Finansminister Kristin Halvorsens innlegg på Terra-konferansen 2009

Med forbehold om endringer
under fremføringen

 

 Takk for invitasjonen.

1      Makroøkonomiske forhold

Den internasjonale finanskrisen har ført til det alvorligste tilbakeslaget i verdensøkonomien siden andre verdenskrig, og nedgangskonjunkturen vi nå er inne i har spredt seg svært raskt, både mellom land og mllom regioner. Alle land og økonomier er rammet. Enkelte land i Øst-Europa og Asia er svært hardt rammet av krisen, og selv et vekstland som Kina ser nå tegn til tilbakeslag.

Ifølge Verdensbanken ligger det an til negativ vekst i verdensøkonomien i år.  Også Norge rammes av tilbakeslaget. Vi er likevel heldigere stilt enn mange andre land.

I mange land har arbeidsledigheten begynt å stige betydelig. Ledigheten vokser svært raskt i USA, men også i Europa peker ledighetstallene bratt oppover.

Problemene, som startet som en finanskrise, har altså nå slått over i realøkonomien. En av de viktigste oppgavene nå er å unngå at vi kommer videre ned i en negativ spiral der realøkonomisk nedgang fører til ytterligere problemer i finansmarkedene, som igjen fører til videre realøkonomisk nedgang, og så videre. Dette er svært viktig fordi vi vet at ledigheten kan være vanskelig å få ned igjen når den først har kommet opp på et høyere nivå. Derfor har både norske myndigheter og myndighetene i svært mange land gått raskt ut med til dels omfattende tiltak for å motvirke effektene fra problemene i finansmarkedene.

Det er internasjonalt blitt iverksatt omfattende kredittpolitiske tiltak for å bidra til at långiving mellom banker, bedrifter og husholdninger ikke skal stoppe opp. Sentralbankene har satt ned rentene sine til svært lave nivåer. Og både vi og andre land fører nå en svært ekspansiv finanspolitikk, men det er ikke mulig å kjøpe seg ut av alle problemer. Politikken må fortsatt ivareta arbeidsmarkedets og økonomiens evne til å omstille seg etter skiftende omstendigheter. Dette prinsippet har vi hele tiden lagt til grunn i vårt arbeid rettet mot krisens virkninger, og der er helt avgjørende for økonomisk effektivitet på lengre sikt.

I Norge er statsfinansene svært sterke. Vi er derfor heldigere stilt enn mange andre land når det gjelder å møte virkningene av denne krisen. De økte underskuddene på mange lands offentlige budsjetter bygger opp statsgjeld, som ofte er høy fra før. Dette må håndteres av framtidige generasjoner, noe som kan bli en stor utfordring i mange land i mange år framover. For noen land har de statlige lånekostnadene allerede gått markant opp.

Tiltakene fra en rekke land for å motvirke problemene i finansmarkedene og i realøkonomiene, er de største og mest omfattende noensinne. Tiltakene har trolig bidratt til å forhindre et sammenbrudd av det internasjonale finansielle systemet.

Mot slutten av 2008 og inn i 2009 har finansmarkedene vist enkelte tegn til bedring, men forholdene er langt fra normalisert. Signaler fra USA tyder på at nedgangskonjunkturen der er i ferd med å snu, mens Europa og Asia ser ut til å ligge litt etter.

 

2      Litt bakgrunn

Problemene vi nå opplever, kommer etter en lang periode med en svært sterk vekstperiode i verdensøkonomien. I denne perioden har det imidlertid også bygget seg opp betydelige ubalanser. Flere år med billig kapital og lave renter i USA og Europa i årene før problemene ble synlige, gjorde det rimelig å låne og bidro til utbredt optimisme. Utlånsveksten gikk derfor kraftig opp, og lånene ble i stor grad brukt til å investere i bolig og verdipapirer. Lånene ble gitt av land med store overskudd på handelsbalansen, blant andre Kina. 

En slik kredittdrevet oppgang i prisene i bolig- og verdipapirmarkedene har vi også sett tidligere. Og vi ser nå at heller ikke denne gang var en slik utvikling noe som kunne vare ved. Det ble skapt en boble.

USA og landene i Europa har hatt ganske parallelle utviklingstrekk de siste åra. Blant annet har vi også i Norge noen år bak oss med

• høy økonomisk vekst,
• lav rente,
• høy gjeldsvekst og
• stigende priser på boliger og andre formuesobjekter.

 

Husholdningenes inntekter har økt, men låneopptakene har økt vesentlig mer. Utfordringene for norsk økonomi når konjunkturene snur, er derfor ikke ulike utfordringene mange andre land vil stå ovenfor, selv om styrken kan være ulik.

Finansielle nyvinninger skjer hele tiden og bidrar til å gjøre markedene mer effektive. Men når nyvinningene blir så smarte at få skjønner noe særlig av dem, er det grunn til å være på vakt. I ettertid kan vi vel si at utviklingen og salget av de kompliserte, såkalte strukturerte, spareproduktene burde fått varselklokkene til å kime. Det som skulle bidra til å spre risiko og gjøre både bankene og det finansielle systemet mer robust mot finansielle kriser, viste seg i stedet å være en viktig årsak til krisen. Instrumentene var for kompliserte, og det var vanskelig å forstå hvor risikoen reelt var plassert.

Selv om vi nå står oppe i en svært alvorlig krise, er det ikke første gang vi opplever at kriser i det finansielle systemet får alvorlige følger for den økonomiske utviklingen, og historien forteller oss at vi heller ikke kan unngå at det oppstår finanskriser fra tid til annen. Faktisk kommer slike kriser skremmende regelmessig, med rundt 10-15 års mellomrom.

Denne gangen er det uansvarlighet på Wall Street og fravær av regulering og tilsyn med deler av finansnæringen i mange land, særlig i USA, som har fått mye av skylden for krisen. Amerikanske myndigheter har også i stor grad erkjent dette. Behovet for heldekkende regulering av finansmarkedene bør avgjort ligge til grunn for arbeidet med ny, internasjonal regulering. Dette vil jeg komme tilbake til.

Men selv om vi tetter de svakheter i reguleringen som denne krisen har avdekket, må vi regne med at nye kriser vil oppstå i framtida.

Det må arbeides hardt med å få så god regulering på plass, og godt utviklede tilsyn, at kriser kan unngås og i alle fall sterkt begrenses. Men vi må likevel ha klare kjøreregler for hvordan kriser skal håndteres når de oppstår, og vi må lære fra tidligere kriser. Men det viktigste er likevel å stille seg sånn at risikoen for kriser i bank- og finanssektoren blir minst mulig. Dette mener jeg vi har gjort i Norge, og forhåpentligvis lærte vi en god del fra bankkrisen på 90-tallet.

 

3      Norske banker

Norske banker og andre finansinstitusjoner er mindre hardt rammet av finanskrisen enn tilsvarende institusjoner i en del andre land. Dette kommer blant annet av at de norske finansinstitusjonene har tatt mindre risiko, og at de er underlagt en god og moderne regulering. Vi har en heldekkende regulering, og en konsistent regulering, mellom de ulike delene av finanssektoren. Dessuten hadde norske banker ved inngangen til krisen

• forholdsvis lav eksponering mot de mest utsatte typene verdipapir, som amerikanske boliglånspapir
• relativt begrenset virksomhet i utlandet, og
• relativt høy innskuddsdekning, det vil si at bankene har en høy andel innskudd i forhold til utlån.
• Dessuten hadde vi i Norge en bankkrise tidlig på 90-tallet som fortsatt huskes og som trolig har bidratt til at kredittvurderingene i norske banker har vært bedre enn for eksempel i amerikanske banker. 

Det er lite sannsynlig med en ny omfattende bankkrise i Norge.

Men den uvanlig store usikkerheten om utviklingen i realøkonomien, og særlig om kundenes framtidige betalingsevne, har gjort norske banker mer tilbakeholdne med å yte kreditt. Veksten i kreditt til husholdningene og foretakene er fortsatt forholdsvis sterk, men er nå lavere enn på flere år.

Lavere kredittvekst er et speilbilde av lavere økonomisk aktivitet, men samtidig er det viktig å opprettholde en normal flyt av kreditt fra bankene til publikum for å sikre videre vekst i norsk økonomi. Hvis ikke husholdninger og foretak får lån til boligkjøp og investeringer, vil det ta lenger tid før konjunkturene snur.

 

4      Hva forventes av finansnæringen framover?

Banker og andre finansinstitusjoner ser nå selv at det er nødvendig med høyere kapitaldekning for å kunne håndtere økt risiko for utlånstap og for å bli regnet som «solid» i markedet.

Det er svært viktig at bankene sørger for å ha nok kapital til å kunne håndtere den risikoen de tar på seg ved utlån og andre plasseringer. For sparebankene har vi et regelverk som krever at det bygges opp kapital jevnt og trutt, blant annet ved at overskudd holdes tilbake. Begrunnelsen for dette er at sparebankene ikke på samme måte som andre banker kan hente inn kapital fra markedet.

Nå ser vi at det er vanskelig å hente inn kapital for alle banker, og dette illustrerer et viktig poeng: kapital må bygges opp i gode tider, for når risikohendelsene begynner å inntreffe, vil det som regel være for sent.

Bankene kan ikke legge til grunn at de kan diversifisere bort all risiko, men må ta høyde for at nedturer kan komme brått og ramme bredt. Når alle ser at risikoen for tap har økt, vil det være både vanskelig og dyrt å bygge opp tilstrekkelige kapitalbuffere.

Etter hvert som markedsverdien på verdipapirer og eiendom har falt, har den egentlige risikoen i mange spareprodukter – og hvor den befinner seg – blitt avdekket. Mange kunder har tapt store beløp på investeringer de trodde hadde lav risiko. Finansnæringen må gi god informasjon til kundene om de produktene de selger, og de prisene de tar for produktene.

Ut fra blant annet risikohensyn, skal det ikke selges produkter som ikke er egnet for den enkelte kunde. Vi har i Norge derfor lagt stor vekt på reglene om frarådningsplikt ved låneopptak, og vi har fastsatt nærmere regler for salg av sammensatte spareprodukter.

Et tema vi nå er opptatt av både nasjonalt og internasjonalt, er virkningene av bonusordninger i finanssektoren. I Norge har bonusutbetalingene vært, og er fortsatt, moderate sammenliknet med det vi har sett i utlandet. Det mener jeg de bør være i fremtiden også.

Både i USA og i Norge har vi sett flere eksempler på at finansinstitusjoner har solgt lån eller spareprodukter til kunder som ikke har forstått produktene, eller ikke har hatt vilje eller evne til å bære risikoen. Ofte kan dette ha bakgrunn i interessemotsetninger mellom kunder og foretak, som potensielt kan forsterkes av ulike bonussystemer.

Uavhengig av størrelsen på bonusordningene er det derfor viktig at de er godt utformet. Bonus- og andre insentivordninger kan være gode virkemidler til å redusere interessemotsetningene mellom for eksempel ansatte og eiere, men de kan også skape nye motsetninger.

Internasjonalt har vi sett at risikoen i flere finansinstitusjoner økte langt ut over risikomålsetninger og bæreevne, og at dette ofte skjedde i finansinstitusjoner som hadde omfattende bonusordninger for sine ansatte. Uten at det ble tatt tilstrekkelig hensyn til den langsiktige risikoen for finansinstitusjonene, oppfordret ofte ulike godtgjøringsordninger til uforholdsmessig risikotaking fra de ansattes side.

Når bonusordninger med slike svakheter innføres i mange store finansinstitusjoner samtidig, øker risikoen i hele det finansielle systemet. Det er derfor svært viktig at både finansinstitusjonene selv, men også tilsynsmyndigheter, tar tilstrekkelig høyde for virkningene av bonus- og insentivordninger i risikostyringen.

 

5      Regulering

Finansiell stabilitet er ikke noe som kommer av seg selv, og finansmarkedene klarer ikke selv å begrense risikonivået i finanssystemet. Dette har vi sagt lenge, men finanskrisen har virkelig vist nødvendigheten av god regulering. Markedene kan ikke få styre seg selv, men må styres.

Grunnlaget for subprimekrisen var at det ble etablert kreditt- og finansmarkeder helt utenfor regulering, særlig i USA. Disse uregulerte markedene vokste seg – riktig nok – etter hvert svært store.

Finanskrisen har minnet oss om at god regulering og aktivt tilsyn i store økonomier, som den amerikanske, er avgjørende for stabilitet i det internasjonale finanssystemet. Myndighetene i de store landene har derfor et særlig ansvar for å gjennomføre nødvendige endringer i hvordan markedene styres.

Både de nasjonale og internasjonale finansmarkedene må bli mer robuste:

• En må få en regulering som dekker hele markedet, og reguleringen må være konsistent mellom de ulike deler av markedet.
• Finansinstitusjonene må få bedre oversikt over egen risiko, og de må ta større ansvar for kundenes interesser. 
• Dessuten må myndighetene styrke tilsynet.

 I prosessen med også å forbedre den norske reguleringen av finansnæringen skal vi bygge videre på de sterke sidene ved norsk regulering og tilsyn, og utbedre svake punkter.

Vi skal fortsatt utnytte handlingsfriheten i EU-direktivene på finansmarkedsområdet. Vi har ikke alltid lagt oss på EUs minstekrav, og det mener jeg er en styrke. Det vil alltid være sterke krefter som arbeider for lavest mulige krav til regulering og tilsyn, og det er god grunn til å spørre om EUs krav har vært strenge nok. EUs minimumskrav bør settes tilstrekkelig høyt. Derved reduseres også behovet for nasjonale strengere regler.

De valg vi har gjort tidligere, gjør oss nå bedre rustet for utfordringene fremover. La meg peke på, og delvis oppsummere, noen viktige forhold:

• Vi har i Norge en generell finanslovgivning som dekker hele finansmarkedet på en konsistent måte.
• Kredittilsynet har et samlet ansvar for hele finansnæringen. Et samlet tilsyn har mye bedre forutsetninger for å følge utviklingen i finansnæringen enn flere ulike sektorbaserte tilsyn. 
• Vi har et godt regelverk for finanskonsern, som gjør det vanskelig å gjemme bort problemer i datterselskaper. De bidrar også til at eventuelle problemer i ett konsernselskap ikke enkelt smitter over på andre selskaper i samme konsern.
• Vi behandler lik risiko likt i ulike typer finansinstitusjoner. Hvis ikke kunne risikoen raskt konsentreres der den er minst regulert. Dette er en av grunnene til at vi i Norge også har underlagt kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, eller OMF-er, vanlige kapitaldekningskrav.

Et omfattende internasjonalt samarbeid for å håndtere finanskrisen er nå i gang. G20-landene har uttalt at for stor risikotaking, mangelfulle reguleringer i enkeltland og sterke internasjonale smitteeffekter var viktige årsaker til krisen. Landene er enige om en prosess som skal styrke regelverk, tilsyn og internasjonalt samarbeid. I Europa er det særlig EU-kommisjonen som arbeider med nye regler

Norge har i mange år talt sterkt for at hele finansmarkedet må reguleres, at reguleringene må være konsistente mellom de ulike sektorer av finansmarkedet, og at lik risiko må behandles likt reguleringsmessig uansett hvor den befinner seg.

I februar uttalte EU-lederne at et forbedret reguleringsregime må dekke alle finansmarkeder, produkter og aktører – inkludert hedgefond og andre private kapitalansamlinger som kan representere systemisk risiko. Dette støtter vi fra norsk side fullt ut.

Norge deltar aktivt i det internasjonale samarbeidet der vi er representert. For eksempel deltok vi sammen med de andre nordiske og baltiske land på et eget formøte hos den britiske ambassaden i Stockholm i mars, i forbindelse med det forestående G20-møtet i London 2. april.

Jeg har også sendt brev til både den amerikanske og britiske finansministeren, samt til lederen for ECOFIN-rådet og til EU-kommisjonær Almunia, om de viktige reguleringsspørsmålene som vi nå står overfor. Jeg la særlig vekt på de grunnleggende prinsippene dette arbeidet bør baseres på, som jeg har redegjort for tidligere i innlegget.

 

6      Hvordan har vi møtt krisen?

Som nevnt står Norge bedre rustet enn de fleste til å møte utfordringene vi står overfor:

• Etter flere år med sterk vekst er sysselsettingen i Norge svært høy og arbeidsledigheten lav, både historisk og sammenliknet med de aller fleste andre land. 
• Vi har en oljesektor som kan bidra positivt til veksten også i inneværende år, og vi håndterer oljeinntektene på en ansvarlig måte. Flere år med ansvarlig politikk har gitt oss grunnlag for å bruke budsjettpolitikken aktivt for å motvirke virkningen av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. 
• Et godt utbygd sikkerhetsnett har bidratt til en omstillingsdyktig økonomi. Norske arbeidstakere og norsk næringsliv har også tidligere vist at vi kan tilpasse oss endrede rammebetingelser.
• Norske banker har hatt god inntjening og relativt små tap, og er mindre direkte eksponert for finanskrisen enn finansinstitusjoner i mange andre land.

Til tross for vårt relativt gode utgangspunkt, er det nødvendig å møte virkningene av finanskrisen med aktive tiltak.

Regjeringens finanspolitiske tiltak innebærer samlet sett den kraftigste impulsen til norsk økonomi i noe budsjettår så langt tilbake vi har sammenliknbare data. I tillegg stimuleres økonomien gjennom ekspansiv pengepolitikk.

Gitt at sentralbankens renteendringer får gjennomslag i markedsrentene, vil Norges Banks rentereduksjoner siden oktober gjøre at husholdningene får nesten 25 milliarder kroner mer å rutte med.

Det er klare tegn til at den økonomiske politikken virker: 

• Rentenedsettelsene bidrar til å holde husholdningenes forbruk oppe, og til mer normale forhold i boligmarkedet. 
• De finanspolitiske tiltakene vil bidra ytterligere til å dempe nedgangen i norsk økonomi utover i 2009.

I tillegg til bytteordningen med OMF-er og ulike likviditetsfremmende tiltak fra Norges Bank, har vi satt i verk viktige soliditetstiltak.

Statens finansfond ble opprettet for å kunne bidra midlertidig med kjernekapital til norske banker innenfor en samlet ramme på 50 milliarder kroner. Dette vil sette banksektoren bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet.

En mulig tilførsel av kjernekapital i størrelsesorden 50 milliarder kroner kan, isolert sett, bidra til økt utlånskapasitet i bankene med i størrelsesorden 400 til 500 milliarder kroner.

Ordningen er frivillig, og banker som mottar slikt kjernekapitaltilskudd vil bli underlagt visse begrensninger med hensyn til utbytte og godtgjørelse til ledende ansatte.

Fondets styre ble utnevnt 6. mars, og det arbeides nå med å etablere en organisasjon som skal kunne håndtere søknader om kjernekapital fra norske banker. Planen nå er å inngå avtaler med juridiske og finansielle rådgivere i begynnelsen av mai.

Finansdepartementet arbeider samtidig med forskrift om fondets virksomhet. Detaljene rundt fondet, som er en statsstøtteordning, må avklares med EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Forskriften kan først fastsettes etter at ESA har godkjent statsstøtteordningen.

Vi forventer nå at forskriften kan fastsettes i begynnelsen av mai, og at fondet i løpet av mai måned vil ha på plass detaljerte retningslinjer og timeplan for søknader fra banker.

Siden det er frivillig om bankene vil søke kapitaltilskudd fra Statens finansfond, er det svært usikkert hva etterspørselen vil bli. Selve etableringen av Finansfondet kan dessuten i seg selv ha virket stabiliserende på markedene.

Samtidig som vi la frem lovforslaget om Statens finansfond i begynnelsen av februar, la vi også frem forslag etableringen av Statens obligasjonsfond.

Mens Statens finansfond er en egen institusjon som skal skyte inn kjernekapital i bankene, er Obligasjonsfondet et generelt virkemiddel forvaltet av Folketrygdfondet. Formålet er å styrke obligasjonsmarkedet og dets evne til å finansiere banker og andre foretak.

Folketrygdfondet er nå i gang med å investere de 50 milliardene som er bevilget til fondet.

Samlet vil disse to fondene bidra til å stabilisere finansmarkedet og gjøre det lettere for bedrifter og husholdninger å få tilgang til lån.

 

7      Avslutning

De samlede tiltakene overfor norsk økonomi vil bidra til at nedgangskonjunkturen i Norge blir mindre dyp og varer kortere enn den ellers ville ha gjort.

Oppmerksomheten internasjonalt og i Norge er nå rettet mot: 

• å identifisere årsakene til den finanskrisen vi er inne i, 
• å motvirke konsekvensene av den, og
• å forhindre at en lignende krise kan oppstå igjen.

Dette er et svært viktig arbeid.

Fra norsk hold støtter vi et internasjonalt initiativ som ikke bare «tetter» de reguleringshullene som er avdekket i løpet av denne krisen, men som også generelt styrker finanssystemets evne til å takle motgang og kriser.

Bare på denne måten kan vi motvirke at det finansielle systemet også forsterker neste nedgangskonjunktur. 

Takk for oppmerksomheten.