Norges økonomiske utvikling i lys av 2020-strategien og nytten av et godt finanspolitisk rammeverk

Med forbehold om endringer
under fremføringen

Rammeverkene
For ett år siden[3. mars 2010] la Europakommisjonen fram ”Europa 2020 - A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth”. For akkurat 10 år siden [29. mars 2001] lanserte Jens Stoltenbergs første regjering handlingsregelen for bruken av oljeinntekter og inflasjonsmålet for pengepolitikken. Erfaringene fra de siste ti årene generelt og finanskrisen spesielt illustrerer at disse to initiativene har flere viktige tilknytningspunkter.

Finanskrise
Finanskrisen traff Europa hardt, og ettervirkningene har blitt svært alvorlige for mange land. Den økonomiske aktiviteten har falt, og arbeidsledigheten i euroområdet er nesten tilbake på det høye nivået fra midten av 1990-tallet. Flere land opplever nå at statsgjelden stiger til nivåer som en tidligere bare har sett i krigstid.

… og langsiktige utfordringer i EU
EU sto imidlertid overfor betydelig utfordringer også før finanskrisen. Flere medlemsland har slitt med relativt lav økonomisk vekst. Ledigheten har vært høy. Lave fødselstall og stigende levealder gir færre i yrkesaktiv alder bak hver gammel, noe som over tid vil ha store konsekvenser for offentlige finanser.

Europa 2020 er EUs svar
Som den tidligere Lisboa-strategien forsøker den nye Europa 2020-strategien å adressere de store utfordringene EU-landene står overfor. Europa 2020 er EUs overordnede strategi for å håndtere makroøkonomiske utfordringer og strukturelle svakheter. Målene knytter seg til sysselsetting, innovasjon, energibruk, utdanning og fattigdom. I enkeltlandenes oppfølging legger EU også meget stor vekt på gjennomføringen av stabilitets- og konvergensprogrammene. Dette er ikke overraskende i lys av de store utfordringene knyttet til bærekraften i offentlige finanser i mange EU-land.

Bedre stilt i Norge, men også vi har utfordringer
Norge har vært og er i en annen situasjon enn EU. Gjennom de siste ti – tyve årene har vi i gjennomsnitt hatt høyere økonomisk vekst, høyere sysselsetting og betydelig lavere ledighet. Høy sysselsetting og lav ledighet betyr at vi lykkes i å utnytte arbeidskraftsressursene på en god måte. Vi har også lenge hatt høyere fødselstall enn gjennomsnittet i EU, samtidig som levealderen også hos oss øker. Høyere levealder er et tegn på økt velferd. Men også denne gladnyheten må håndteres. En eldre befolkning skaper utfordringer for finansieringen av velferdsordningene, særlig knyttet til pensjon, helse og omsorg.

Norge klart seg bedre gjennom finanskrisen enn mange andre land…
Også Norge ble rammet av finanskrisen, men mildere enn mange andre land. BNP for Fastlands-Norge falt for første gang siden 1989, og arbeidsledigheten steg. Men mens BNP falt med over 3 prosent hos våre handelspartnere fra 2008 til 2009, anslås nedgangen i vår fastlandsøkonomi til under det halve. Arbeidsledigheten i Norge har det siste året ligget stabilt rundt 3½ prosent av arbeidsstyrken. Dette er godt under gjennomsnittet for de siste 20 årene, og omtrent en tredel av nivået i euroområdet og i USA. Nedgangen i norsk økonomi i 2009 ble snudd til oppgang i 2010. Utsiktene for 2011 synes gode, selv om usikkerheten internasjonalt igjen har økt den siste tiden.

…men k-sektor er sårbar
Selv om vi har klart oss godt gjennom finanskrisen, er det også sektorer i Norge som er sårbare og som står overfor større usikkerhet enn andre. Mange år med sterk lønnsvekst har brakt timelønnskostnadene opp på et høyt nivå sammenliknet med situasjonen hos våre handelspartnere. Lønnsomheten er svekket i deler av det konkurranseutsatte næringslivet. Denne delen av næringslivet er nå svært sårbar for en sterkere krone.

Statsfinansene er viktige
Europa 2020-strategien setter mål om høyere sysselsetting, mer innovasjon og lavere inntektsforskjeller. Mange tiltak har betydning for disse målene, ikke minst tiltak for bærekraftige statsfinanser. Det er ikke uten grunn at EU understreker at offentlige finanser må bringes på fote igjen, for at unionen skal komme ut av krisa.

EU ligger dårlig an…
I EUs traktatgrunnlag er det angitt en grense for maksimalt budsjettunderskudd i offentlig forvaltning på 3 prosent av BNP. Denne grensen brytes nå av de fleste EU-land og av alle euroland med unntak for Luxemburg og Estland.

Alvoret i situasjonen forsterkes av at en rekke av de tradisjonelle industrilandene – både innenfor og utenfor EU - unnlot å konsolidere offentlige finanser gjennom den lange oppgangsperioden forut for finanskrisen. I ettertid er det klart at finanspolitikken var for løssluppen i en rekke land i denne perioden. I likhet med USA og Japan, gikk dermed flere europeiske land inn i finanskrisen med for store underskudd og sårbare offentlige finanser.

… men ikke Norden
Men det finnes unntak. Våre nordiske naboer Danmark, Finland og Sverige benyttet de gode årene til å bygge opp reserver og styrke den langsiktige bærekraften til offentlige finanser, uten store ekstrainntekter fra olje og gass. Alle hadde penger på bok i form av positive netto finansformue da krisen satte inn. I 2010 var det imidlertid bare Sverige som holdt seg innenfor grensen for budsjettunderskudd på 3 pst. av BNP.

Også grensen for offentlig forvaltnings bruttogjeld på 60 prosent av BNP, overskrides av de fleste landene i EU. Gjennomsnittet for landene ligger nå rundt 80 prosent av BNP, og noe høyere for euroområdet. De verst stilte ligger betydelig over dette. [1]

Regler må følges!
Utviklingen i og utenfor EU-området illustrerer at regler for budsjettpolitikken ikke alene sikrer en fornuftig utvikling i offentlige finanser. Det kreves også tilstrekkelig evne og politisk vilje til å følge dem.

Vi har vært heldige – og flinke
Norge er i en gunstigere situa­sjon enn svært mange andre land. Det gjelder enten vi ser på sysselsetting, arbeids­ledighet, stats­finanser, inntektsfordeling, inntektsvekst eller utenriksøkonomi. Vi skal ikke underslå at naturen har tildelt oss noen gode kort. Ikke minst har petroleums­ressursene gitt Norge muligheter få andre land har. Gjennom den siste kriseperioden hadde vi dessuten stor fordel av at oljeprisene og aktiviteten i petroleumssektoren ble holdt oppe bl.a. som følge av vekst i Kina og andre framvoksende økonomier.

Men det handler ikke kun om flaks. Vi har også gjort noen riktige valg og forvaltet mulighetene godt.

God forvaltning av oljeressur­sene
Ett av flere valg vi kan være fornøyde med, er forvalt­ningen av oljeressursene. Historien har mange eksempler på land som har funnet store naturrikdommer, men som ikke har lykkes i å omdanne dem til varig velferd for befolkningen. Vår forvaltning av ressursene har vist seg rimelig god, og vi har evnet å lære av erfaringer vi har høstet underveis. Stortingsmelding nr. 25 fra 1974 understreket at oljeinntektene måtte bidra til et kvalitativt bedre samfunn, samtidig som en måtte unngå for store omstillinger. For å sikre at inntektene skulle bli til varig glede, ble det pekt på at en betydelig del av inntektene måtte investeres utenfor landet. For vel 20 år siden opprettet Stortinget Statens petroleumsfond, forløperen til Statens pensjonsfond utland. Og for ti år siden i dag ble altså handlingsregelen for bruk av oljeinntekter lansert, en regel som fikk bred tilslutning i Stortinget. Samtidig ble det innført inflasjonsmål for pengepolitikken. Fondet, handlingsregelen og inflasjonsmålet er hjørnesteiner i den økonomiske politikken i Norge. Derfor er 10-årsdagen i dag en vikitig merkedag for norsk økonomisk politikk.

Hand­lings­regelen
Handlingsregelen er en regel for innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi. De løpende innbetalingene fra oljevirk­somheten til staten settes inn i Statens pensjonsfond utland. Uttaket fra fondet styres etter handlingsregelen, som sier at vi over tid skal bruke oljeinntekter om lag tilsvarende real­avkastningen av fondet, anslått til 4 pst.

Handlingsregelen hjelper oss til å holde styr på de store, men forbigående, inntektene fra olje og naturgass, slik at de også blir til glede for generasjonene som kommer etter oss. Skal denne gaven fra naturen bli til varig glede, må bruken av inntektene ikke trappes for mye og for raskt opp. For sterk og for rask opptrapping vil presse konkurranseutsatte næringer ut, og kunne gi unødig og ubehagelig store omstillinger i norsk økonomi når oljeinntektene etter hvert avtar. Det er dette som ofte blir omtalt som hollandsk syke.

Handlingsregelen legger stor vekt på hensynet til en stabil økonomisk utvikling. Den åpner for å bruke noe mer enn 4 pst. av fondskapitalen i dårlige tider, og for å bruke mindre i gode tider. Handlingsregelen innebærer at finans­politikken kan virke sammen med dagens andre jubilant – pengepolitikken - for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Ti utfor­drende år…
De siste ti årene har vært utfordrende for norsk økonomi. Kinas sterkt økende rolle i verdensøkonomien har gitt lavere priser på varer vi importerer samtidig som etterspørselen etter olje og andre råvarer som vi eksporterer, har økt. EU-utvidelsen i 2004 ga grunnlag for økt tilstrømming av arbeidstakere til Norge. Sammen med markert oppgang i oljeinvesteringene, bidro dette til en kraftig oppgang i norsk økonomi fra 2003 til 2007.

I 2008 ga så finanskrisen det sterkeste internasjonale konjunkturtilbakeslaget siden andre verdenskrig. Etter å ha klatret fra under 20 dollar per fat i desember 2001 til over 135 dollar per fat sommeren 2008, falt oljeprisen ned i under 45 dollar per fat igjen i desember 2008. Kombina­sjonen av pensjonsfondet og handlingsregelen gir oss et godt utgangspunkt for å takle denne typen svinginger, slik at de ikke skal gi kraftige kortsiktige utslag i kronekurs og norsk økonomi.

Den sterke veksten i norsk økonomi gjennom årene 2004 til 2007 møtte vi ved å holde igjen på bruken av olje­inn­tekter, samtidig som rentene ble satt gradvis opp. Uten industri- og bygningsarbeidere fra Polen og andre nye EU-land, ville kostnadsveksten blitt betydelig høyere i Norge, og de stabiliseringspolitiske utfordringene enda større. Dette illustrerer at vi har hatt stor nytte av økt verdens­handel og utvidelsen av det felleseuropeiske arbeids­markedet.

…som vi har taklet godt
Finanskrisen og det sterkeste internasjonale konjunk­turtilbakeslaget siden 2. verdenskrig stilte enda større krav til den økonomiske politikken. Både penge- og finanspolitikken ble dreid i svært ekspansiv retning for for å dempe krisens virkning på norsk økonomi. Den aktive bruken av budsjettpolitikken i 2009 og 2010 var mulig fordi vi har vært ansvarlige og valgt å sette penger til side i gode tider. Dette må vi også huske i tiden som kommer.

Etter ti år må vi kunne konkludere med at handlings­regelen og inflasjonsmålet har taklet de store utfordringene, og at de har ledet til en mer stabil utvikling i norsk økonomi enn det vi ellers lett kunne ha fått.

Vi har fått mange velferdsgoder…
Samtidig har handlingsregelen gitt oss mulighet til å øke bruken av oljeinntekter langs 4-prosentbanen med opp mot 100 mrd. kroner fra 2001 til 2011, regnet i dagens kroneverdi. 100 mrd. kroner tilsvarer hele samferdsels­budsjettet, hele barnetrygden, alt staten bruker på barnehager og hele bistandsbudsjettet til sammen.

 

 

Hver niende krone som brukes over offentlige budsjetter er nå en oljekrone. En enkel summering over de ti årene vi har hatt handlings­regelen viser at vi har brukt over 800 mrd. oljekroner over offentlig budsjetter når vi regner i dagens kroneverdi. Det tilsvarer 225 millioner oljekroner hver dag i disse ti årene.

…og hen­synet til k-sektor er godt ivaretatt
Dette har vi kunne gjøre innenfor en forsvarlig ramme der hensynet til konkurranseutsatte næringer og kommende generasjoner er blitt godt ivaretatt. Arbeidsledigheten er nå 3½ prosent, om lag som i 2001. Den økonomiske aktiviteten var 27 prosent høyere i 2010 enn i 2001, målt ved BNP for Fastlands-Norge. Antall sysselsatte har økt med nærmere 290 000 personer, hvorav over 180 000 i privat sektor.

Et fornuftig skattesystem
Handlingsregelen legger både til rette for en jevn innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi og for at disse inntektene skal gi et varig bidrag til å finansiere velferdsordningene. Velferdsordningene finansieres likevel i all hovedsak av skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien. Sammenliknet med land som i større grad anser innbyggernes velferd som et privat anliggende, må Norge derfor ha et forholdsvis høyt skattenivå. Dette stiller store krav til skattesystemet, slik at det ikke undergraver arbeidsinnsats og verdiskaping. I Norge har vi lagt ned et omfattende arbeid for å sikre brede skattegrunnlag. Slik gjør vi det mulig å kombinere behovet for effektivitet i skattesystemet med omfordeling i tråd med likhetsprinsippet bak den norske modellen.

Generasjonskontrakten!
Skattefinansierte offentlige tjenester og stønadsordninger innebærer overføringer mellom mennesker, men også over livet. Vi betaler alle skatter og avgifter, på arbeids­inntekt, pensjon og forbruk. Samtidig er det få som ikke en eller annen gang i livet vil nyte godt av den omfattende støtten som ligger i det offentlige tilbudet av barnehage, skole, høyere utdanning, helsetjenester og andre tjenester. Mange får barnetrygd til sine barn, sykepenger eller arbeidsledighetstrygd ved behov, og etter hvert får alle alderspensjon. I gjennomsnitt er barn, ungdom og eldre netto mottakere av offentlig finansierte ytelser, mens ordningene i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det at de aller fleste av oss bytter mellom å være forsørgere og forsørgede innenfor det jeg kaller generasjons­kontrakten. Denne kontrakten er en bærebjelke i det norske samfunnet.

En eldre befolkning
Siden utgifter og inntekter varierer så sterkt med alder, kan endringer i befolkningens alderssammensetning få stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. De siste to tiårene har disse endringene vært gunstige for statsfinansene, idet antall unge og antall eldre har avtatt relativt til størrelsen på befolkningen i arbeidsdyktig alder. Denne gunstige utviklingen har nå snudd. Framover venter vi en vedvarende økning i andelen eldre. I 2060 vil det være dobbelt så mange over 67 år per person i arbeidsdyktig alder som nå.

Aldringen av befolkningen trekker i retning av lavere samlet arbeidsinnsats per innbygger framover. Samtidig vil utgiftene til pensjoner øke. Det blir også nødvendig med økt ressursinnsats innenfor helse- og omsorgs­tjenestene for å opprettholde dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker. Bare for å videreføre dagens tjenestetilbud må det store flertallet av de nyutdannede ta jobb innenfor utdanning, helse og andre velferdstjenester.

Høyere inntekter eller lavere utgifter
Hva kan vi så gjøre for å balansere budsjettene på lang sikt? Vi har grovt sett to muligheter: Inntektene må opp eller utgifter med lav prioritet må ned. Inntektene vil øke ved større arbeidsinnsats, fordi skatte­grunn­lagene da blir større. Utgiftene til trygdeytelser kan også reduseres, særlig dersom vi får flere inn i arbeid i stedet for at de mottar stønader.

Produktivitetsvekst gir høyere velferd, men sikrer ikke bære­kraftige stats­finanser
Vedvarende forbedring av produktiviteten har hovedæren for den store velstands­veksten Norge har opplevd de siste tiårene. Det samme gjelder for Europa. EUs 2020-strategi legger betydelig vekt på å øke den økonomiske veksten gjennom innovasjon og økt produktivitet. Det gjør også vi, og det vil legge grunnlag for høyere velstand. Slik vekst vil imidlertid ikke automatisk bidra til bedre bærekraft i offentlige finanser, siden høyere produktivitet også gir økte offentlige utgifter til lønn og pensjoner.

Arbeids­linja er nøkkelen til å trygge velferds­ordningene
Det beste forsvaret for generasjonskontrakten når levealderen stiger er økt arbeidsinnsats. En økning i antall utførte timeverk i 2060 på 10 pst. sammenliknet med referanseberegningen i Nasjonalbudsjettet 2011 vil langt på vei dekke det beregnede inndekningsbehovet i offentlige budsjetter. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Når vi lever lenger, er det dessuten nærliggende at vi også jobber lenger. Tiltak som legger til rette for at flere kommer i arbeid framfor på trygd, vil gi særlig store bidrag. Dessuten er det å være i arbeid ofte sunt for den enkelte. Helsa blir bedre, og arbeidsplassen er en viktig sosial arena.

EUs 2020-strategi har også satt mål for sysselsettingen. I 2020 skal 75 pst. av befolkningen mellom 20 og 64 år være i arbeid, mot 69 pst. i 2009 [som er siste året Eurostat har publisert tall for]. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse overoppfylte Norge dette målet med nærmere 5 prosentpoeng i 2010 med en sysselsettingsfrekvens for de relevante aldersgruppene på nærmere 80 posent. Det illustrerer at vi har fått til en god del. De sikter mot å nærme seg vårt nivå. Samtidig betyr dette at det vil kunne være mer krevende for oss enn for våre europeiske venner å få sysselsettingen ytterligere opp.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det må lønne seg å jobbe
For å motivere til arbeid, er skatte- og pensjonssystemet viktig. Det må lønne seg å arbeide. Pensjonsreformen vil bidra til at det blir lønnsomt for den enkelte å stå lenger i arbeid, og gir også mulighet til å kombinere arbeid med pensjon. Muligheten for å jobbe lenger må være reell. Utdanning, et godt arbeids­miljø for alle og etter- og videreutdanning gjennom yrkes­livet er i denne sammen­hengen viktig. Tiltak som øker kompetansen og forebygger helseskader, bidrar også til å øke deltakelsen i yrkeslivet og til å redusere utgiftene til flere av velferdsordningene.

Vi kan handle i tide
Selv om også vi står overfor betydelige budsjett­utfordringer på lang sikt, deler vi ikke de akutte statsfinansielle problemene som mange land i EU strir med. Vi har derfor fortsatt muligheten til å handle i tide, slik at vi slipper brå, og dermed ofte ekstra smertefulle, kutteprosesser.

Flere EU-land har derimot kniven på strupen. En lærdom mange har trukket av finanskrisen er at budsjettpolitikken ikke var forsiktig nok i forkant av krisen. I EU ble ikke den traktatfestede målsettingen om budsjettdisiplin fulgt opp. Høykonjunkturen i årene før finanskrisen ble ikke benyttet til å bygge opp tilstrekkelige buffere mot dårligere tider. For mange land er derfor veien tilbake til bærekraftige statsfinanser krevende, og den blir ekstra krevende fordi arbeidsledigheten er så høy.

Som politikere er vi gjerne opptatt av det som kan bli bedre og det som bør endres. Å finne gode løsninger for framtiden handler imidlertid ikke bare om å se hva som ikke er godt nok nå, men også om å se det vi har lyktes med, slik at vi kan videreutvikle det.

Vi har fått gode resultater
For vår samfunnsmodell har fungert ganske godt. Ser vi på de siste 20 årene, har veksten i verdiskapingen vært høyere i vår fastlandsøkonomi enn i USA, og klart over veksten i OECD-området og i våre nordiske naboland. Syssel­settingen er høy, og ledigheten lav. Mesteparten av veksten i våre inntekter kan forklares av en god utvikling i produktiviteten. Denne utviklingen er understøttet av universelle, fellesfinansierte velferdsordninger, et høyt utdanningsnivå, god omstillingsevne, og et tett samarbeid med partene i arbeidslivet. Det er dette vi må vi bygge videre på framover, for å trygge velferden.

Orden i eget hus!
Samtidig har finanskrisen lært oss hvor viktig det er å holde orden i de offentlige finansene. De vanskeligheter mange land nå står overfor minner oss også om hvor viktig det er å føre en politikk i gode tider som gjør oss i stand til å møte de utfordringer som vi vet kommer fra tid til annen. Denne innsikten må vi ta med oss videre. I den sammenheng syns jeg det er svært god grunn til å markere av det i dag er 10 år siden Jens Stoltenbergs første regjering la fram inflasjonsmålet og handlingsregelen for en bærekraftig bruk av oljeinntekter i Stortingsmelding nr. 29 (2000-2001). Disse retningslinjene har tjent oss vel.

Takk for oppmerksomheten.