FATF - Prioriteringer under det norske presidentskapet

1. INNLEDNING: FATF- The Financial Action Task Force.

Organisasjonen ble dannet i 1989 av de største industrilandene, G7, og utviklet seg raskt til å bli det sentrale organ for å bekjempe hvitvasking. Etter terrorangrepet i New York i 2001 kom bekjempelse av terrorfinansiering inn som en viktig oppgave og i senere år også bekjempelse av spredning av masse-ødeleggelsesvåpen. Etter en bred prosess ga våre ministre, der Sigbjørn Johnsen var aktivt med, i april et mandat for en ny åtte års periode fra 2012 til 2020. Hovedoppgavene er knyttet til å

– Utvikle standarder og retningslinjer

– Evaluere landene og påse at standardene følges

– Identifisere og svare på nye trusler og risiko for det internasjonale finansielle system

Det var bred enighet i forberedelsen av det nye mandatet om å bevare den fleksibiliteten som ligger i å være en “Task force” – dvs at en ikke ønsker å bli en ny særlig FN-organisasjon eller liknende med de mange stivheter og kostnader som lett følger med.

FATF danner et globalt nettverk bestående av

• 34 medlemsland + 2 regional organer: EU-kommisjonen og Gulf-Rådet
• 22 observatører – herunder FN, IMF, Verdensbanken
• 8 FATF-Style Regional Bodies - FSRBs – som er assosierte medlemmer med rett til å delta i alle FATF-aktiviteter og plikt til å følge opp standardene overfor sine medlemsland.
• Over 180 land har støttet FATF-Standardene («Recommendations») og uttrykt at de skal ligge til grunn for nasjonale lover og regler.

Alle vedtak i FATF gjøres av plenumsmøtet – da sitter det om lag 80 representanter rundt bordet og 400 bak. De største landene sender delegasjoner med over tyve medarbeidere. Mange av FSRB-enes medlemsland følger også møtene.

Plenumsforsamlingen møtes tre ganger i året over to-tre dager, vanligvis i Paris oktober og februar, og i presidentlandet i juni. Det er 5 faste arbeidsgrupper som forbereder retningslinjer, foretar evalueringer av landene og studier av nye utfordringer og arbeidsmetoder. (”typologi”)

Presidenten fungerer fra 1. juli til 30. juni året etter og nomineres som visepresident året før. Norge ble nominert til visepresidentvervet i februar 2011 og tiltrådte dette vervet 1. juli i fjor. Da hadde Italia presidentrollen. Jeg tiltrådte som president 1. juli i år. Russland har nå visepresidenten og overtar presidentvervet 01. 07. 2013.

Sekretariatet har 22 medarbeidere, mange med lang erfaring. Sekretariatet har lokaler og mottar praktisk bistand fra OECD i Paris, uten å være del av OECD.

Jeg har et par timers daglig kontakt med sekretariatet pr mail og telefon. Brevene går derfra med min underskrift klippet inn, slik at vi slipper papir- og arkivarbeid i Finansdepartementet.

FATF-anbefalingene setter minstekrav til tiltak landene skal gjennomføre for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Fordi terrorister og andre kriminelle vil utnytte det svakeste ledd er det viktig med konsistent gjennomføring i alle land. Oppfølgingen av landenes faktiske etterlevelse av regelverket står derfor helt sentralt i FATF’s arbeid.

Etter terrorangrepene 9/11 2001 ble de 40 anbefalingene omkring bekjempelse av hvitvasking supplert med 9 spesialanbefalinger for å bekjempe finansiering av terror.

De 40 + 9 anbefalingene lå til grunn for de evalueringene som ble foretatt i den såkalte 3. evalueringsrunde fra 2004 og utover. En bred gjennomgang av anbefalingene med mye konsultasjon med ulike faglige miljøer startet i 2009. Arbeidet ble fullført og reviderte anbefalinger ble offentliggjort i februar 2012. De 9 spesialanbefalingene er nå innarbeidet og redigert slik at det tilsammen er 40 anbefalinger. En har søkt å begrense gjentakelser og overlappinger. Disse 40 er så ordnet i 7 “logiske seksjoner” og med fyldige forklaringer eller “Interpretive Notes” som det heter på engelsk. Disse forklaringene er nyttige både for landenes oppfølging av anbefalingene og når eksperter fra andre land i neste omgang skal evaluere hvordan de er gjennomført.

Det som kjennetegner revisjonen er først og fremst en grunnleggende risikobasert tilnærming – en RBA – Risk-Based Approach - i alle ledd. Det fastslås allerede i den nye anbefaling nr 1. De største ressurser skal settes inn der risikoen er størst mens innsatsen kan begrenses der risikoen er lav.  

2. PRIORITERINGER FOR DET NORSKE PRESIDENTSKAP.

I det dokument om mål og arbeidsoppgaver som ble lagt fram i vår, ”Objectives paper for FATF XXIV (2012-2013)” er de viktigste oppgavene for det norske presidentåret sammenfattet slik:

• Oppfølging av de reviderte anbefalingene.
• Forberede 4. runde med evalueringer, herunder revisjon av Metodologi inkludert krav til effektivitet.
• Videreutvikle det globale FATF-nettverket sammen med de regionale FSRB’ene og internasjonale organisasjoner.
• Styrking av kommunikasjon og samarbeid med privat sektor og det sivile samfunn
• Løpende vurdering av risiko og nye trusler.
• Videreutvikle FATF’s organisasjon og arbeidsmetoder for å bidra til best mulig effektivitet i arbeidet.

Jeg skal i det følgende gå gjennom hvor vi nå står i gjennomføringen av disse oppgavene.

 

3. Oppfølging av reviderte anbefalinger – systematiske risikovurderinger, skattekrim og ”reelle eiere”.

De reviderte anbefalinger med forklaringer ble i første omgang trykket og distribuert på engelsk og fransk. De regionale organer har oversatt dem til spansk, russisk, arabisk og portugisisk. Jeg fikk den kinesiske utgaven fra Kinas delegasjon på Paris-møtet i oktober.

Det har vært en rekke seminarer og presentasjoner av de reviderte anbefalingene. Hovedoppgaven: Gjennomføringen i nasjonalt regelverk gjenstår.

Fordi den risikobaserte tilnærming er grunnleggende, må hvert land gjennomgå og utvikle gode systemer for å foreta nasjonale risiko- og trusselvurderinger. Også i Norge er det behov for gjennomgang og utvikling både av organisasjon og innhold I risiko- og trusselvurderingene, uten at det er naturlig for meg å gå nærmere inn på dette nå.

Skattekriminalitet er nå inkludert blant de obligatoriske primærforbrytelser som kriminaliserer hvitvasking. Det vil etter hvert tette et hull i samarbeid internasjonalt om oppføling av slik kriminalitet og for å forhindre de unndragelser de medfører. På norsk initiativ foretas det nå en kartlegging av praksis med sikte på læring, særlig for land som mangler slike regler.

Et grunnleggende krav i regelverket er “kjenn din kunde”- prinsippet. Internasjonalt er det en god del svakheter på dette området. Professor Jason Sharman og to andre forskere har i et forskingsprosjekt rettet 7.500 henvendelser til 3.800 “service providers” i 182 land. I alle land var det mange av de som svarte som ikke ba om opplysninger som kunne identifisere personene bak selskapet. Rike land var ikke bedre enn fattige. I mange land er det utfordringer når det gjelder å finne fram til dem som står bak selskapene.

De nye anbefalingene med forklaringer gir et bedre grunnlag for å følge opp “beneficial owners” – “reelle eiere”. Det er innført grunnleggende krav til registrering av selskaper og landene kan så velge om alle opplysninger om de reelle eiere skal være registrert på forhånd eller om slik informasjon skal skaffes fram ved behov etter forhåndsbestemte prosedyrer. Oppfølgingen av disse krav og oppgaver blir viktige i årene som kommer.

 

4. Runde-evalueringer, revisjon av Metodologi med krav til effektivitet.

Forberedelsen av Metodologien for den 4. runde av systematiske evalueringer er den mest krevende oppgave i året 2012/13. Det er i første rekke målet om at landenes systemer skal være effektive som gjør det vanskelig å lage de nye evalueringsmetodene. Det gir samtidig en ny og viktig dimensjon til FATF-arbeidet – det er ikke nok å vise at man har lover og regler – man må også demonstrere at de faktisk brukes og virker effektivt.

Det utarbeides faste regler (spørreskjema) for hvordan effektiviteten skal vurderes når landene etter hvert blir gjenstand for de systematiske evalueringene. Arbeidet skal være fullført i februar slik at landene kan forberede seg til evalueringene – der Norge er blant de første som blir evaluert i h2013/2014.

 

5. Videreutvikling av det globale FATF-nettverket

FATF’s nye mandat gir FSRB-ene, som assosierte medlemmer, rett til å delta i alle deler av FATF’s arbeid. Det betyr blant annet deltakelse i de arbeidsgrupper som utvikler og passer på oppfølgingen av regelverket. Det er laget en ny arbeidsgruppe for utvikling av samarbeidet på tvers av FSRB-ene og med FATF.

Presidenten har et særlig ansvar for å binde sammen ulike ledd. Jeg deltok derfor på årsmøtet for ”Asia-Pacific”- gruppen i Australia i juli og i gruppen for det sør- og østlige Afrika i Mocambique i august.

Besøk i CFATF for Karibia, MONEYVAL for Øst-Europa mv og GAFI-SUD for Sør-Amerika står på programmet.

Det nye mandatet framhever samarbeidet med IMF, Verdensbanken og FN. IMF og Verdensbanken setter inn betydelige ressurser i evaluering av landene og i opplæringsarbeid i utviklingsland og “emerging markets”. Særlig for terrorbekjempelse er samarbeidet med FN viktig. De er lagt opp til et stort møte 20. November i høst der samarbeidet mellom FN og FATF om bekjempelse av terrorfinansiering er et hovedtema.

 

6. Styrking av kommunikasjon og samarbeid med privat sektor og det sivile samfunn.

Det er finansinstitusjonene og andre private virksomheter som står i frontlinjen når det gjelder å avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. FATF og nasjonale myndigheter kan bare lykkes dersom de private aktører lykkes. Å bidra til at de private aktører er godt informert og har kompetente risikovurderinger er derfor helt sentralt.

FATF har oppgradert sin nettside http://www.fatf.gafi.org/

Det har vært mye kontakt og dialog i utviklingen av de reviderte anbefalingene, både gjennom det etablerte Consultative Forum og på annen måte. Denne kontakten og dialogen må videreføres inter-nasjonalt og i de enkelte landene.

Fra norsk side legger vi stor vekt på at FATF skal ha dialog med “Civil society” – frivillige, humanitære og andre organisasjoner. Global Witness er en av de organisasjoner vi har regelmessig kontakt med.

Det har i det siste vært særlig engasjement om faren for at Anbefaling 8 (om å forhindre at NPOs skal kunne bli brukt til terrorfinasiering) i enkelte land benyttes til innblanding og begrensing av NPOs aktiviteter. Både i åpningsinnleggget og i den offentlige oppsummeringen etter plenumsmøtet i oktober, la jeg vekt på dialog med NPO-ene. En må forhindre at “Rec 8” brukes til å begrense deres legitime arbeid. Dette er et signal jeg vet at de frivillige organisasjonene har merket seg. Det er aktult å trekke organisasjonene med for å gi innspill til og dialog om et nytt dokument som skal redegjøre for “best practises” for denne del av regelverket.

 

7. Løpende vurdering av risiko og nye trusler.

Å vurdere nye risikoer og trusler er en viktig oppgave både nasjonalt og for FATF internasjonalt. FATF har en sterk tradisjon for å gjøre nye studier og vurderinger både knyttet til den teknologiske utvikling og andre internasjonale utviklingstrekk. (jf www.fatf.gafi.org). Det gjøres regelmessige strategiske studier av viktige utviklingstrekk i markedene.

De internasjonale saker som er avdekket i den senere tid knyttet til store globale finansforetak som HSBC og Standard Chartered Bank er i første omgang oppgaver og utfordringer for de nasjonale myndigheter. Både i Mexico, USA og UK er politi- og tilsynsmyndigheter fortsatt opptatt med undersøkelser og søksmål. De er allerede ilagt store bøter for en del av de avdekkede forhold.

Observasjoner og lærdommer fra disse undersøkelsene må etter hvert formidles til det internasjonale samfunn og jeg ser fram til at FATF kan bidra her i løpet av våren.

 

8. Videreutvikle FATF’s organisasjon og arbeidsmetoder for best mulig effektivitet.

Som enhver annen organisasjon som har levd en tid, må FATF vurdere om ting kan gjøres annerledes og bedre. Kravet til konsensus om viktige beslutninger og retningslinjer har ført til at arbeidsgruppene er store, med fra 70 til 200 deltakere i møtene. Mye tid brukes på formuleringer som skal være omforente.

Jeg har satt i gang et arbeid for å vurdere arbeidsgruppenes oppgaver. Vi må se på arbeidsdelingen mellom dem der det er gråsoner. Samtidig som vi må videreføre den brede deltakelsen, må vi se på om arbeidsmetodene kan bli mer effektive og mindre ressurskrevende.

Vi skal ha en “brainstorming” om dette i desember. Reformer tar tid. Kanskje får vi resultater til plenumsmøtet i Oslo i juni, som min russiske etterfølger og andre kan ha nytte av.

 

9. Oppfølging av landene.

FATF treffer en rekke løpende beslutninger i sin overvåking av at landene lojalt følger anbefalingene. Mangelfull oppfølging medfører risiko for finansinstitusjoner og andre som har forretninger med slike land. En gruppe - ”ICRG”, ”International Co-operation Review Group” - har et særlig ansvar for oppfølging av land – i og utenfor FATF - med alvorlige mangler i regelverk og praksis.

Etter hvert plenumsmøte gis det en oppsummering i et ”Public Statement” – som også gjengis på www.hvitvasking.no. Der kan en lese om land som virkelig er risikable som Iran og Nord-Korea, og land der det må foretas særskilte risikovurderinger før en inngår finansielle forretningsforbindelser.

Tyrkia er et vanskelig tilfelle, fordi reglene når det gjelder terrorfinansiering er klart mangelfulle, samtidig som landet er stort og har en viktig politisk rolle som grenseland til Syria. FATF har nå vedtatt at hvis ikke Tyrkia får nødvendig lovgivning på plass, blir medlemskapet i FATF suspendert fra 22. februar 2013.

 

10. Andre aktuelle oppgaver i FATF.

En søknad fra Israel om medlemskap etterfulgt av en søknad fra Libanon, har gjort det nødvendig å gå gjennom hvem som skal og bør være medlemmer i FATF. Med konsensus-prinsippet er det viktig at FSRB’ene framstår som attraktive alternativer slik at FATF ikke må vokse så mye at effektiviteten svekkes.

Jeg har lagt vekt på å unngå en debatt for og mot Israel. Et eventuelt medlemskap må bli resultat av en bred og generell drøfting, som nok vil ta minst ett år framover.

FATF gjennomførte nylig, sammen med G20-landenes eksperter, et bredt seminar om tiltak mot korrupsjon. Atle Roaldsøy presenterte der som et eksempel, hvordan melding fra en bank om en mistenkelig transaksjon førte til avsløring av en av de mest omfattende korrupsjons-sakene i norsk historie; den såkalte Murud-saken. Murud hadde som kjent over hundre millioner kroner oppsamlet gjennom bestikkelser og underslag mv. Resultatet av etterforsking og dom ble inndragning av beløpet og en lang fengselstraff.

 

11. Avslutning.

Det norske presidentskapet i FATF betyr i første rekke at vi dette året utfører vår plikt som medlem av en viktig internasjonal samarbeidsorganisasjon. Det er andre gang et nordisk land tar denne jobben. For snart ti år siden var det Sverige – også da med en tidligere leder av det finansielle tilsynet som president. Men Norge er tidligere ute enn Finland og Danmark og mange andre mindre land, med å ta på seg oppgaven.

FATF tilbyr sentrale virkemidler i kampen mot økonomisk kriminalitet og mot terror. At FATF gjør jobben og utvikler seg, er viktig både for Norge og andre land.

På noen områder ønsker vi ”å gjøre en forskjell” ved at FATF har god dialog med privat sektor og det sivile samfunn, at vi forsterker det globale nettverk og får en mer effektiv oppfølging av FATF’s anbefalinger.

Så håper vi at vår FATF-kolleger også vil finne at Plenumsmøtet i Oslo blir bra, med Sigbjørn Johnsen, mottakelse i Oslo Rådhus og Munchs jubileumsutstilling. – Og slik at de sitter igjen med gode minner fra det norske presidentskapet i FATF.