Svar på spørsmål fra Frps stortingsgruppe om vaksinering mot influensa A(H1N1)

Jeg viser til brev av 18. juni 2010 fra Fremskrittspartiets stortingsgruppe med spørsmål om planleggingen og gjennomføringen av vaksinasjonen mot ny influensa A (H1N1).

En pandemi er en verdensomspennende epidemi av et nytt influensavirus som rammer minst to kontinenter. 24. april 2009 varslet Verdens helseorganisasjon (WHO) første gang om utbruddet av et nytt influensavirus, svineinfluensa, som senere også er kalt ny influensa A (H1N1). 11. juni 2009 hevet WHO beredskapsnivået til fase 6, som er det høyeste nivået i WHOs plan for håndtering av en pandemi.

Vi har siden juni i fjor hatt to influensabølger i Norge, først en liten i august-september, så en hovedbølge med topp i november 2009 som nå er over. I Norge er til sammen 29 personer døde som følge av denne influensaen, 1319 har vært innlagt i sykehus, av disse har 174 vært innlagt på intensivavdelinger, og Folkehelseinstituttet (FHI) har beregnet at ca 900 000 har vært syke.

WHO erklærte 10. august 2010 at denne pandemien nå er over. I sin erklæring sier WHO at dette viruset nå oppfører seg mer og mer som et ordinært sesonginfluensa-virus etter at mange nå er immune etter å ha blitt vaksinert eller vært syke av influensaen. Dette innebærer videre at WHOs anbefalinger til landene om bestemte tiltak opphører.

Det er ikke lenger en aktiv epidemi i Norge. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet mener det er lite sannsynlig at vi får en ny, stor bølge med pandemiviruset i Norge, fordi en så stor del av befolkningen er immune - enten som følge av å ha gjennomgått sykdom eller etter vaksinasjon. Det vil imidlertid kunne forekomme mindre lokale utbrudd. Det er videre grunn til å overvåke situasjonen nøye i tilfelle viruset skulle endre seg.

Helsemyndighetene har siden utbruddet startet håndtert pandemisituasjonen i dialog med WHO og EU og i tråd med nasjonale planer.

Jeg nevner videre at Stortinget ble holdt orientert om håndteringen av pandemien gjennom tre proposisjoner og en høring i helse- og omsorgskomiteen.

Før jeg besvarer de konkrete spørsmålene, ønsker jeg å orientere kort om de pågående evalueringene av myndighetenes håndtering av pandemien:

1. Alle etater – i første rekke Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Statens legemiddelverk – er bedt om å foreta interne gjennomganger av sin egen håndtering av denne saken.

2. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har fått i oppdrag å foreta en uavhengig gjennomgang av den nasjonale håndteringen av pandemien. Gjennomgangen skal omhandle valg av nasjonale strategier og virkemidler og gjennomføringen av disse. Dette innebærer gjennomgang av planlegging og forberedelser, organisering, situasjonsanalyse, kommunikasjon med myndigheter, helsesektoren og befolkningen, herunder hvordan samordningen fungerte på ulike nivåer. Frist for sluttrapporten er 1. oktober 2010.

3. For å kunne vurdere nasjonale erfaringer i et bredere perspektiv er det etablert et samarbeid mellom de nordiske land, Storbritannia og Nederland om en felles gjennomgang av erfaringene med pandemihåndteringen.

I lys av disse prosessene er det noen spørsmål som ikke kan bevares fullt ut på nåværende tidspunkt, men som må avvente ferdigstillelse av ovennevnte evalueringer.

Helse- og omsorgsdepartementet delegerte ansvaret for nasjonal myndighetskoordinering av helsetjenestens håndtering av pandemien til Helsedirektoratet 27. april 2009.

I mai 2009 etablerte Helsedirektoratet og DSB et felles planstøttesekretariat for å veilede og understøtte kommunene i deres planlegging.

Som nasjonalt smitteverninstitutt har Folkehelseinstituttet (FHI)støttet direktoratet i dets koordinering med faglige råd og anbefalinger. Videre har FHI etter smittevernloven § 7-9 ansvar for vaksineforsyning og vaksineberedskap og skal gi råd til kommuner og helsetjenesten om dette. Etter forskrift om nasjonalt vaksinasjonsprogram gir FHI retningslinjer for gjennomføring av pandemivaksinasjon.

1. Kan statsråden gi en beskrivelse av hvor godt systemene innenfor sitt ansvarsområde var forberedt og lagt til rette for å møte en mulig pandemi før WHOs advarsler ble kjent?

Lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap pålegger kommuner, regionale helseforetak, sykehus og staten å ha beredskapsplaner for å sikre forsvarlige helse- og sosialtjenester ved kriser, katastrofer og krig. Kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og smittevernloven gjentar denne planplikten.

Norsk helsetjeneste har således et lovfestet krav til å utarbeide beredskapsplaner for de tjenester de er ansvarlig for, samt en egen smittevernplan. Helsetilsynet har gjennom tilsyn funnet at samtlige norske kommuner og sykehus oppfyller dette lovkravet. Den nasjonale pandemiplanen gir i tillegg pålegg til helsetjenesten om å planlegge for en influensapandemi.

Som en oppfølging etter arbeidet med tsunamikatastrofen i 2004/2005 utarbeidet departementet Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan, som beskriver regelverk, planer, aktørene og deres roller og ansvar for beredskap i hele helse- og omsorgssektoren.

Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa bygger på WHOs pandemiplan og gir rammer for helsesektoren og alle departementenes beredskapsplanlegging. Planen beskriver tiltak for hver av de 6 fasene av en pandemi og hvem som har ansvar. Planen ble første gang fastsatt i 2001 og senere revidert i 2003 og 2006. FHI og Helse-direktoratet hadde nesten ferdigstilt en ny revisjon av planen våren 2009 da pandemien brøt ut.

Helsetjenesten har videre et lovpålagt krav om å øve sine beredskapsplaner. I tillegg til lokale planer har Helsedirektoratet og FHI gjennomført øvelser i samtlige helseregioner. Pandemi har også vært et hyppig tema under nasjonale øvelser, bl.a. var den nasjonale Helseøvelsen 2007 en pandemiøvelse.

FHI inngikk 1. juli 2008 etter en anbudsprosess avtale med GlaxoSmithKline om levering av 9,4 mill. doser pandemivaksine ved en eventuell influensapandemi. Avtalen erstattet en tidligere avtale med et annet firma for perioden 2005-2008. I tillegg ble det kjøpt inn og lagret 1,4 mill. pakker oseltamivir (Tamiflu) og andre legemidler som brukes mot influensa.

Som et ledd i pandemiberedskapen hadde FHI før pandemien utarbeidet planer for massevaksinasjon og prioritert vaksinasjon i kommuner og helseforetak. Utkast til disse planene ble benyttet i øvelser på syv regionale pandemikonferanser arrangert av FHI i samarbeid med DSB høsten 2007 og vinteren 2008. På disse øvelsene deltok helsepersonell og andre som var involvert i pandemiplanlegging i kommuner og helseforetak. Vaksinasjonsplanene ble revidert og ferdigstilt på bakgrunn av erfaringer fra øvelsene, og endelig versjon av disse planene ble i begynnelsen av mai 2009 sendt ut til alle kommuner og helseforetak. FHI har også oppfordret kommunene til å benytte erfaringene fra den årlige sesonginfluensavaksineringen som grunnlag for sin plan-legging.

En pandemisituasjon er trolig den beredskapssituasjon helsetjenesten har arbeidet mest med å forberede seg på å håndtere. Evalueringene vil vise hvor godt det fungerte i praksis.

2. Kan statsråden på en summarisk og kortfattet måte fortelle hvilke tiltak som fungerte bra etter planene og hva som sviktet og kunne vært gjort bedre?

Det foregår nå, som nevnt innledningsvis i brevet, flere omfattende evalueringer av myndighetenes pandemihåndtering. Det vil være galt å fastslå i detalj hva som fungerte og hva som eventuelt fungerte mindre godt før disse gjennomgangene er ferdigstilt. Imidlertid kan jeg si at pandemiplanen i all hovedsak var nyttig og relevant. Som følge av en konkret vurdering av situasjonen ble en del tiltak i planen iverksatt, andre ikke. Når det er sagt, har pandemien medført mye viktig læring, og målet med evalueringene er å lære av erfaringene med tanke på å forbedre plan- og rammeverket.

For vaksineområdet spesielt vil jeg trekke frem at landets kommuner og helseforetak i løpet av få uker klarte å vaksinere opp mot 45 % av landets befolkning - en høyere andel enn noe annet land vi kjenner til (med mulig unntak av Sverige). Dermed ble hundre­tusener av innbyggere beskyttet mot sykdommen i fjor og mot den mulige nye bølgen i år. Hele befolkningen fikk tilbud om vaksinen og kunne selv velge om de ville la seg vaksinere.

3. Var det sentrale systemet slik utformet at hvert enkelt fylke, kommune og/eller by måtte legge opp individuelle planer eller hadde de sentrale helsemyndigheter liggende klare enhetlige og gjennom­arbeidede planer som raskt kunne sendes ut?

Alle kommuner og regionale helseforetak har et selvstendig lovfestet ansvar for egen beredskap, herunder å lage pandemiplaner tilpasset lokale forhold. Lov og forskrift stiller også krav til hva lokale beredskapsplaner skal inneholde. Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan er også en viktig premissgiver for lokale beredskapsplaner.

Den nasjonale pandemiplanen og plan for massevaksinasjon inneholder skisser for pandemiplaner for kommuner og helseforetak. To veiledere for pandemiplanlegging i kommuner og helseforetak var på det nærmeste ferdigstilt da pandemien brøt ut og ble gjort tilgjengelige som utkast sammen med en egen veileder for kommunal planlegging etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Som nevnt under spørsmål 1 hadde FHI benyttet utkast til plan for massevaksinasjon i regionale øvelser i 2007 og 2008.

Et viktig moment i de pågående evalueringene blir å se på om råd og veiledning til kommunene fra sentrale myndigheter var tilstrekkelig konkrete.

4. Når de regionale og lokale myndigheter satte i gang nødvendige tiltak, fulgte det da med bevilgninger/ ressurser fra sentralt hold?

Hovedregelen er at beredskapstiltak dekkes innenfor de ansvarlige aktørenes ramme, jf. lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-1:

”Den som har ansvaret for en tjeneste, har også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste, herunder finansiering, under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov.”

Kommunene og regionale helseforetak har følgelig ansvar for finansieringen av sine beredskapsforberedelser og tiltak. Kommunene kan som ledd i sitt ansvar for å gjennomføre vaksineringen ta betalt fra de vaksinerte for å dekke kommunens kostnader med å sette vaksinene.

Regjeringen åpnet for utvidet egenmeldingsperiode i perioden 23.10.09 til 23.03.10 og utvidet også muligheten for fastlegene til å ta inn ekstra legeressurser og ha utvidet åpningstid. Disse tiltakene belastes ikke kommunene.

Staten dekket kostnadene for kjøp av pandemivaksinen og distribusjon av denne ut til kommunene. Staten har videre dekket kostnadene til et nasjonalt beredskapslager av legemidler mot influensavirus. Det ble videre gitt en tilleggsbevilgning til helseforetakene på 235 mill. kroner til anskaffelse av nødvendig utstyr (blant annet verneutstyr, antibiotika, overvåkningsutstyr, legemidler til intensivpasienter, respiratorer, infusjonspumper, sprøytepumper, ernæringspumper og dialyseapparater) for å kunne håndtere sine utfordringer med pandemien. Totalt beløp kostnadene for staten seg til 851 mill. kroner.

5. Når man i Oslo overlot planleggingen og den praktiske tilrettelegging til de enkelte bydeler, var dette etter anbefaling av departementet.

Kommunene står i prinsippet fritt til selv å avgjøre selve organiseringen av sin beredskap – herunder også selve organiseringen av vaksineringen - så lenge lovens krav oppfylles. Dette gjelder også Oslo kommune.

6. Var det lagt opp til en samkjøring av informasjoner og opplysninger til befolkningen?

Det har vært et tett, kontinuerlig samarbeid mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Legemiddelverket både på medisinskfaglig og kommunikasjonsfaglig nivå. En samordnet opptreden fra offentlige myndigheters side er også vektlagt i pandemiplanen.

Samordningen har omfattet definerte budskap tilpasset faser og målgrupper både på internett, i informasjonsmateriell og uttalelser til massemediene. Budskap og talepunkter fra sentrale helsemyndigheter ble videreformidlet til kommuner og helseforetak via internett og korrespondanse, slik at koordinert informasjon skulle nå ut lokalt.

Denne delen av arbeidet har vært krevende, bl.a. fordi kunnskaps­grunnlaget som helsemyndighetene måtte basere seg på, i mange tilfeller endret seg over tid. Det var flere tilfeller hvor også informasjonen til publikum endret seg fra uke til uke, noe som naturligvis er krevende for publikum å forholde seg til.

Helsedirektoratet gjennomfører nå en medieanalyse av om folk opplevde mange motstridende budskap. Analysen vil inngå i direktoratets gjennomgang.

7. Henvendelser til stortingsrepresentanter fra lokale helsestasjoner – spesielt i Oslo – fremgår det at helsesøstre ble bedt om å legge helsefremmende og forebyggende arbeid til barn og unge til side. Dette gikk ut over deres daglige arbeid og skapte stor frustrasjon sammen med en voldsom pågang med telefoner fra en forvirret befolkning. De sentrale myndigheter med Folkehelseinstituttet synes i deres øyne å vite lite og lå i vesentlig i etterkant med informasjon. Stemmer ovennevnte bilde fra helsestasjonene i Oslo overens med statsrådens syn på saken?

Den ansvarlige for en tjeneste har ansvaret for utøvelsen av denne tjenesten også under kriser og katastrofer, jf. helse- og sosialberedskapsloven § 2-1. Det er således kommunene som har ansvaret for helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt for ivaretakelsen av smittevernet, under en pandemi. Oppgaven med å vaksinere er kommunene pålagt gjennom smittevernloven § 3-8 og forskrift om nasjonalt vaksinasjonsprogram.

FHI anbefalte på sine nettsider i august og september 2009 at barnevaksinasjons­program­met i størst mulig grad burde gå som normalt. Imidlertid måtte enkelte kommuner utsette noe av den øvrige vaksineringen for å rekke vaksiner­ing mot pandemisk influensa.

På landsbasis var det i hovedsak helsesøstre og øvrig personell innenfor helsestasjons- og skolehelsetjenesten som sto for massevaksinasjonen. Annet arbeid måtte da i noen tilfeller settes på vent eller om-/nedprioriteres.

Enhver krise som påvirker helsetjenesten, og særlig kriser av langvarig art, vil medføre at det må foretas omprioriteringer i helsetjenesten. Prioriteringene må være basert på en konkret vurdering av den aktuelle situasjonen, der ulike hensyn veies opp mot hverandre. Dette både kan og vil medføre økt belastning og økte organisatoriske utfordringer for den angjeldende tjenesten.

Sentrale helsemyndigheter kan og skal gi råd til kommunene ved behov, og både Helsedirektoratet og FHI ga fortløpende ut informasjon, og drev rådgivning overfor kommunene. Som tidligere nevnt bør det overlates til den pågående evalueringen å svare på hvorvidt den informasjonen som ble gitt var tilstrekkelig.

8. Det påstås at skjemaer og informasjoner kom altfor sent fra myndighetene – i mange tilfeller samtidig med vaksinene – til de som utførte vaksineringen på helsestasjonene. Det ble ifølge våre informanter for mange tilfeldigheter i håndteringen i Oslos bydeler og mange lovet mer enn de i ettertid kunne tilby. Kan statsråden kommentere påstandene som er nevnt i innledningen til dette spørsmål?

Utsendelse av pandemivaksine startet i uke 43 i 2009, og de kommunene som mottok pandemivaksine først, fikk sin første leveranse 19. oktober 2009. I forkant hadde FHI sendt flere brev med informasjon om distribusjon av pandemisk influensavaksine til smittevernansvarlig lege i alle landets kommuner.

FHI hadde utarbeidet skriftlig informasjonsmateriell beregnet for helsepersonell og publikum og en rekke ulike tekster og maler som var ment til bruk lokalt i kommunika­sjonsarbeidet og som verktøy i den praktiske gjennomføringen av vaksinasjonsarbeidet. Disse tekstene og malene ble samlet og lagt på en egen nettside.

Brev med informasjon om tilgjengelig informasjonsmateriell og ulike tekster og maler som kommuner og helseforetak kunne bruke ved gjennomføring av pandemi­vaksi­na­sjon lokalt, samt informasjon om registrering av vaksinasjon og melding av mistenkte vaksinebivirkninger, ble sendt elektronisk og som vanlig brev til smittevern­ansvarlig lege i alle kommuner og helseforetak 16. oktober.

En utfordring i utarbeidelsen av informasjonsmateriellet var at det ikke forelå godkjent preparatomtale eller annen informasjon om vaksinen som kunne offentliggjøres før vaksinen ble godkjent relativt kort tid før oppstart av vaksinasjonen. Faktaheftet og publikumstekstene om pandemivaksinen og de ulike malene ble publisert uken før utsending av vaksinen startet. Underveis i pandemien tilkom det stadig mer kunnskap og informasjon. Dette medførte behov for kontinuerlige oppdateringer av informasjons­materiellet.

9. Vi har fått tilbakemeldinger om at smittevern er blitt nedprioritert i de aller fleste kommuner inkludert Oslo. Tuberkulose har kommet gradvis tilbake samtidig som nye typer kraftig influensa er under utvikling. Kommunenes helsestasjoner synes ikke å ha de nødvendige ressurser for å kunne møte denne situasjonen til tross for at mange helsesøstre gjør en kjempejobb til tross for denne situasjonen. Har statsråden synspunkter til denne situasjonen og hva mener hun gjøres for å rette opp den mangeårige nedprioriteringen av smittevernet?

I henhold til våre opplysninger stemmer det ikke at smittevernarbeidet generelt har blitt nedprioritert i kommunene. Jeg vil understreke at vaksinering er en viktig del av smittevernarbeidet. Helsestasjonene og deres personell gjør et viktig arbeid for smittevernet i landet.

Når det gjelder ressurssituasjonen ved helsestasjonene, må det presiseres at kommunene plikter å innrette og organisere sine tjenester slik at de kan drives og utøves på forsvarlig måte og slik at virksomhet som yter helsehjelp, kan organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter. Antall helsesøsterårsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten har økt i perioden 1994–2008.

Når det gjelder påstanden om at tuberkulose har kommet tilbake, må jeg presisere at antallet tuberkuløse har ligget forholdsvis stabilt de siste 10 siste årene; på mellom 250 og 350 tilfeller. Situasjonen er stabil, og det er få tilfeller i den etnisk norske befolk­ningen. I hovedsak er tilfellene smittet i utlandet, hvilket vil si at nyoppdagede tilfeller i vesentlig grad er innvandrere. Ny forskrift om tuberkulosekontroll i 2009 med tilhørende veileder er gode verktøy for kommunene i håndteringen av dette.

10. Ifølge pressen (NRK Hedmark og Oppland) den 4. desember 2009 kjørte vaksinebilen forbi Hedmark og Oppland samt mange kommuner og frem til Bodø. Fra Folkehelseinstituttet ble det til NRK Hedmark og Oppland uttalt: ”Grunnen til at lastebilen kjører forbi, er at det har blitt bestemt at distribusjonen skal skje nordfra. Bilen lesser opp, reiser fra Oslo til Bodø uten stans, for så å distribuere vaksinedosene på veg sørover”. Dette vedtak har mange stilt spørsmål ved. Kan statsråden gi en faglig begrunnelse for at man startet distribusjonen av den viktige vaksinen i den del av landet med forholdsvis liten befolkning, mens Østlandsområdet med konsentrert befolkning ble forsinket med flere dager?

Det er Folkehelseinstituttet som har ansvar for å organisere leveransene av vaksiner til kommuner og helseforetak etter at de er kommet til landet. Leveransene fra vaksineprodusenten GSK til FHI den første uken var ikke store nok til at alle kommuner kunne få et rimelig antall doser i samme uke. Jeg har fått opplyst fra Folkehelseinstituttet at den første leverings­runden av vaksiner til alle kommuner og helseforetak strakte seg derfor over ni dager. Helseforetakene mottok første vaksine i uke 43. Kommunene i fylker med lengst tran­sportvei, både for vaksinen og til sykehus for pasienter (Finnmark, Troms, Nord­land, Trøndelagsfylkene, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Hordaland, Rogaland, Agder-fylkene, Telemark, Oppland og Hedmark) fikk sin første levering i løpet av uke 43. Resten av kommunene fikk sin første levering mandag og tirsdag i uke 44. Dette ble vurdert som den raskeste måten å dekke alle landets kommuner på i forhold til tilgjengeligheten av vaksiner. Utkjøring av vaksine startet på lørdag i uke 42, slik at det var mulig å nå kommunene i de tre nordligste fylkene i løpet av uke 43.

Da den første utkjøring av vaksine startet, var det fremdeles ikke registrert en økende epidemi på det sentrale Østlandsområdet. Dette skjedde først samme uke som utsending av vaksinen startet.

Fordelingen av vaksine ble gjort på bakgrunn av hvor mange doser vaksine kommunen hadde mottatt tidligere i forhold til folketallet i den aktuelle kommunen. Det vil si at det hele tiden ble sendt vaksine først til de kommunene som hadde fått prosentvis minst.

Når det gjelder det konkrete tilfellet som refereres, var dette en bil som reiste fra Oslo lørdag morgen i uke 42 for å være klar for å starte levering mandag morgen uke 43 fra Bodø og sørover. Alternativet ville i dette tilfellet vært at bilen startet levering på Elverum mandag. Dette ville medført at leveransen til Bodø og andre av de nordligste leveringsstedene ville blitt to dager senere enn leveringen til Elverum nå ble, og bilen ville brukt ytterligere to dager på å komme tilbake til Oslo for å starte ny rute. Ved å snu rutene og levere fra sør til nord ville dermed utsending uken etter bli forsinket med flere dager.

Avtalen med GSK innebar at Norge fikk levert 3.13 pst. av den løpende produksjon av vaksine hos produsenten. Stor uforutsigbarhet i leveransene fra GSK til Norge, sen beskjed om tidspunkt og størrelse på leveransene, begrenset kapasitet hos transportør og en komplisert vaksinelogistikk, førte til at vi måtte ha stor fleksibilitet i forbindelse med utsendingene. Hvilke kommuner som skulle ha leveranser, varierte fra uke til uke, avhengig av hvor mye vaksine som var tilgjengelig og hvor mye vaksine hver enkelt kommune hadde fått tidligere. Kjørerutene ble hver uke lagt opp for å utnytte kapasiteten best mulig slik at vaksinen kunne distribueres så fort som mulig. Det var imidlertid vanskelig å unngå at uforutsigbarheten i tidspunkt og mengde levert til Norge forplantet seg til kommunene. All vaksine som ble mottatt, ble snarest mulig distribuert videre.

Med vennlig hilsen
Anne-Grete Strøm-Erichsen