Regjeringens arbeid for å bevare norsk innskuddsgaranti

Å beholde dagens innskuddsgarantiordning er av stor viktighet for norske myndigheter. Vi har derfor lagt ned mye arbeid i forbindelse med det nye innskuddsgarantidirektivet fra EU. Det er ikke akseptabelt at Norge som det eneste land i Europa må kraftig redusere i våre innskuddsgarantiordninger, når erfaringene fra finanskrisen viser at vår ordning bestod testen. Det oppstod ikke noen tvil og usikkerhet om norske bankkunders trygghet for egne innskudd, og dermed heller ingen køer av bankkunder som ønsket å ta ut sparepengene sine høsten 2008. Norge ble også det eneste OECD- landet i EU/EØS-området som ikke ble nødt til å iverksette ekstraordinære garantitiltak overfor innskyterne mv. under finanskrisen. Vår innskytergarantiordning er en viktig del avvår finansmarkedsregulering og bidrar til å skape tillit og trygghet til bankvesenet og derigjennom sikre finansiell stabilitet.

Senest 10. november 2010 møtte finansminister Sigbjørn Johnsen kommissær for det indre marked, Michel Barnier, i EU-kommisjonen i Brussel. Der la finansministeren på nytt frem Norges synspunkter på endringene i innskuddsgarantidirektivet som ble vedtatt i EU tidlig i 2009. Fra Norges side er det meget viktig å bruke enhver anledning til å understreke behovet får å kunne videreføre den nåværende innskuddsgarantiordningen på 2 millioner kroner per innskyter per bank. EU har på sin side vedtatt å fullharmonisere dekningsnivået på sikringsordninger i EU til 100 000 euro (om lag 800 000 kroner). Dette møtet er et av mange møter, brev og samtaler mellom norske myndigheter og EU om endringene i dette direktivet. Norge har vært meget aktive i denne saken helt fra første stund. I det følgende redegjør jeg for saken og for prosessen overfor kommisjonen mv. i denne saken. Til slutt vil jeg oppsummere de sentrale argumentasjonspunkter i saken.

EUs direktiv om innskuddsgarantiordninger er opprinnelig fra 1994. Etter dette direktivet måtte alle medlemsstatene ha en innskuddsgarantiordning som dekket minimum 20 000 euro (ecu). I Norge har dekningsnivået vært 2 millioner kroner (ca. 250 000 euro) per innskyter per bank siden 1996. Den gode sikringsordningen er en viktig del av den norske finansreguleringen, og bidrar til at folk føler at sparepengene er trygge, slik de også var under den internasjonale finanskrisen høsten 2008. 1. oktober 2008 sendte Finansdepartementet ut en pressemelding der departementet orienterte om innskuddsgarantiordningen.

Beløpet på 20 000 euro som minimums dekningsnivå i EU lå fast fram til Kommisjonen, 15. oktober 2008, la frem forslag til endringer i innskuddsgarantidirektivet. De viktigste endringene som ble foreslått av kommisjonen 15. oktober 2008 var følgende:

• Minimums dekningsbeløp økes til 50 000 euro, og videre til minimum 100 000 euro
• Forbud mot å la innskyterne selv dekke en del av tapet
• Kortere utbetalingstid av innskuddene etter at en bank har gått over ende

Alle disse tre punktene i forslaget er i samsvar med norske holdninger, og var endringer vi ønsket velkommen.

Behandlingen av saken i Rådet snudde imidlertid opp ned på Kommisjonens forslag, og Rådet foreslo en totalharmonisering av garantinivået. Dette ville, om Norge skulle ha fulgt opp, innebære at vår innskuddsgarantidekning ville måtte reduseres fra 2 millioner kroner per innskyter per bank, til om lag 800 000 kroner. Det norske dekningsnivået er svært viktig for å sikre folks trygghet for egne sparepenger, og tilliten til banksystemet i Norge, og det bidrar til å hindre såkalte «bankrun» ved eventuelle problemer i banksystemet.

At Rådet ville arbeide med en fullharmonisering, ble kjent få dager før møtet i Rådet (EUs finansministere) 14. november 2008. Allerede den 13. november 2008, umiddelbart etter at forslaget om fullharmonisering ble kjent, sendte daværende finansminister Kristin Halvorsen brev til formannen i Rådet Christine Lagarde, finansminister i Frankrike, der hun argumenterer mot forslaget om fullharmonisering av dekningsbeløpet som skal behandles av Rådet dagen etterpå. Brevet ble også fulgt opp med et telefonmøte mellom Kristin Halvorsen og Christine Lagarde for ytterligere å understreke viktigheten av denne saken fra Norsk side.

Kristin Halvorsen dro deretter kort tid etterpå, den 3. desember 2008, på besøk til Brussel for å forsvare den norske innskuddsgarantiordningen. Der traff hun blant annet Christian Ehler som var saksordfører for saken i Europaparlamentet. Norsk posisjonsdokument ble også oversendt samtlige parlamentsmedlemmer i ECON (komiteen for økonomiske og monetære saker) og, via de norske ambassadene, til alle finansdepartementene i EU-landene. Til tross for hektisk aktivitet på norsk side fattet Parlamentet vedtak i tråd med Rådets forslag den 18. desember 2008, og den endelige teksten ble deretter vedtatt av Rådet 26. februar 2009.

Forslaget om å fullharmonisere dekningsnivået til 100 000 euro ble vedtatt uten noen form for konsekvensutredning, slik det vanligvis er krav om. Det ble derfor vedtatt i direktivet (direktiv 2009/14/EC) at kommisjonen skulle utarbeide en rapport om hvorvidt kravet om fullharmonisering skulle opprettholdes. Kommisjonen sendte senere ut et høringsdokument med høringsfrist 27. juli 2009, der blant annet hensiktsmessigheten av fullharmonisering skulle vurderes. I Finansdepartementets høringssvar 26. juni 2009 tar Norge klar avstand fra direktivets bestemmelse om fullharmonisering av dekningsnivå. Kommisjonens oppsummering av høringssvarene 27. august 2009 at 20% av høringssvarene gikk imot en fullharmonisering av dekningsnivået.

I brev fredag 4. september 2009 fra tidligere finansminister Kristin Halvorsen til kommisjonær McCreevy ble de norske synspunktene om at det er viktig for Norge å kunne beholde dekningsnivået på 2 millioner kroner per innskyter per bank gjentatt og utdypet. Norge har hele tiden lagt spesielt vekt på at vi vil godta (fortsatt) topping-up adgang, der filialer av utenlandske banker kan knytte seg til den norske innskuddsgarantiordningen, og et eksportforbud som innebærer at norske banker som vil drive virksomhet i andre EØS-stater er forhindret fra å tilby norsk innskuddsdekning ved virksomhet i disse statene. Derved ville vi fjerne mulige konkurranseulemper for utenlandske banker i konkurranse med norske banker.

Kommissær McCreevy svarte i brev 1. oktober 2009. McCreevy forklarer i sitt brev hvorfor Kommisjonen ikke ønsker å tillate en slik ordning for Norge. Det sentrale argumentet i svaret fra McCreevy er at en særordning vil føre til konkurransevridning til fordel for norske banker – særlig i det nordiske markedet.

Finansminister Sigbjørn Johnsen tok deretter over stafettpinnen fra Kristin Halvorsen. Han tok umiddelbart opp saken på EFTA-ECOFIN-møte i Brussel 10. november 2009. For å kunne imøtegå argumentet fra kommissær McCreevy om konkurransevridning i det nordiske markedet, tok finansminister Sigbjørn Johnsen også opp saken på nordisk finansministermøte 4. desember 2009, og i etterkant av møtet ble det også sendt brev til de andre nordiske finansministerne der de andre nordiske landene ble bedt om å bekrefte at et unntak for den norske ordningen (kombinert med topping-up og eksportforbud – omtalt nedenfor) ikke ville virke konkurransevridende, og at de ikke ville gå imot en videreføring av den norske ordningen.

Den svenske ministeren uttaler uttrykkelig at den norske ordningen ikke har svekket konkurransen i Norden. Den danske og finske ministeren uttaler seg ikke om spørsmålet. Når det gjelder spørsmålet om å bevare den norske ordningen, har den finske ministeren uttrykt stor sympati for de norske synspunktene, men mener på prinsipielt grunnlag at det vil være en fordel med en fullharmonisert ordning. Den svenske finansmarknadsministeren uttaler at han støtter en fullharmonisering. Den danske finansministeren ber norske myndigheter ta kontakt med kommisjonen for å få vurdert en utforming av topping-up og eksportforbudet som er effektivt.

Parallelt med denne prosessen arbeidet det norske embetsverket, både i Norge og i Brussel, aktivt med å påvirke kommisjonen og andre i denne saken. Norge har hele tiden arbeidet med saken i to spor, både med sikte på å få inn et generelt unntak i direktivet, og subsidiært å få til en tilpasningstekst i forbindelse med en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen. Innskuddsgarantisaken har også vært tema på ulike møter mellom myndigheter i Norge og andre europeiske land de siste årene.

I et brev 11. juni 2010 fra finansminister Sigbjørn Johnsen til kommissær Barnier gir Johnsen en grundig orientering om saken og betydningen for Norge av å kunne beholde sikringsordningen som i dag. Det ble understreket at det aldri var klart påvist noen konkurranseulempe for utenlandske banker som følge av den norske ordningen. For også å forhindre eventuelle fremtidige konkurransemessige effekter av en bedre norsk innskuddsdekning, peker finansministeren igjen – som han og Halvorsen også har gjort hele tiden – på at ordningen kan kombineres med fortsatt adgang til å la norske filialer av utenlandske banker bli medlem av den norske sikringsordningen (topping-up), samt at norske banker forbys å tilby norsk innskuddsgaranti ved sin virksomhet overfor innskytere i utlandet (export-ban), samt at vi er åpne for å gi bestemmelsene om topping-up og eksportforbud den ordlyd kommisjonen måtte ønske.

Barnier svarte Johnsen i brev 2. august 2010, der Barnier fremholder at det av hensyn til å sikre finansiell stabilitet er nødvendig å harmonisere dekningsnivået i alle land i EU til 100 000 euro. Barnier pekte særlig på kapitalflukt som argument mot at Norge skal kunne beholde dekningsnivået som i dag.

På denne bakgrunn sendte Sigbjørn Johnsen et nytt brev til Barnier 6. oktober 2010, der han ba om et møte med Barnier for å diskutere saken. I brevet utdypet finansministeren også sine argumenter for at Norge kan beholde innskuddsgarantidekningen på 2 millioner kroner per innskyter per bank.

Dette er en meget viktig sak for Norge. Det norske standpunktet i denne saken er å videreføre dagens dekningsnivå på 2 millioner kroner per innskyter per bank. Standpunktet er solid forankret i Soria Moria II («Regjeringen vil forsvare innskuddsgarantien for bankinnskudd i norske banker.»), Nasjonalbudsjettet 2010 («Regjeringen jobber nå aktivt for å sikre at den norske innskuddsgarantien, som dekker alle innskudd opp til 2 millioner kroner per innskyter per bank, kan beholdes som i dag.») og 2011 («Regjeringen har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. EU-kommisjonen har til nå avvist forslaget. Regjeringen arbeider fortsatt aktivt med saken.»), og i en enstemmig uttalelse fra Finanskomiteens behandling av Finansmarknadsmeldinga 2009 (kapittel 2.2: «Komiteen støtter følgelig regjeringens arbeid med å holde fast ved den norske innskuddsgarantiordningen, jf. uttalelsene i Soria Moria II og i nasjonalbudsjettet 2010» og kapittel 3.2: «Komiteen gir sin klare tilslutning til regjeringens arbeid med å sikre at den norske innskuddsgarantiordningen kan beholdes som i dag»). I det følgende oppsummerer vi hovedpunktene i den norske argumentasjonen.

Den gjeldende norske innskuddsgarantiordningen med dekning på 2 millioner kroner (om lag 250 000 euro) per innskyter per bank, ble opprettet i 1996 etter den norske bankkrisen tidlig på 1990-tallet, og er en viktig del av norsk finansregulering.

Sammen med en helhetlig og konsistent finansregulering for finanssektoren i Norge, bidro den norske innskuddsgarantiordningen til at det ikke ble noe «run» mot norske banker under den internasjonale finanskrisen høsten 2008. Ordningen sikret stabilitet og ro rundt bankene.

I følge en OECD-studie fra 2009 (Financial Market Trends 2/2009) var Norge det eneste av OECD-landene i EU/EØS-området hvor det ikke var nødvendig å utstede statsgarantier for innlån eller utlån eller å øke det garanterte innskuddsbeløp.

Det er lite meningsfylt at en generell økning i innskuddsgarantiordninger i EU skal medføre at Norge må foreta en sterk reduksjon i sin innskuddsgarantiordning. På denne bakgrunnen vil det være veldig uheldig, og vanskelig å forsvare for norske forbrukere, at Norge skulle bli nødt til å måtte redusere innskuddsdekningen med mer enn 60 pst., fra 2 millioner kroner (250 000 euro) til 800 000 kroner (100 000 euro).

Et annet viktig norsk argument er at en mye lavere andel av den samlede andel av innskuddsbeløp som definisjonsmessig er omfattet av sikringsordningen, er dekket i Norge enn i EU. Selv med dagens dekningsnivå i Norge på 2 millioner kroner per innskyter per bank, dekkes bare 58 pst. av den samlede andel av innskuddsbeløp. Til sammenligning vil 72 prosent av innskudd i EU som definisjonsmessig er omfattet av sikringsordningen, være dekket i EU ved et dekningsnivå på 100 000 euro. Om Norge hadde innført et dekningsnivå på 100 000 euro, ville bare 47 pst. av innskuddsbeløpene i Norge vært dekket. Også i USA er om lag 71 prosent av innskudd som er omfattet av sikringsordningen dekket. Dekningsnivået i USA er nylig (permanent) fastsatt til 250 000 dollar, om lag 1,5 millioner kroner.

Denne forskjellen i dekningsprosent viser at bruken av bankinnskudd som plasseringsform (sparing) er vesentlig forskjellig i Norge sammenlignet med EU. I Norge har vi erfaringsmessig utstrakt bruk av banksparing. Dette kan forklare de store forskjellene i prosentandeler mellom EU og Norge.

Når det gjelder EUs argument om at ulikheter i dekningsnivå mellom landene kan føre til ustabilitet, har vi vist til at i en normalsituasjon er det ingen som har kunnet påvise kapitalflukt mellom land som følge av ulikheter i dekningsnivå. Norge har i perioden 1996-2008 hatt et dekningsnivå som har vært langt høyere enn andre land i EU, uten at noen – etter det vi er kjent med – har hevdet at dette har ledet til kapitaltilstrømning til Norge som følge av vår innskuddsgarantiordning. Det er heller ikke siden noen som har hevdet at det har skjedd en slik kapitaltilstrømning som følge av den norske innskuddsgarantiordningen, heller ikke fra myndigheter i de andre nordiske land, jf. omtale foran, til tross for at denne problemstillingen har vært reist, både i brevvekslingen med kommisjonen og med finansministerne i de andre nordiske land. Den svenske finansmarkedsministeren uttalte i brev til Sigbjørn Johnsen 17. desember 2009: «Jag delar din syn att Norge har och har haft ett vål utformat och vål fungerande system för insättarskydd. Jag delar också din bedömning att det inte haft några uppenbara konkurrenssnedvridande effekter, vare sig för Sverige eller för andra EU-lånder.»

Til tross for at ulikheter i dekningsnivå for innskuddsgarantiordninger ikke har ført til kapitaloverføringer, har vi likevel foreslått, blant annet i begge brevene til Barnier, å kombinere en videreføring av den norske ordningen med eksportforbud (export-ban) og topping-up-adgang. Dette har vi foreslått for også å forhindre eventuell fremtidig kapitaloverføring begrunnet i ulikheter i dekningsnivå.

Møtet 10. november 2010 med Barnier er derfor ikke første gang Norge tar tak i denne saken. Dette er en sak norske myndigheter har ligget tett på hele tiden, og fra første stund. Det vil vi også gjøre framover.