Økonomisk kriminalitet - skatteområdet

Inntekter fra skatter og avgifter til staten og kommunene utgjør grunnlaget for velferdsstaten. I 2005 utgjorde disse til sammen om lag 687 milliarder kroner. I budsjettet for 2007 er det antatt at inntektene vil komme over 800 milliarder kroner. Skatte- og avgiftsmyndighetenes målsetting er å kunne fastsette korrekte skatter og avgifter til rett tid. Det er opp til den enkelte skatte- og avgiftspliktige å gi nødvendige og fullstendige opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene. Siden systemet er basert på tillit, er mulighetene for unndragelser i utgangspunktet store.

Det ligger i sakens natur at det er vanskelig å gi sikre beregninger av omfanget av økonomisk kriminalitet og svart arbeid. Det finnes imidlertid ulike internasjonale og nasjonale undersøkelser på området, og Stiftelsen Frisch-senteret har – på oppdrag fra Skattedirektoratet – i en rapport fra 2002 estimert omfanget av svart arbeid på skatteområdet til ca. 11 milliarder kroner i 2001. Misbruk av skatte- og avgiftssystemet fører til at de lovlydige må betale en uforholdsmessig større andel av fellesskapets ressurser.

Mange enkeltelementer er med på å påvirke de totale skatte- og avgiftsunndragelsene. Omfang og effektivitet av kontrolltiltak, inkludert sjansen for å bli avslørt er ett slikt element. Ett annet element er hvilke reaksjoner en risikerer å bli ilagt dersom en blir oppdaget. For å drive effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet på skatte- og avgiftsområdet er det vesentlig å ha gode systemer for tilgang på, og utveksling av informasjon. Nedenfor følger en kort oversikt over de viktigste tiltakene for bekjempelse av økonomisk kriminalitet som skattelovavdelingen jobber med og har jobbet med i den senere tid.

Valutaregisterloven
Lov om register over opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge (valutaregisterloven) ble vedtatt 28. mai 2004 nr. 29.

Valutaregisteret inneholder opplysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge. Valutaregisteret erstatter det tidligere BRAVO-registeret i Norges Bank. Formålet med registeret er å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet og å bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling. Banker og andre foretak som kan drive valutavirksomhet, rapporterer grensekryssende transaksjoner til valutaregisteret.

Politiet, skatteetaten, og toll- og avgiftsetaten kan bruke opplysningene i registeret i forbindelse med forebygging og bekjempelse av kriminalitet. I tillegg kan Arbeids- og velferdsdirektoratet og bostyrere i konkursboer benytte opplysningene i registeret. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftsunndragelser, forutsetter utstrakt finansiell etterforskning. Utviklingen innenfor økonomisk kriminalitet viser blant annet at antall saker øker, og at en større andel av sakene er grensekryssende. Det å kunne følge pengestrømmene er derfor et meget viktig verktøy for å avdekke profittmotivert kriminalitet. 
Revisjon av reglene om rapportering av oppdragstakere og arbeidstakere til Sentralskattekontoret for utenlandssaker
Ligningsloven § 6-10 har regler om rapportering av oppdragstakere og arbeidstakere til Sentralskattekontoret for utenlandssaker. Hovedformålet med reglene er at skattemyndighetene raskt skal få oversikt over utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere som oppholder seg i Norge på midlertidig basis. Rapporteringsplikten ble utvidet i 2004 som følge av utvidelsen av EU/EØS-området med ti nye medlemsland.

Finansdepartementet sendte 6, mars 2007 på høring et forslag om enkelte endringer i rapporteringsreglene. Høringsbrevet og tilhørende høringsnotat kan leses her. 

Praksis for skatte- og avgiftsmyndighetenes formidling av opplysninger om mistenkelige forhold til politi- og påtalemyndighet
Skatte- og avgiftsmyndighetene sitter ofte på opplysningsmateriale som gir meget klar mistanke om grove ulovligheter på ulike, ikke-skattemessige områder, f eks. smugling, underslag, bedrageri, utpressing, hvitvasking osv.

Etter tidligere praksis ble opplysninger om mulige straffbare forhold på ikke-skattemessige områder kun gitt til politi- og påtalemyndighet etter konkret forespørsel fra disse. Kravet om forutgående forespørsel fremtrer i dag som en uheldig begrensning av samarbeidsmulighetene mellom skattemyndighetene og de straffehåndhevende organer, og kan ikke anses nødvendig av hensyn til skattyternes personvern. Departementet har derfor gjennomført en praksisendring, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene kan innrapportere forhold av en viss grovhet uten forutgående forespørsel fra politi- og påtalemyndighet. Det er også etablert en rapporteringsplikt i de mer alvorlige tilfeller. Stortinget er orientert om praksisendringen i Ot.prp. nr. 42 (2002-2003). Retningslinjer for hvordan praksisendringen skal gjennomføres i etaten er utarbeidet av Skattedirektoratet.

Dagens rettstilstand knyttet til ligningsloven kan føre til situasjoner hvor politiet på forespørsel ikke vil få utlevert ligningsopplysninger fordi ligningsmyndighetene er av den oppfatning at mistankevilkåret ikke er oppfylt. På denne bakgrunn har departementet høsten 2006 bedt Skattedirektoratet vurdere om det er behov for å gjøre endringer i vilkårene for når det kan gis opplysninger til politi- og påtalemyndighet ved mistanke om straffbare handlinger utenfor etatens ansvarsområde. Lignende henvendelse er også sendt til Toll- og avgiftsdirektoratet. Departementet har i mai 2007 mottatt svar fra direktoratene, og disse er nå under behandling.
 

Tilleggsskatt og straff ved brudd på opplysningsplikten etter ligningsloven
Tilleggsskatteutvalget ble oppnevnt 26. april 2001 for å foreta en bred gjennomgang av systemet med administrative sanksjoner ved brudd på skattyters opplysningsplikt etter ligningsloven. Utvalget skulle også utrede forholdet mellom tilleggsskatt og straff i lys av den utvikling som har skjedd ved praktiseringen av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Utvalgets utredning, NOU 2003: 7 Tilleggsskatt m.m., ble overlevert Finansdepartementet 11. februar 2003 og sendt på ordinær høring 17. mars 2003.

Finansdepartementet har de siste årene arbeidet med oppfølging av Tilleggsskatteutvalgets forslag. Departementet har i den forbindelse funnet det hensiktsmessig å vurdere flere alternative modeller for omlegging av sanksjonssystemet ved skatteunndragelser. Dette, i tillegg til de siste års rettsutvikling på området, har medført at arbeidet har tatt noe lenger tid enn forventet.

Siste avgjørelse fra Høyesterett av betydning for utformingen av tilleggsskattesystemet kom 9. november 2006. Spørsmålet i saken gjaldt hvorvidt ileggelse av alminnelig tilleggsskatt for manglende levering av selvangivelse er til hinder for senere straffeforfølgning for grovt skattesvik. Skattyter ble for årene 1996 til og med 2001 skjønnslignet fordi han ikke hadde levert pliktig selvangivelse til Oslo. Han ble samtidig ilagt 30 prosent tilleggsskatt. Statsadvokatene ved ØKOKRIM satte i desember 2005 skattyteren under tiltale for overtredelser av flere straffebestemmelser, herunder ligningsloven § 12-2, jf. § 12-1 om grovt skattesvik for blant annet manglende levering av selvangivelser for årene 1996 til og med 2001. Tiltalte ble 17. januar 2006 dømt i tingretten. Skattyter har anket over saksbehandlingen direkte til Høyesterett. Han anførte at den del av straffesaken som gjaldt manglende levering av selvangivelser, skulle tingretten avvist fordi den etterfølgende straffeforfølgning er i strid med forbudet mot dobbel straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4.
Høyesteretts flertall forkastet anken. Flertallet fant blant annet under henvisning til Den europeiske menneskerettighetsdomstols avgjørelse i 2004 av saken Rosenquist mot Sverige, at ileggelse av alminnelig tilleggsskatt med 30 prosent ikke var til hinder for senere straffeforfølgelse og domfellelse for forsettlig eller grovt uaktsomt skattesvik. Etter denne avgjørelsen er praksis endret slik at skattemyndighetene kan velge mellom tre sanksjonsspor; enten ordinær tilleggsskatt (inntil 30 prosent) alene, eller forhøyet tilleggsskatt (45 eller 60 prosent) alene, eller ordinær tilleggsskatt i kombinasjon med politianmeldelse. Strafforfølgning er avskåret etter EMK i de tilfeller der skattemyndighetene velger forhøyet tilleggsskatt.

Egne skattekrimenheter i skatteetaten
Skattedirektoratet har siden 2004 opprettet fem skattekrimenheter (Oslo og Akershus, Nord-Norge, Rogaland, Hordaland og Midt-Norge). Skattekrimenhetene skal arbeide med de tunge og alvorlige sakene i etaten, herunder saker som krever spesialkompetanse. Enhetene er satt sammen av revisorer, jurister og etterforskere. De fleste medarbeiderne kommer far etaten, men det er også rekruttert inn etterforskningskompetanse fra politiet. Enhetene rapporterer til fylkesskattesjefene i sitt fylke. Oppgaveløsningen er teambasert. Prosjektorganisering gjør det lettere å se fremdrift og kvalitet på et tidligere stadium.
 
 
 
Skatteattester
Ved offentlige anskaffelser skal det i hovedsak kreves framlagt skatteattest. Leverandører av varer og tjenester til statlige, fylkeskommunale eller kommunale myndigheter må fremlegge attest for merverdiavgift og skatt. Skatteattesten skal være et virkemiddel for å velge bort aktører som driver i strid med gjeldende lover og regler og sikre at konkurransen mellom leverandørene skjer under ellers like vilkår. Departementet har de senere år mottatt informasjon om at attestene i praksis blir ansett for å være mangelfulle i enkelte henseende, og at useriøse aktører kan skaffe seg ”rene” attester, som så blir tatt til innekt for at aktørene driver lovlige og seriøse virksomheter. På denne bakgrunn har departementet bedt Skattedirektoratet evaluere ordningen med skatteattester og komme med forslag til forbedringer.
Finansdepartementet har nå vurdert Skattedirektoratets forslag til endringer av ordningen og bedt direktoratet utvide ordningen til å inneholde landsdekkende restanseopplysninger for skatt fra og med innføringen av det nye skatteregnskapet SOFIE i alle landets kommuner i 2008. Videre har departementet bedt direktoratet om å utvide ordningen til å inneholde opplysninger om forfalte, men ikke fastsatte terminer for merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og skattetrekk. En forutsetning for utvidelsen er at manglende fastsettelse ikke kan skyldes andre forhold enn at leverandøren ikke har levert pliktige oppgaver. Departementet har også bedt direktoratet vurdere om det er mulig å hensiktsmessig å etablere en løsning hvor leverandør kan bestille og motta skatteattest i elektronisk form.
 
 
Lønnsarbeid i hjemmet
Fra og med 1. januar 2007 er grensen for lønnsinnberetningsplikt ved private arbeidsoppdrag i hjem og fritidsbolig hevet fra 1000 kroner til 2000 kroner. Finansdepartementet arbeider videre med å se nærmere på mulighetene for å forenkle prosedyrene ved private arbeidsoppdrag i hjemmet, herunder mulighetene/behov for å justere beløpsgrenser knyttet til disse prosedyrene.
 
 
Innberetning av utbetalinger til tjenesteytende næringsdrivende
Det følger av ligningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav f at utbetalinger til selvstendig næringsdrivende tjenesteytere eller andre enkeltpersoner som ikke har et ansettelsesforhold til oppdragsgiveren, skal innberettes til skattemyndighetene. Det er fastsatt unntak fra innberetningsplikten ved forskrift 30. desember 1983 nr. 1974. Blant annet skal vederlag som betaleren ikke får fradrag for, ikke innberettes. Det gjelder også et unntak dersom tjenesteyteren driver virksomheten sin fra et fast forretningssted i Norge.
Skattedirektoratet har overfor Finansdepartementet gitt uttrykk for at innberetninger etter ligningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav f er et effektivt virkemiddel for å avdekke svart økonomi. Direktoratet har også foreslått at innberetningsplikten bør utvides. Finansdepartementet har på bakgrunn av dette gitt Skattedirektoratet i oppdrag å utrede forslag til endring av innberetningsplikten. En problemstilling som vurderes er om unntaket for vederlag til tjenesteytere med fast forretningssted bør oppheves eller endres. I tillegg er det et spørsmål om innberetningsplikten bør omfatte vederlag for tjenester som er ytet av aksjeselskaper og lignende selskapsformer. Skattedirektoratets utredning ventes å foreligge innen sommeren 2007.
 
Tvangsmulkt
Finansdepartementet sendte 3. mai 2006 på høring et forslag om å innføre hjemmel for skatte- og avgiftsmyndighetene til å ilegge bokføringspålegg og betinget tvangsmulkt ved overtredelser av bokføringsloven. Bakgrunnen for forslaget er at mangelfull bokføring vanskeliggjør skatte- og avgiftsmyndighetenes arbeid og kontrollmuligheter i forbindelse med skatte- og avgiftsberegningen. Skatte- og avgiftsmyndighetenes hovedoppgave er å gjennomføre en korrekt ligning og avgiftsberegning. Informasjon som den bokføringspliktige innhenter og utarbeider i henhold til bokføringsreglene vil etablere grunnlag for utarbeidelse av bl.a. årsregnskap, ligningsoppgaver, næringsoppgaver og årsoppgaver. Høringsfristen har gått ut og departementet arbeider nå med utarbeidelse av proposisjonstekst.

Bistandsrevisorer
Justisdepartementet og Finansdepartementet opprettet med virkning fra desember 1994 en bistandsrevisorordning som et prøveprosjekt. I 1997 ble ordningen innført som en permanent ordning. Bistandsrevisorordningen går ut på at revisorer ansatt på fylkesskattekontorene arbeider i politidistriktene. Målsettingen med ordningen er å tilføre politidistrikter og fylkesskattekontorer bedre kompetanse for å effektivisere straffesaksbehandlingen innen skatte- og avgiftsområdet. Etter siste evaluering av bistandsrevisorordningen i 2004 besluttet Politidirektoratet og Skattedirektoratet å videreføre denne. Evalueringen av ordningen viste at den har bidratt til at skatteunndragelsessakene er gitt høyere prioritet enn tidligere og at operativt samarbeid med politiet er bedret. Tilnærmet alle fylker har bistandsrevisor i dag. Regjeringen har i budsjettet for 2007 satt av 10 millioner kroner for å styrke bistandsrevisorordningen. Det er bl.a. et mål at dette blir en landsdekkende ordning.

 
Ansvar for hovedentreprenør for betaling av skatt og avgift i entreprisen
Finansdepartementet ga sommeren 2005 Skattedirektoratet i oppdrag å utrede spørsmålet om ansvar for hovedentreprenøren for betaling av skatter og avgifter i hele entreprisen. Direktoratet ble bedt om å vurdere hvorvidt det bør innføres slike regler i Norge, herunder komme med en anbefaling om hva slags system det kan være mest hensiktsmessig å innføre. Et mål for utredningen skal være å finne frem til regler som på en effektiv måte forhindrer at skatter og avgifter unndras, samtidig som ulempene ordningen vil medføre, herunder likviditetsbelastning for underentreprenørene begrenses i størst mulig grad. Tiltaket er omtalt i handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet fra 2004.
Bakgrunnen for oppdraget er at flere land som har hatt problemer med svart arbeid i bygg- og anleggsbransjen, har innført regler om plikt for hovedentreprenøren til å stille sikkerhet for underentreprenørers ansvar for skatter og avgifter, alternativt solidarisk betalingsplikt for hovedentreprenøren. Direktoratet har gjennomført et forprosjekt knyttet til oppdraget, og har fått frist til sommeren 2007 for å ferdigstille oppdraget.

Snudd avregning for merverdiavgift i byggenæringen
Finansdepartementet sendte 10. januar i år et oppdragsbrev til Skattedirektoratet hvor det er bedt om at de utreder hvorvidt det bør innføres en ordning med snudd avregning mellom aktører i byggebransjen. ”Snudd avregning” er ikke et innarbeidet begrep i Norge, og i oppdragsbrevet er det derfor også bedt om at direktoratet ser nærmere på hvilket begrep som bør benyttes i Norge for å beskrive et system hvor det er kjøper og ikke selger som plikter å innbetale påløpt merverdiavgift til staten. For enkelte typer omsetning med tilknytning til byggebransjen er slike systemer innført i Storbritannia, Nederland, Irland og Tyskland. Også i Sverige er det vedtatt lignende regler for bygg- og anleggsbransjen.

Hovedoppgaven til direktoratet vil være å foreta en konkret vurdering av i hvilken grad en ordning med omvendt merverdiavgiftsplikt mellom aktører innenfor byggebransjen vil være et formålstjenlig og treffsikkert virkemiddel mot avgiftsunndragelser. Ordningen som skal utredes skal avgrenses slik at den bare omfatter innenlands omsetning innen byggebransjen. Ordningen skal videre bare omfatte omsetning der både kjøper og selger er næringsdrivende, og der disse driver næring innen samme bransje. Departementet antar at en ordning med snudd ansvar for merverdiavgift vil kunne føre til andre kontrollmessige problemer enn de som finnes innenfor dagens system. Utredningen skal peke på disse og komme med forslag til hvordan eventuelle problemer kan løses. Eventuelle kontrollmessige svakheter skal også vurderes opp mot de fordeler en slik ordning vil medføre.

Skattedirektoratet skal koordinere denne utredningen med utredningen om et system med ansvar for hovedentreprenør for betaling av skatt og avgift i entreprisen. Departementet har også bedt direktoratet vurdere hvorvidt det vil være hensiktsmessig å iverksette begge tiltakene samtidig, eventuelt hvilket av tiltakene som bør prioriteres.

Omorganisering av skatteetaten (ROS)
I statsbudsjettet for 2007 er det vedtatt en omorganisering av skatteetaten, jf. St. prp. nr. 1 (2006-2007) og Ot. prp. nr. 1 (2006-2007). Etter omorganiseringen vil skatteetaten bestå av to nivåer; Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Det regionale nivået skal organiseres slik at hver region omfatter flere av dagens fylker. Hver enkelt region skal bestå av ett organ – skattekontoret – som erstatter dagens ligningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor og folkeregister i regionen. Regionene skal bestå av mange fysiske kontorsteder med en førstelinje som gir veiledning og tar i mot henvendelser på alle etatens oppgaveområder. Innad i regionene vil regionsledelsen organisere arbeidet og bestemme hvor saker som ikke kan løses i første linjen, skal behandles. Skattedirektoratet kan gi overordnete anvisninger om dette, og vil ha tilsyns- og instruksjonsmyndighet overfor regionene. Regionsledelsen vil ha tilsyns- og instruksjonsmyndighet overfor alle kontorenhetene i regionen, bl.a. for å sikre budsjettstyring, likebehandling og god kvalitet på behandlingen og avgjørelsene i hver enhet. Den kontorenheten som en regionsledelse plasseres ved, er ellers likestilt med de øvrige enhetene i regionen, og har ingen formell, overordnet posisjon i forhold til disse.

Ny organisering vil gjøre skatteetaten i stand til å oppnå mange viktige forbedringer. Skatteetaten vil framstå som en etat overfor brukerne. I de nye regionene vil tilfanget av ressurser og kompetanse under samme ledelse, gi betydelige muligheter for å bedre resultatene gjennom å utvikle sterkere og mer spesialiserte fagmiljø. Etaten kan dermed bl.a. forsterke kontrollvirksomheten overfor de krevende skattytergruppene og styre innsatsen mot grovere former for økonomisk kriminalitet og svart økonomi. Større fagmiljø både på fastsettings- og innkrevingssiden vil generelt gi redusert sårbarhet og bidra til større likebehandling.

Internprising
Finansdepartementet fremmet 15. mai 2007 forslag til nye regler om rapportering på internprisingsområdet. Forslaget bedrer ligningsmyndighetenes muligheter til å fastsette riktige internpriser ved transaksjoner og mellomværender mellom nærstående selskaper og innretninger. Det foreslås blant annet regler om oppgave- og dokumentasjonsplikt for selskaper og innretninger som har kontrollerte transaksjoner med nærstående parter.

Oppgaveplikten skal sikre at ligningsmyndighetene grovt kan fastslås hvilke skattyteres internprisforhold som bør granskes nærmere. Oppgaven skal leveres samtidig med selvangivelsen eller selskapsoppgaven. I tillegg til enkelte identifikasjonsopplysninger, skal det gis summariske opplysninger om interessefellesskap og konserninterne transaksjoner. For å begrense rapporteringsbyrden foreslås det at selskaper og innretninger som har kontrollerte transaksjoner under 10 millioner kroner unntas fra oppgaveplikten.

Dokumentasjonsplikten skal danne grunnlag for en vurdering av om priser og vilkår i transaksjoner mellom foretak innen konsern er i overensstemmelse med det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter (armlengdeprinsippet). Dokumentasjonsplikten innebærer at skattyter skal utarbeide og oppbevare dokumentasjonen for hvordan priser og vilkår er fastsatt.

Dokumentasjonen skal leveres innen 45 dager etter påkrav fra ligningsmyndighetene. Det er bare selskaper og innretninger som inngår i større konsern som foreslås omfattet av dokumentasjonsplikten. For selskaper som inngår i mindre konsern foreslås det at dokumentasjonsplikten bare skal gjelde ved enkelttransaksjoner med nærstående selskaper i for eksempel lavskatteland eller skatteparadis. I tillegg vil selskaper og innretninger som er særskattepliktige etter petroleumsskatteloven alltid være omfattet av dokumentasjonsplikten.

Oppgave- og dokumentasjonsplikten gjelder etter forslaget også for norsk selskap som har fast driftssted i utlandet og utenlandsk selskap som har fast driftssted i Norge. Oppgave- og dokumentasjonsplikten skal gjelde både innenlandske og grenseoverskridende kontrollerte transaksjoner.

Det legges opp til at det skal fastsettes en utfyllende forskrift og mer detaljert veiledning i form av retningslinjer til forståelse av reglene før de trer i kraft. Ikrafttredelsestidspunkt er foreløpig ikke fastsatt. Departementet ser imidlertid for seg at reglene om oppgaveplikt kan tre i kraft slik at oppgaveskjema skal leveres våren 2008 sammen med selvangivelsen for inntektsåret 2007. Reglene om dokumentasjonsplikt ser en for seg kan tre i kraft med inntektsåret 2008, slik at ligningsmyndighetene kan be om dokumentasjon våren 2009.

I tillegg til nye oppgave- og dokumentasjonsregler, foreslo departementet at OECDs retningslinjer for internprising for flernasjonale foretak og skattemyndigheter gis en mer formalisert status som rettskildefaktor i norsk rett. Lovendringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med 1. januar 2008.

Skatteunndragelsesutvalg
Regjeringen oppnevnte 1. juni 2007 et lovutvalg som skal gå igjennom regler og muligheter for opplysninger og kontroll i skatte- og avgiftssystemet, og komme med forslag til regelendringer og andre tiltak for å styrke kampen mot skatte-, toll- og avgiftsunndragelser.

Utvalget ledes av lagdommer Ellen Moe og har representanter fra NHO, Skattebetalerforeningen, LO, KS, skatteetaten, Toll- og avgiftsdirektoratet, Advokatforeningen, Justisdepartementet og ØKOKRIM. Avdelingsdirektør Knut Erik Omholt i Finansdepartementets skattelovavdeling er nestleder i utvalget. Utvalget har frist til 1.oktober 2008 for å komme med en rapport trykket i serien Norges offentlige utredninger. Se egen sak om utvalgets medlemmer og mandat.