Nye kapitalkrav for bankane

I. Innleiing

Takk for innbyding og høve til å koma til Bergen for å innleia om kapitalkrav og bankar. Eg har forstått det slik at eg i fyrste rekkje skal avgrensa meg til små bankar. Innlegget vert tredelt: Fyrst innleiande merknader, så ei grunngjeving for nye kapitalkrav (om nivå og tidleg innføring) og til sist: noko om fylgjer av nye kapitalkrav for små bankar.

Kva er ein liten bank? Eitt svar kunne vera tredelt:

1)      I eit internasjonalt, komparativt perspektiv er alle norske bankar på sett og vis små

Bankstellet samla sett – jamført med BNP – er heller ikkje like stort som nærskylde land som t.d. Sverige og Storbritannia. Samfunnsøkonomisk sett bør ikkje banksektoren vera for stor. Då aukar både den latente systemrisikoen og faren for at sektoren utviklar “parasittiske” tendensar overfor realøkomien, d.e. trekkjer til seg for mykje humankapital som sannsynlegvis kunne ha vore brukt meir produktivt.  

2)      Små bankar er på sett og vis eit historisk fenomen i Noreg

Eitt døme er Fjærland privatbank. Banken vart skipa i 1916 i den vestlandske periferien: mikrofinans på norsk, men samstundes eit spegelbilete av at ein bank – bankfunksjonar – er lik surstoff i sjølv små lokalsamfunn. Banken gjekk inn i Vestlandsbanken i 1972 – som så gjekk opp i Fokus og endå seinare: Den danske bank. Her ser vi spor etter ein megatrend: Talrike og små bankar vert over tid til færre og større bankar. Denne utviklinga held fram. Den er fyrst og fremst desentralisert og sjølvvald; eit resultat av at bankar på eige initiativ søker seg saman. 

3)      Like fullt: Brorparten av bankane i Noreg er i dag er små eller mellomstore i tydinga at dei har relativt liten forvaltningskapital

Størsteparten av bankane har ein forvaltningskapital som er mindre enn 10 mrd. kroner. Ein annan inngang til dette er marknadsdelar. DNB og Nordea er suverent størst med marknadsdelar på høvesvis 43 og 12 prosent. Så kjem dei tre filialane Danske Bank, Handelsbanken og SEB med marknadsdelar på 3-4 pst. Utanom dei to største er gjennomsnittleg marknadsandel på 0,3 prosent medan medianen ligg på 0,07 prosent. Det store gross bruker òg standardmetoden ved utrekning av risikovekta balanse.

Eg har vitja mange av desse mindre bankane: køyrd bil til Setesdalen og Valle Sparebank, teke toget til Voss og dei to bankane der, kome med nattbussen til Lom og Lom & Skjåk Sparebank, gått over fjellet til Årdal til Indre Sogn Sparebank, reist med båt til Tysnes og sparebanken der, sykla Rallarvegen ned til Flåm og så vidare til Vik Sparebank  pluss pluss – i det heile: Eg har lese mykje lokal, norsk banksoge, treft mange flinke og spanande menneske og ikkje minst – som “statssekretær for banksaker” – lagt stor vekt på vidsveimd dialog med bankane om dagens tema: nye kapitalkrav og fylgjer av desse. 

Den siste banken eg vitja var elles Melhus Sparebank sør for Trondheim. Frå byrjinga – kring 1840 – og fram til rett etter fyrste verdskrigen heldt banken hus på fastskulen på Søberg. Dinest fylgde strid om lokaliseringa til banken: “Synpunktene var geografisk betinget, og “Søbergfraksjonen” prioriterte stedsvalget foran bankens samhold. I ettertid og på avstand er det lett å se at denne fraksjon kjempet en kamp som ikke hadde fremtiden på sin side.”

No går debatten om kapitalkrav overfor bankstellet, om kor stor eigenkapitaldel bankar skal ha. Tida vil visa kven som hadde framtida på si side. Fortida er lettare tilgjengeleg: Gjennom åra har eigenkapitalprosenten i bankar minka – av mange årsaker. Eitt viktig omskifte er lett å merka seg: I stadig større grad er eigenkapitalprosent ein politisk parameter. Og kapitalkrav overfor bankar har vorte viktigare del av den økonomiske politikken i stort. Som meir enn før skal innrettast mot å leggja til rette og sikra finansiell stabilitet.

Den synlege hand (bankregulering) går hand i hand med den usynlege hand: desentraliserte val av eigenkapitalprosent i bankane. Grunngjevinga med stor G er at bankane på eiga hand ser ut til å velja eigenkapitalprosentar som er lågare enn det sosialt optimale. Samstundes er det ikkje lett å finrekna på optimale kapitalkrav heller. I kvardagen er politikken styrt av tommelfingerreglar – som langt på veg er målestokkar importerte frå Sveits via EU og inn i EØS-avtalen.

 

II. Nye kapitalkrav: nivå og tidleg innføring

Det store biletet i stutte drag: Dei nye kapitalkrava gjeld f.o.m. 1 juli i år og vert – fyrst og fremst – som kjent rekna i form av omfanget av rein kjernekapital i prosent av risikovekta balanse. Alle bankar må såleis ha 9 prosent eigenkapital i år og 10 prosent innan utgangen av juni neste år. Dinest skal systemviktige bankar ha minst 11 og 12 prosent kapitaldekning i høvesvis 2015 og 2016. I tillegg til dette kan altså det koma motsykliske kapitalkrav på opptil 2,5 prosentpoeng.

Kvifor vart det slik? Eg kan bera til torgs eit todelt svar:

1)      Tid

Nye eigenkapitalkrav er i tida internasjonalt, jf. den regulatoriske responsen på den siste finanskrisa som leidde fram til Basel III-tilrådingane og den tilhøyrande og EØS-relevante CRD IV-prosessen i EU. Det er også gode økonomiske tider i Noreg. Dette er i seg sjølv eit argument for å liggja eit hestehovud framføre andre av di det bør vera lettare for bankar å sjølvstyrkja seg når innteninga er høg, tapa låge og framtidsutsiktene etter måten gode. Eit anna moment er at det over lang tid har vore brei og djup fagleg semje om i Noreg om at auka og skjerpa eigenkapitalkrav er til bate for den finansielle stabiliteten i landet.

I tillegg står det klårt for meg at mange i banknæringa – både store, små og Finans Noreg – aktivt har etterspurt regulatorisk sikkerheit: visse om kva slags rammevilkår – stort sett – som bankane skal operera innanfor i tida som kjem. Det høyrer med til soga at Finanstilsynet i desember 2011 fylgde opp Det europeiske banktilsynet (EBA) si tilråding om at bankar skulle ha ein kapitaldekning på minst 9 prosent rein kjernekapital innan utgangen av juni 2012. Stortinget si lovfesting av tilsvarande kapitalkrav f.o.m. 1. juli i år kan sjåast på som ei kodifisering av denne tilrådinga.

2)      Politikk

Eg vil òg seia at vi reint politisk i Finansdepartementet har ynskt og lagt stor vekt på snøgg framdrift. Det har beint fram vore ein politisk ambisjon å få på plass mest mogleg av den nye bankreguleringa på vår vakt. Vi sette fart for å setja spor etter oss.

Dette innebar i praksis at vi – nokså uavhengig av framdrifta med CRD IV i EU – skreiv og la fram ein proposisjon om nye kapitalkrav m.v. for Stortinget før påske for å vera sikre på å ha dette på plass før stortingsvalet. Og før vi går av vil òg det institusjonelle rammeverket knytt til motsykliske kapitalkrav vera på stell. Det viktigaste som framleis “heng” vil vera særskilde kapitalkrav overfor systemviktige bankar, eller rettare: Kven som skal reknast som systemviktige. Denne prosessen fekk vi derimot initiert, og Finanstilsynet greier no ut dette med frist sett til 1. november. Eit viktig moment er at vi opnar for ulik grad av systemviktigheit med tilhøyrande forskjellige kapitalkrav. Det kan til dømes tenkjast at både DNB og Sparebanken Vest er systemviktige bankar, men ikkje like mykje eller på same måte.

Politikk handlar om meir enn lov og forskrift. I dette tilfellet handlar det også om dialogar med relevante deltakarar og deltaking i offentlege ordskifte – for å forklara, gjera greie for og skapa forståing for den nye politikken. Eg meiner vi har gjort vårt beste i så måte. I tillegg til talrike møte med bankar og bankmenn, har vi hatt møte med både kredittvurderingsbyrå og investormiljø der emnet har vore ny, norsk bankregulering frå a til å. Vi har vore til stades i avisene, fjernsyn og tidvis vore bokstavleg tala radioaktive òg. I det store og heile er inntrykket mitt at det i norsk ålmente er etablert semje om at meir og betre eigenkapital i bankstellet er klok politikk og – for å låna eit kjent ord frå den amerikanske sjølvstendeerklæringa – self-evident.  

Men både handlingsregel og inflasjonsmål er kan henda lettare å gjera greie for diskutera enn nye kapitalkrav. Det heftar så å seia ei kommunikasjonsutfordring ved norsk bankregulering: Presis ordbruk krev ideelt sett eit eige og – for folk flest – framandgjerande ordtilfang. Samstundes er sikre og trygge bankar – finansiell stabilitet – noko som gjeld endå fleire enn folk flest. Kanskje kan meininga med politikken vår enklast samanfattast slik:

Nye kapitalkrav skal gjera bankane like trauste og robuste som Dovrefjell. Dei skal syta for at bankane kjem seg opp på Dovre – eit fjellstøtt platå. Der oppe er har dei små bankane vore lenge allereie (just dette kjem eg tilbake til). No er dei store òg på veg opp dit. Sett frå nullpunktet Trondheim har dei kome til Oppdal. Det som står att er den sjølvstyrkjande marsjen opp til Hjerkinn. Og dei har relativt godt med tid, og vêret er strålande sol. For bankane tener gode pengar og burde ha lett for å bruka av overskota til å byggja eigenkapital krone for krone, stein på stein.

Det offentlege ordskiftet dei siste åra har òg vore prega av innseiingar, kritikk og motargument. Lat meg kort og essayistisk sjå på dei vektigaste:

a) “Dei nye kapitalkrava er òg ein konsekvens av at penge- og finanspolitikken kjem til kort”

Bakteppet her er den vedvarande og knappast berekraftige (brutto) gjeldsauken i Noreg. Ei side ved denne er den like sterke prisveksten på bustader; hus og heimar. I lag aukar denne utviklinga faren for bobler, kriser og krakk – og dimed finansiell ustabilitet. Dette kan nye kapitalkrav for bankane bøta på og motverka, men i prinsippet kunne både penge- og finanspolitikken òg ha medverka her og redusert systemrisiko.

Dette er eg personleg litt samd i. På papiret – i teorien – kunne rentesetjinga til Noregs Bank ha vore annleis og teke større omsyn til gjeldsutvikling og finansielle ubalansar i norsk økonomi. Finanspolitikken – eg tenkjer særleg på skatte- og avgiftspolitikken – kunne også ha vore annleis og motverka subsidiar av gjeld generelt og investeringar i fast eigedom spesielt. Når dét er sagt: Ein annan pengepolitikk ville ha ført til andre kostnader og ulemper. Og ein annleis finanspolitikk ville – sannsynlegvis – medført politiske kostnader som ingen parti på Stortinget – i skrivande stund – fullt ut ynskjer å ta. Men det går òg an å insistera på at bankregulering og makrotilsyn – ein politikk for finansiell stabilitet – så å seia er eit autonomt politikkfelt. At meininga er å redusera utsiktene for systemrisiko, og at dette kan gjerast ved å ta penge- og finanspolitikken for gjeve. 

b) “Vektlegginga av systemrisiko i dei nye kapitalkrava er for tung”

Som sagt skal det gjelda særskilde kapitalkrav for systemviktige bankar, men alle bankar vert pålagde kapitalkrav som botnar i systemrisiko – også dei mange små. Desse må også innfri eventuelle motsykliske kapitalkrav, som òg er tenkt som botemiddel for oppbygging av systemrisiko i oppgangstider. Utfordringa – for styresmaktene – er med andre ord å sannsynleggjera eller godtgjera, for det fyrste, at systemrisiko krev så mange mottiltak og, dinest, at sparebankar som dei i Lom, Melhus, Valle, Vik, Årdal og liknande på noko meiningsfullt vis høyrer heime i systemrisikobiletet i det heile.

Svaret på dette er kanskje eit spørsmål: Kva er optimale kapitalkrav overfor bankar? Fagleg sett: sannsynlegvis høgare enn dei Stortinget nyleg har vedteke. Årsaka er at sjølv med dei nye kapitalkrava vil bankar halda fram med å vera verksemder særmerkte av relativt låg eigenkapital, men med potensielt ovstore negative samfunnsøkonomiske kostnader i tilfelle nedgangstider og tap, kriser og krakk. Meir enn før kan også små bankfallittar spreia seg og smitta av di bankar meir og meir er samanvovne og avhengige av samarbeid, samhandel og gjensidig tillit. Uansett – og det leier meg over til siste del av innlegget – er ikkje dei nye kapitalkrava utan vidare bindande for dei små bankane i Noreg.

III. Fylgjer av nye kapitalkrav for små bankar

Kva vil konsekvensane vera for dei små bankane i Noreg? Svar: Eg er usikker. Lat oss gå gjennom ulike fakta, deltakarar og mekanismar i dette spelet i tur og orden, og så freista summera opp til sist.

a) Faktisk kapitaldekning er høgare enn nye minstekrav

Etter alle solemerke vil berre dei største bankane i Noreg – IRB-bankane – verta klassifiserte som systemviktige bankar av Finansdepartementet neste år. Dersom vi held oss til krav til rein kjernekapital delt på risikovekta balanse og attpåtil føreset maksimale motsykliske kapitalkrav, vil desse bankane stå overfor krav på maksimalt 14,5 prosent i 2016. For alle andre bankar vil det tilsvarande maksimale kapitalkravet vera 12,5 prosent.

Av ulike årsaker tilfredsstiller størsteparten av dei små bankane dette kravet allereie: Den faktiske kapitaldekninga er såpass høg at nye minstekrav ikkje bind og såleis ikkje har nokon direkte fylgjer for det store gross av norske bankar i det heile. Metaforisk kommentar: Bankane driv verksemd på Dovreplatået og ventar på at dei store også skal koma opp dit. Med andre ord: Det regjeringa har gjort framlegg om og Stortinget har vedteke av pilar 1-krav kan – isolert sett – ikkje seiast å gjelda dei små bankane.

b) Finanstilsynets reaksjonsmøster

Finanstilsynet er underlagt Finansdepartementet, og vert overordna styrt gjennom årvisse tildelingsbrev og tidvise instruksjonar i einskildsaker. Fyrst og fremst driv tilsynet verksemda si i samhøve med relevant lovverk og gjeldande forskrifter. Sentralt i så måte er pilar 2-prosessane. Dei er både unnatekne offentlegheit, bilaterale andsynes kvar einskild bank – og i praksis avgjerande for kva kapitalkrav som samla sett faktisk gjeld i det norske bankstellet.

Dette inneber at fylgjene for småbankane av nye og stortingsfastsette kapitalkrav òg avheng av Finanstilsynets reaksjonsmønster. Og dette er ikkje offentleg kjent. “I basaren” går det visstnok rykte om at minstekrava overfor dei systemviktige bankane kjem til å arta seg som eit golv dei mindre bankane – kapitaldekningsmessig – lyt liggja over. I så fall vil skjerpa pilar 1-krav openbert ha konsekvensar, nemleg endå meir solide små bankar.

Samstundes er sjølvsagt (dei små) bankane ikkje åskodarar, men deltakarar i pilar 2-prosessane. Utfallet av desse plar vera tufta på semje, ikkje på formelle vedtak gjorde av Finanstilsynet. Like fullt kan desse sjølvsagt vera prega av legitim, mjuk makt frå tilsynet si side. Poenget mitt er uansett at både no og i framtida vert kapitalbehov, kapitalplanlegging - og gjennom pillar II i praksis også kapitalkrav - til i samarbeid og samhøve med lokale bankar. Men heller ikkje reaksjonsmønsteret til dei mindre bankane på nye pilar 1-krav er klårt som blekk. Eit stykke på veg kan det for somme vera påverka av eit tredje forhold, nemleg det upersonlege subjektet som lyder namnet marknaden:

c) Marknadsfinansiering og kapitaldekning

Passivasida i alle bankar inneheld som kjent både eigen- og framandkapital. Reguleringar og minstekrav set visse grenser for korleis passivasida kan sjå ut, men prisane i marknaden kan i praksis vera viktigare. Det interessante her og no er den delen av framandkapitalen som små bankar skaffar til vege frå andre enn vanlege innskotskundar, altså “funding”, d.e. finansiering i form av ymsande låneopptak i marknaden. 

Prisen som små bankar må betala for slike pengar ligg som kjent høgare enn det dei største bankane må ut med.  Det kan i seg sjølv vera ei årsak til at mindre banker har høgare eigenkapitalprosent enn større bankar. Spørsmålet er kva som driv og forklarer dette påslaget rekna i basispunkt for dei minste. Omfanget av implisitt statsgaranti og sannsynet for eksplisitt statsgaranti er openberre forklaringsvariablar. I praksis vil dei mindre bankane kompensera for mindre tilgang på båe delar gjennom høgare kapitaldekning. Slik vert prispåslaget på marknadsfinansiering – grovt sett – ein negativ funksjon av kapitaldekninga. Men marknaden kan òg vurdera det som gunstig at banken har ein “margin” ned til minstekrava. I så fall vil fylgjene for dei små bankane av nye kapitalkrav oppstå i skjeringsfeltet mellom reine marknadsmekanismar og strategiske avgjerder – og ta form som indirekte effektar av den nye bankreguleringa.

Alt i alt: Dei direkte effektane er venteleg minimale. Dei indirekte – som fylgje av tilpassinga til Finanstilsynet, “marknaden” og bankane sjølve – trekkjer meir i retning av høgare kapitalkrav enn det motsette. Faktisk tilpassing er uansett eit empirisk spørsmål på søk etter empiri.

IV. Avrunding

Neste år gjev eg ut ei bok om bankar – både sentralbankar og mindre sentrale bankar – og bankpolitikk på Det norske Samlaget. I boka skriv eg mykje om Alexander Hamilton: den fyrste finansministeren i USA og – etter mitt skjønn – ein av dei mest fascinerande menn gjennom både tid og rom.

Hamilton var både nasjonal strateg, eit konstitusjonelt flogvit og bankmann med stor B, og omtalte ved eit høve bankar som ”happy engines”. Ei lysande og positiv samfunnskraft. Det er sant, men like sant er det at bankar på sett og vis ber på ei nattside. Dei er diverre labile maskinar med to i seg til å skapa mykje økonomisk “unhappiness”. Difor bankpolitikk, difor regulering: Meininga med nye kapitalkrav er djupast sett å leggja til rette for at Hamiltons optimisme og synsmåte skal rå grunnen i praksis. Eg sluttar slik: Det var det: sikker som banken – bank i bordet.