Perspektiv på framtidig produksjonsutvikling i Norge

Innlegg av departementsråd Jørn Krog på Havbrukskonferansen 2010, Oslo 24. november 2010

Innledning 

God morgen, og takk for invitasjon til å snakke på havbrukskonferansen i år også. Jeg skal snakke om ”perspektiver på fremtidig produksjonsutvikling”. Det å spå omfremtiden er generelt ikke så lett, og når det gjelder utviklingen i havbruksnæringen så er ikke det noe enklere.  Og det er blitt vanskeligere enn tidligere! Det har mange årsaker. Den viktigste ligger kanskje i næringa selv, og har å gjøre med den kraftige veksten i produksjon som har funnet sted gjennom årene.

Det er naturlig at denne utviklingen også har ført med seg noen utfordringer og skapt problemstillinger som er annerledes enn for noen år tilbake. De viktigste er selvsagt knytta til sammenhengen mellom volum oppdrettsfisk og ”avtrykk” i naturen. Enten disse gjelder påvirkning på vill fisk, arealbeslag og visuelle uttrykk, forurensinger eller fôrtilgang. Disse problemstillingene er ofte svært sensitive, de vekker følelser hos mange mennesker, og de har ført til at en rekke andre/nye ”stake-holders” nå engasjerer seg på en helt annen måte enn før i havbrukspolitikken og når det gjelder å stille krav til næringas utvikling.

Noen av de holdningene og eller bekymringene som kommer til uttrykk gir også overslag til konsumenter og markeder. Holdningene til næringa og til produktene den skaper er med andre ord i endring. Vi har således sett en rask, negativ utvikling i næringas omdømme, i alle fall her hjemme, og sterke formuleringer om manglende tillit til næringas egen evne til å løse disse utfordringene. I sum er det skapt et bilde mye mer preget av kaos og forskjellige, dvs. ulikeartede påstander enn det vi har opplevd tidligere. Det er skapt et større politisk engasjement, noe som grunnleggende bør være bra, og det er definitivt skapt et behov for et hardt og seriøst arbeid for å utvikle en kunnskapsplattform som er bedre enn dagens og som kan være mer omforent enn det vi ser nå.

I perspektivet ”fremtidig produksjonsutvikling” og kunnskapsgrunnlag er det interessant å se at direktøren i DN snakker om nødvendigheten av sterk reduksjon i produksjonen, mens forskningssjef Ole Arve Misund på HI senest forleden dag ga uttrykk for at det burde være mulig å 5-10-doble dagens produksjon i åpne anlegg.  Nå er det rett nok forskjellige tidsperspektiv på disse vurderingene, men de illustrerer likevel noe av de utfordringene jeg har omtalt.

Ansvaret for å ”skjære igjennom” og skape forutsigbare rammebetingelser for næringa ligger først og fremst i FKD, hos regjering og i Stortinget. Men jeg tror det er grunn til å si, med større tyngde enn noen gang, at næringa selv, aktørenes adferd, deres vilje og evne til både å akseptere problemstillingene og til å gjøre noe med dem, vil være av avgjørende betydning for det politiske handlingsrom som til enhver tid vil eksistere.   Jeg vil i dag, ut i fra mitt ståsted snakke litt om perspektiver på vekst på kort, mellomlang og på lang sikt.

Produksjonsutvikling på kort sikt

Når det gjelder fremtidig produksjonsutvikling er det, som jeg har nevnt, mange faktorer som spiller inn. De viktigste er rammevilkårene som er gitt av myndighetene, og da er det naturlig for meg å ta utgangspunkt i regjeringserklæringen.

I Soria Moria II står det at regjeringa skal legge til rette for videre vekst i havbruksnæringen innenfor bærekraftige rammer, og at Strategien for bærekraftig havbruk skal legges til grunn.  De tre regjeringspartiene er med andre ord enige om at ambisjonen er videre vekst, forutsatt at det skjer på en bærekraftig måte.

Men hva ligger i dette? Et helt sentralt spørsmål er hva som ligger i begrepet ”innenfor bærekraftige rammer”. I november har det blitt tatt tre beslutninger som sier noe om hvordan regjeringen ser på dette.

For det første har regjeringen besluttet å øke kapasiteten i laksenæringen i Finnmark og Troms i 2011 med 5 prosent. Samtidig gis det ingen generell kapasitetsøkning i resten av landet til neste år. Årsaken er utviklingen i problemstillingene knytta til lakselus og håndteringen av dem.

Både vi og Mattilsynet har fulgt utviklingen i lakselussituasjonen i næringen veldig nøye det siste året. Når det gjelder lus, har statsråden vært tydelig på hvilke vilkår hun har satt for videre vekst i oppdrettsnæringa.

Disse er at: 

• lusenivåene må være innenfor de grensene myndighetene aksepterer,
• resistensutviklingen må være under kontroll,
• og de øvrige tiltak som er satt i verk for å redusere luseproblemene må ha vist effekt.

Per dags dato er disse kravene oppfylt i Troms og Finnmark. Her er de gjennomsnittlige lusenivåene langt under de tiltaksgrensene myndighetene har satt. Det er heller ikke påvist resistensutvikling i Troms og Finnmark. Dette tilsier at lusesituasjonen i disse fylkene er under kontroll, og da legges det til rette for at næringen der kan vokse.

Den andre beslutningen er den som gir 4 ekstra konsesjoner som følge av klagerunden etter 2009-tildelingen. Denne beslutningen vurderes å gi en så marginal kapasitetsøkning i de 2 fylkene det gjelder at det ikke er i motstrid med hva regjeringen anser akseptabelt i et bærekraftsperspektiv.

Den tredje beslutningen er at spørsmålet om eventuell videre vekst skal vurderes neste gang i 2012.

Hvilket rom har så næringen for produksjonsøkning på kort sikt innenfor rammene som allerede er gitt? Det er delt ut 69 nye tillatelser i år og i fjor, og regjeringen legger opp til at det tidlig neste år blir 5 prosent økt MTB på alle tillatelser i Finnmark og Troms. Dette representerer en økning av samlet maksimalt tillatt biomasse på mer enn 55 000 tonn i løpet av de siste to årene. Denne kapasitetsveksten har ennå ikke kommet til uttrykk i slakta volum. Kapasitetsutnyttelsen i høst har ligget på i overkant av 90 % av total MTB på det meste. Det er klart at i noen selskaper og noen steder av landet er det for øyeblikket lite å gå på. Andre steder er utnyttelsen lavere, og her er det fremdeles muligheter for produksjonsøkning innenfor dagens rammer.

I år anslås produksjonen av laks til å nå omkring 940 000 tonn. Gitt dagens kapasitet kan produksjonen runde én million tonn i løpet av 2012. Dersom en får bedre kontroll på sykdom og svinn i anleggene, og dermed får bedre kontroll på utnyttelsen av produksjonskapasiteten som er tilgjengelig, er det potensial for ytterligere økning. Konklusjonen er likevel at dersom næringen skal vokse mye, forutsetter dette at det tildeles ny kapasitet.

Produksjonsutvikling på mellomlang og lang sikt

Med referanse til beslutningen om å se på vekstmulighetene på nytt i 2012, blir det viktig for alle å bruke energi og krefter på eksisterende utfordringer snarere enn beklage seg over de begrensingene som er.
Fra vår side kommer vi til å bruke tida fremover til å gjennomføre så mange som mulig av tiltakene i regjeringas strategi for en bærekraftig havbruksnæring. Det vil si skaffe mer kunnskap, utvikle indikatorer og forhåpentlig klare å definere uttrykket ”innenfor bærekraftige rammer”.

Bærekraftstrategien setter mål og foreslår tiltak. Å utvikle måleenheter, eller indikatorer for miljømessig bærekraft er en av de viktigste oppgavene vi står ovenfor. Dette innebærer å avklare politiske mål for hva naturen kan utsettes for av påvirkning uten at det setter spor som vurderes å være uakseptable, samtidig som det også skal gi oss et verktøy for å måle konsekvensene av for eksempel rømt oppdrettslaks. Til slutt vil det være opp til politikerne å avgjøre hvilke og hvor store avtrykk som kan aksepteres.

Får vi dette på plass vil vi være i stand til å utvikle en mer forutsigbar havbrukspolitikk når det kommer til vekst og utvikling.

Bærekraftstrategien

Det går frem av Soria Moria II at det er regjeringens bærekraftstrategi som skal legges til grunn når det gjelder å definere hva som er bærekraftig havbruk. Strategien tar for seg fem områder hvor havbruksnæringen påvirker miljøet: genetisk påvirkning/rømming, forurensning, sykdom, arealbruk i kystsonen og bruk av fôrressurser. Miljømessig bærekraft er en forutsetning for videre vekst. 

Nå er det arbeidet med lus og rømming som har høyest prioritet. Når det gjelder rømming er målet i bærekraftstrategien at havbruk ikke skal bidra til varige endringer i de genetiske egenskapene til villfiskbestandene. Denne figuren [bilde nr. 6] viser Fiskeridirektoratets oversikt over innrapporterte rømminger fra oppdretterne, oppdatert per 1. november 2010. Som vi ser har det vært en betydelig reduksjon i antall innrapporterte rømminger de siste fem årene.

Siden rømmingstall ikke nødvendigvis gir det beste bildet på konsekvensene av rømming, har vi i Bærekraftsstrategien lagt opp til at innslaget av rømt oppdrettsfisk på gyteplassene også må tas med i vurderingene. Tall fra Norsk Institutt for naturforskning (NINA) viser at innslaget av rømt oppdrettsfisk i elvene gikk betydelig ned fra slutten av 80-tallet til slutten av 90 tallet. Siden det har nedgangen fortsatt, men ikke like markant. Totalt i perioden 1989-2009 er nedgangen på 60 prosent. Så kan en jo se det i forhold til utviklingen i havbruksnæringen i samme periode.

Når det gjelder sykdom og lus er målet i bærekraftstrategien at sykdom og lakselus i oppdrett ikke skal ha en bestandsregulerende effekt på villfisken.

I vinter og i vår ble det, som i 2009, gjennomført koordinerte avlusinger langs kysten for å beskytte den utvandrende smolten. Forløpige tall fra Havforskningsinstituttet viser at laksesmolten, i år som i fjor, kunne vandre ut med en liten lusebelastning. Ut i fra hovedformålet, å sikre utvandrende villaks, var kampanjen derfor vellykket. Denne grafen viser utviklingen av antall kjønnsmoden hunnlus i mai måned, og antallet oppdrettsfisk i sjøen. Mai er måneden hvor laksesmolten vandrer ut i sjøen, og det er positivt at antallet lus er redusert på dette tidspunktet. Vi er klar over at situasjonen ikke er den samme i alle årets måneder, men jeg synes dette sier noe om næringens påvirkning på villaksen. Dette er beregninger gjort av FHL.

Både når det gjelder sykdom og lus tror jeg at næringens arealstruktur har avgjørende betydning. I fjor høst satte fiskeri- og kystministeren ned et ekspertutvalg, Gullestad-utvalget, hvis mandat er å foreslå en ny overordnet arealstruktur for havbruksnæringa. Utvalget har gjennomført møter med ulike interessehavere i kystsonen, og er godt i gang med arbeidet. Utgangspunktet for å nedsette utvalget var en hypotese om at det fins mer hensiktsmessige måter å strukturere den næringen vi har i dag og i framtida. Vi ser fram til å motta utvalgets rapport i februar neste år.

Næringens forskningsansvar

Myndighetene bruker betydelig summer på havbruksforskning. I 2009 bevilget FKD 268 millioner kroner til havbruksforskning. Bare til luseforskning bruker forskningsrådet mer enn 60 millioner kroner i år. Men, og det kan jeg ikke understreke sterkt nok, næringen har selv et ansvar for at den drives på en miljømessig bærekraftig måte. Det er kun gjennom bærekraftig drift at videre vekst vil være mulig, og aktørene i næringen må ta medansvar for at dette målet skal kunne nås.

Vi legger til grunn at også næringa bruker tida godt fremover. Forskning er også et næringsansvar! Jeg håper, og forventer, at næringa vil ta et større ansvar når det gjelder forskning. Det er ingen hemmelighet at det er enorme overskudd i næringa for tiden, og det er i gode tider man skal legge grunnlaget for dårlige tider. Å investere i ny kunnskap tror jeg er en av de beste måtene bedriftene kan bidra til å sikre grunnlaget for fremtidig utvikling. Forskning for å løse problemene med sykdom og lakselus er vel så mye et næringsansvar som et myndighetsansvar, og de store selskapene bør gå fremst i toget her. Det at FHF er opprettet, behøver på ingen måte å begrense forskningsinnsatsen hos enkeltselskaper. 

Kunnskapsformidling

Mer kunnskap er avgjørende, men vi må også bli flinkere til å formidle den kunnskapen vi har. Jeg har lyst til å snakke litt om det virkelighetsbildet av laksenæringen som har tegnet seg i media og i manges bevissthet. Det er mange som har sterke meninger om laksenæringen, og det fins miljøer som er mer eller mindre prinsipielle motstandere av den. Den retorikken som er utviklet er ofte kraftfull og slående og mange nyanser blir borte.  Et eksempel på dette er trusselbildet som tegnes rundt villaksen. 

ICES, det internasjonale råd for havforskning, mente i 2009 at de nordatlantiske bestandene av laks generelt er i god stand – dette ifølge en rapport bestilt av den nordatlantiske organisasjonen for bevaring av villaks. Artsdatabanken har nylig gitt ut en oppdatering av sin ”rødliste” over utrydningstruede arter i norsk natur. Begrepet truet art brukes om arter som er vurdert til å ha en bestandssituasjon som gjør at det er over 10 prosent sannsynlig at de vil være borte fra norske områder om 100 år.  Atlantisk laks er her ikke listet som en truet art. Men på den andre siden er det jo ikke mulig å benekte at på populasjonsnivå i den enkelte elv, så er bildet atskillig mer komplisert og utfordrende.

Situasjonen for villaksen er m.a.o mer kompleks enn det som kommer frem i media. Denne kompleksiteten må gjenspeile seg i forvaltningen, for eksempel i form av regionale reguleringer. At det til neste år kun blir kapasitetsøkning i Finnmark og Troms, og ikke i resten av landet, er et uttrykk for dette.

Jeg kom nylig over en artikkel som jeg synes var veldig interessant. Forfatter er Mike Sissenwine, mangeårig formann i rådgivingskomiteen i ICES. Den sto i et amerikansk tidsskrift i 2007. Artikkelen tar for seg problemstillinger knyttet til det man kan kalle agendaforskning, særlig innenfor den naturvitenskapelige, miljøorienterte forskningen. Agendaforskning er forskning som ikke nødvendigvis bare søker den objektive sannheten, men som også søker å støtte opp under personlige og prinsipielle synspunkter. Denne typen forskning ble vurdert å være nokså utbredt, og den har til dels stor gjennomslagskraft. Vi må ta inn over oss at mange av de påstandene vi nå ser i media lener seg på såkalt agendaforskning.

Utgangspunktet for forskning bør være en genuin interesse av å søke sannheten, ikke en interesse for å støtte opp om egne synspunkter. Forskning bør være kvalitetssikret i den forstand at det er full åpenhet om metoder, resultater og problemstillinger. Og resultatene må stå seg i en kritisk fagfellevurdering. I Fiskeri- og kystdepartementet er dette noe vi presiserer ovenfor våre underliggende forskningsinstitusjoner. Det betyr at alle resultater som publiseres må ha vært gjennom en prosedyre som ivaretar det jeg nettopp har sagt. Det betyr også at en på den måten får resultater som er institusjonelt forankret. Jeg mener det er viktig at et slikt kvalitetssikringssystem er på plass i alle de relevante forskningsmiljøene, for å gi politikerne et godt og pålitelig kunnskapsgrunnlag.
 
Så får vi heller leve med, og være oppmerksomme på at det ikke er like lett å stille slike krav til den forskningen som foregår på universitetene.

Oppsummering og avslutning

For å oppsummere mener jeg at det ikke er volumet på havbruksnæringa som avgjør hvorvidt den er bærekraftig eller ikke, og følgelig om det er muligheter for vekst i produksjonen eller ikke. Det avgjørende er om miljøavtrykket er innenfor det som de politiske myndighetene til enhver tid anser som akseptable, basert på kunnskapen fra forskningsmiljøene og rådene fra forvaltningen for øvrig. Dette vil være et bevegelig mål, og det er min vurdering at dersom næringa ønsker mest mulig stabilitet og forutsigbarhet i sine fremtidige rammebetingelser, så bør vekstambisjonene pares med ydmykhet og respekt for de utfordringene som må løses underveis. Moderasjon og langsiktighet er bedre deviser for veivalg en vekst og markedsandeler. Og ikke skjønner jeg at det skal trenge å være så vanskelig, når man er i den unike situasjon at en over ganske lang tid får leve i et marked med tilbudsunderskudd! Men det er mulig at moderasjon er en av de dyder vi har mistet underveis i utviklingen mot vår tids forbrukersamfunn?