet har alle velutviklede økonomier bygget opp et ”forsvarsverk” rundt banksektoren. Førstelinjeforsvaret i dette forsvarsverket utgjøres av bankenes egenkapital (eller ansvarlige kapital), som er den kapitalen som først skal bære eventuelle tap ved bankens drift.

Det nordamerikanske og vesteuropeiske ”førstelinjeforsvar” i banksektoren ble i vesentlig grad samkjørt gjennom de såkalte Basel I anbefalingene fra 1988. Disse anbefalingene ble rettsstandard i EØS-området gjennom bankdirektiver fra EU, og de nasjonale lover som gjennomførte disse direktivene. Gjennom direktivene ble det innført en felles reguleringsmetode i de aktuelle land, og det ble lagt et minimumsnivå for soliditeten til finansinstitusjonene i hele EØS-området. At det ble laget et slikt minimumskrav til soliditetsreguleringen i alle land var en grunnleggende forutsetning for bankenes adgang til å opprette filialer i andre EØS-land, og for å yte grensekryssende banktjenester i EØS-området.

Baselkomiteen startet i 1999 arbeidet med de såkalte Basel II anbefalingene for risikostyring og ansvarlig kapital, og også disse anbefalingene gjøres til rettsstandard i EØS-området gjennom direktiver og nasjonal lovgivning.

Stortinget vedtok i juni i fjor nye lovregler som reflekterer strukturen og systemet i Basel II -anbefalingene. De mer konkrete avveiningene skulle imidlertid gjøres i forbindelse med forskriftsarbeidet. Etter lang og krevende utredning i Kredittilsynet, og flere høringsrunder, fastsatte Finansdepartementet nå den 14. desember en kapitalkravsforskrift som fastsetter de detaljerte reglene basert på EU-direktivene. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2007, og vi har med dette gjennomført direktivene innen den frist som var satt.

De sentrale spørsmålene i kapitalkravsreglene
Direktivene inneholder en rekke valgmuligheter, som har gitt rom for nasjonale tilpasninger, og utnyttelsen av dette har blitt nøye vurdert i forbindelse med utforming av de detaljerte reglene. Jeg vil nå gå igjennom de mest sentrale trekkene i det nye kapitalkravsregelverket, og kommentere de hensyn vi har lagt særlig vekt på .

Formålet med en omlegging av kapitaldekningsregelverket har vært å modernisere det gamle rammeverket for beregning av kapitaldekningskrav ved blant annet å gjøre kravene mer risikosensitive. Dette innebærer at kapitalkravet hver enkelt institusjon står overfor, skal samsvare bedre med risikoen institusjonen er eksponert mot. Det har derfor også vært en målsetning at regelverket i større grad skal gjenspeile beste praksis for risikostyring i næringen. Slik risikostyring er imidlertid ressurskrevende, og det har derfor også vært behov for å beholde en adgang for å benytte enklere metoder for risikostyring.

I direktivene ligger det imidlertid implisitt en stimulans til å bruke mer omfattende risikostyringsmetoder, ved at dette gjerne vil føre til et noe lavere kapitalkrav, altså slik at en større andel av bankens aktiviteter kan finansieres ved ulike former for innlån. På grunn av kostnadene ved å utarbeide og drive en slik intern risikostyringsmetode (IRB-metode), er det da derfor særlig de store bankene som vil ta i bruk disse metodene.

Når vi nå har vurdert de konkurransemessige aspektene ved implementering av de nye kapitaldekningsreglene, har vi sett på to ulike konkurranseflater:

• Konkurransen mellom norske banker som anvender ulike metoder, og
• Konkurranse mellom norske og utenlandske banker

Som en følge av prinsippet om hjemstatsregulering, er filialer av utenlandske banker underlagt kapitaldekningskravene i sitt hjemland, og ikke de krav vi stiller i norsk lovgivning. Det er først og fremst store finansinstitusjoner som konkurrerer over landegrensene, og det forventes at banker med et betydelig innslag av internasjonal aktivitet vil benytte IRB-metoden for fastsettelse av kapitaldekningskravet.

Det virker derfor rimelig å anta at konkurransen mellom banker som benytter standardmetoden på tvers av landegrensene vil være begrenset. Norske banker med aktivitet i andre land vil imidlertid konkurrere både med andre banker som benytter IRB-metoder, og banker som benytter standardmetode etter reglene i sitt hjemland. Tilsvarende vil utenlandske banker som opererer i det norske markedet konkurrere med andre utenlandske banker som benytter IRB-metoder, med norske banker som bruker standardmetoden og med norske banker som benytter IRB-metoden.

Hensynet til norske bankers konkurranseevne i det norske markedet har tilsagt at verken kapitalkravene for IRB-banker eller reglene for standardbanker settes for høyt. Vi har videre lagt til grunn at vi ved innføringen av regelverket skal søke å finne løsninger som ikke gir ytterligere konkurransefordeler til banker som benytter interne risikostyringsmetoder, sett i forhold til de bankene som bruker standardmetoden.

Som jeg allerede har vært inne på, inneholder direktivene en rekke valgmuligheter som gir rom for nasjonale tilpasninger. De meste sentrale har vært knyttet til risikovekting av engasjementer i standardmetoden, som er:

• lån til personkunder med pantesikkerhet i bolig
• lån med pantesikkerhet i næringseiendom
• engasjementer med kommuner

Lån med pantesikkerhet i bolig
Det var særlig kravet til forsvarlig verdigrunnlag for boliglån som høringsinstansene var opptatt av, da Basel II-forskriftene var ute på høring.

Vi er nå inne i en økonomisk situasjon hvor bankene bør utvise økt varsomhet med utlån til bl.a. boligformål. Vår mulighet til å tilpasse kapitalkravet for boliglån ved innføringen av Basel II, gjelder først og fremst overfor banker som benytter standardmetoden.

Det er uansett ingen tvil om at kapitalkravet i utgangspunktet, altså uavhengig av hvilke løsning som velges for vekting av boliglån i standardmetoden, vil falle mest for de finansinstitusjonene som bruker de mest avanserte metodene for å beregne kapitalkravet. Dette vil først og fremst gjøre seg gjeldende etter overgangsfasen på tre år for IRB-bankene.

Norske myndigheter vil ikke bidra til unødvendig store konkurranseforskjeller mellom store og små banker. Av hensyn til konkurransen mellom banker som benytter ulike metoder for beregning av kapitalkravet for kredittrisiko, har vi derfor valgt å opprettholde grensen for forsvarlig verdigrunnlag for boliglån på 80 prosent. Dette valget er gjort under en erkjennelse av at banker som benytter standardmetoden møter konkurranse i boligmarkedet både fra norske og utenlandske banker som benytter IRB-metoden, ikke minst overfor boliglånskunder. Med bakgrunn i standardbankenes markedsandeler og konkurransesituasjonen, har vi også kommet til at det er begrenset hva vi kan oppnå av effekter i det norske utlånsmarkedet ved regler som gjelder norske standardbanker.

Vi har registrert at næringa er godt fornøyd med at vi endret reglene i forhold til høringsutkastet på dette punktet. Jeg vil tilføye at dette er et spørsmål hvor svaret ikke var opplagt. Men departementets konklusjon ble altså at vi beholder grensen for verdigrunnlag for boliglån på 80 prosent.

Lån med pantesikkerhet i næringseiendom
Direktivet åpner for at myndighetene kan akseptere at finansinstitusjonene anerkjenner pant i næringseiendom. Dette gjelder for den delen av lånet som er sikret med slikt pant, hvor risikovekten da kan settes ned til 50 prosent. Pantesikkerheten kan derimot bare hensyntas dersom låntakers betalingsevne ikke i vesentlig grad avhenger av eiendommens kontantstrøm/verdi. Dette vilkåret kan fravikes dersom tilsynsmyndighetene kan bevise at markedet for næringseiendommer er velutviklet og ikke har hatt tap som overstiger en viss prosent. Kredittilsynet er av den oppfatning at markedet for næringseiendommer i Norge ikke oppfyller ovennevnte vilkår, og det er vi enig i. Vi har derfor beholdt bestemmelsen om at lån med pantesikkerhet i næringseiendom fortsatt skal risikovektes med 100 prosent.

I tillegg vil jeg i denne sammenheng også vise til at utlån til næringslivet nå øker sterkt. Det kan være en fare for at denne utlånsøkningen blir fulgt av noe optimistiske og mangelfulle kredittvurderinger. Etter vår vurdering ville det derfor uansett være dårlig ”timing” å legge opp til ytterligere reduksjoner i kapitaldekningskravet ved utlån til næringslivet nå, gjennom å innføre adgang til å hensynta pant i næringseiendom.

Et nytt aspekt ved de nye reglene når det gjelder lån til foretak, er at også banker som benytter standardmetoden kan hensynta låntakers kredittverdighet, såkalt ”rating”, for å redusere risikovekten på lånet. Bestemmelsen om dette innebærer at risikovekten på lån til foretak kan reduseres helt ned til 20 prosent. Dette åpner for at standardbanker kan konkurrere om ”ratede” kunder på samme vilkår som utenlandske banker. Det forventes at dette vil kunne påvirke at flere foretak blir ”ratet” i Norge, og det vil bli spennende å se hvordan dette utvikler seg. I tillegg vil lån til foretak, som oppfyller kravene til å komme inn under massemarkedsporteføljen, kunne risikovektes med 75 prosent.

Engasjementer med kommuner
Nasjonale myndigheter kan bestemme at lån til kommuner skal vektes null prosent for banker som benytter standardmetoden. Dersom denne adgangen ikke kan tas i bruk, følger det i utgangspunktet at utlån til kommunene skal vektes 20 prosent. I høringen ble det foreslått en 10-prosentvekt.

Det mest sentrale vilkåret for å ta i bruk en lavere kapitaldekningsvekt enn 20 prosent etter direktivene, er at utlånene ikke er mer risikable enn utlån til staten, blant annet som følge av kommunal beskatningsrett.

Finansdepartementet har ved fastsetting av kapitalkravsforskriften bestemt at utlån til kommuner fortsatt skal vektes 20 prosent. Dette innebærer at gjeldende vektingsregler videreføres for kommuner. Vi har imidlertid ved fastsetting av kapitalkravsforskriften foretatt endringer i regelverket som kan få betydning for utlån som blir garantert av kommuner.

Etter norsk rett er det vanlig å skille mellom selvskyldnergarantier og simple garantier. Etter den forrige kapitaldekningsforskriften kunne bare selvskyldnergarantier hensyntas ved beregning av bankens kapitaldekning, og dette innebar at vi stilte strengere krav til garantienes kvalitet enn de minimumskravene som fulgte av de dagjeldende direktivene. I det nye EU-direktivet har EU skjerpet sine minimumskrav til garantienes kvalitet, og i den nye kapitalkravsforskriften har vi lagt oss på de minimumskravene som følger av direktivet. Det innebærer at vi i kapitaldekningskravene ikke benytter begreper som selvskyldnergarantier og simple garantier, men at bankene må forholde seg til EUs definisjoner (som nå er inntatt i forskriften) når det skal sondres mellom garantier som kan, og ikke kan, hensyntas ved beregningen av kapitalkravene for utlånet. Kvaliteten på kommunale garantier reguleres av en forskrift fastsatt av Kommunal– og regionaldepartementet med hjemmel i kommuneloven.

Samla vurdering
Med de valg vi nå har gjort, mener vi at norske finansinstitusjoners rammevilkår samla sett står seg godt i en internasjonal sammenligning.

Fordi de nye kapitalkravene er mer risikosensitive enn de kapitalkravene de erstattet, kan den ansvarlige kapitalen i banksektorene utnyttes mer effektivt. Dette innebærer at soliditeten og stabiliteten kan ivaretas med noe lavere kapitaldekning i banknæringen sett under ett.

Overgangsordninger setter en terskel for hvor mye kapitalkravet for bestemte banker kan reduseres. Hvordan institusjonene faktisk velger å tilpasse sitt kapitalnivå vil også avhenge av resultatene fra institusjonenes prosesser for å vurdere kapitalbehov og Kredittilsynets evaluering. Kompleksiteten i regelverket og nye risikosensitive kapitalkrav innebærer at Kredittilsynet får et mer omfattende ansvar for overvåking og tilsyn med den enkelte finansinstitusjon. I tråd med dette er Kredittilsynets adgang til å stille kapitalkrav utover de kapitalkravene som følger av forskriften, utvidet gjennom den såkalte pilar II, som gjelder tilsynenes eget ansvar. Jeg vil understreke akkurat dette poenget. Kredittilsynet får her en viktigere rolle, og det er altså slik at vi kan få tilfeller hvor Kredittilsynet etter en konkret vurdering skjerper kapitalkravene overfor enkeltbanker. Dette er et ansvar Kredittilsynet nå har fått, og som de må utøve aktivt.

De nye kapitalkravsreglene skal også styrke finansinstitusjonenes plikt til å offentliggjøre opplysninger om egen risikoprofil og kapitalisering samt styring og kontroll. Dette er viktig både fordi det gir økt åpenhet, og fordi det kan styrke markedsdisiplinen. Banker og finansinstitusjoner er jo selv avhengig av en god kapitaldekning om de skal få tilgang til rimelige lån.

Det året vi har bak oss har vært et svært godt år for finansnæringen i Norge, og de økonomiske resultatene har aldri vært bedre. Dette er det grunn til å glede seg over. Men bankene står likevel overfor utfordringer, der sterk utlånsvekst kan gi økt potensial for tap på utlån. Selv om det ikke er grunn til å tro at vi står foran en ny gjeldskrise, gir den høye gjeldsveksten grunn til en viss bekymring. På bakgrunn av bankenes sentrale rolle i finansmarkedet og betydning for finansiell stabilitet, gjør den nære sammenhengen mellom konjunkturer og finansmarkeder det likevel nødvendig for bankene å bygge opp buffere i gode dager, for å ha noe å stå i mot med når dårligere tider kommer. Robuste og effektive finansmarkeder krever en solid finansnæring. Myndigheten er derfor svært opptatte av at finansinstitusjonene skal ha en buffer i form av ansvarlig kapital for å kunne stå i mot den risiko for tap som de påtar seg i gjennom sin virksomhet.

Rammevilkår og sparebankstruktur
La meg nå mot slutten også kort kommentere temaet rammevilkår og sparebankstruktur. Dette er det vel naturlig nok en del interesse for, også i denne forsamlingen. I fjor var mye fokus rettet mot de to sakene om overdragelse av Tingvoll Sparebank til Sparebanken Møre, og søknaden om omdanning av Sparebanken Sogn og Fjordane. De to modellene som er lagt til grunn i søknadene utfordrer den tradisjonelle oppfatning og forståelse av sparebanklovens rammer for strukturell tilpasning. Det har derfor vært viktig for departementet å ha en grundig gjennomgang av sakenes ulike prinsipielle sider.

Regjeringen har redegjort for sakene i Ot.prp.nr. 11 (2006-2007). Der fremgår det at departementet finner det naturlig å høre sparebanknæringens egne vurderinger med hensyn til hvordan rammeverket bør utformes. Vi mottok rammevilkårutvalgets innstilling i departementet i går, og vi skal ha et møte med Sparebankforeningen om dette i neste uke.

Departementet vil etter dette igjen vurdere behovet for lovendringer, og dermed også håndteringen av de to omtalte konsesjonssakene.

Det er viktig at rammevilkårene for sparebankene gir mulighet for en samfunnsmessig ønsket strukturell tilpasning, og at de oppleves som tilstrekkelig fleksible sett fra sparebankenes side. Samtidig vil jeg gjøre det klart at vi ikke vil akseptere løsninger som kan komme til å true det som må være et fornuftig oppkjøpsvern for å sikre det lokale og nasjonale eierskapet. Det er modeller som kan kombinere hensynet til et slikt eierskapsvern, med bedre muligheter for strukturell tilpasning enn i dag, som vil være vårt hovedspor.

Jeg kan ikke si mer om dette nå. Jeg vil lese rammevilkårutvalgets rapport, og gjennomføre en drøfting med Sparebankforeningen og andre aktører. Et samlet råd fra næringa vil selvsagt ha stor betydning for oss. Men alle potensielle endringer skal vurderes opp mot de mål vi har satt for ønsket samfunnsutvikling, og dermed blir dette også en politisk avveining.

Avslutning
La meg avslutte slik jeg startet. Finansdepartementet skal være et konstruktivt næringsdepartement for finansnæringa. Til grunn for finansministerens politikk overfor blant annet bankene ligger fire overordna hensyn. Dette er for det første økt vekt på forbrukerhensyn, det er kamp mot økonomisk kriminalitet, det er å sikre god soliditet og det er å sikre en virksom konkurranse. På denne ”plattformen” vil vi bidra til at bankene har konkurransedyktige rammevilkår som gir rom for et mangfold av små og store aktører. I dette arbeidet er det nødvendig med en god dialog mellom myndighetene og næringsaktørene.

Takk for oppmerksomheten!