Toppledermøte i staten: Oppfølging av 22. juli-kommisjonen

Innlegg av justis- og beredskapsminister Grete Faremo på det statlige toppledermøtet 15. oktober 2012. (Talemanus, med forbehold om endringer under fremføring.)

• Se Faremos innlegg på nett-tv

 

Innledning

Kjære toppledere i staten,

Tema for dette møtet er 22. juli-kommisjonens rapport. Årsaken er at kommisjonens hovedanbefaling er en direkte utfordring til oss alle sammen:

Ledere på alle nivåer i forvaltningen må systematisk arbeide med «å styrke sin egen og organisasjonenes grunnleggende holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap».

Hvordan tar vi denne utfordringen?

Først og fremst må vi gripe fatt i det som ikke virket godt nok 22. juli og ta lærdom av det. Der det sviktet den dagen, skyldtes det i følge kommisjonen primært at – og jeg siterer:

• Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.
• Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.
• Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.
• Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.
• Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.

Kommisjonen mener at disse lærdommene i større grad handler om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg.

Samtidig må vi huske at det som sviktet 22. juli, også skyldtes uklare ansvarslinjer, uklare roller og ukoordinert oppgaveløsning – godt oppsummert i Gjørvs treffende bilde: 22. juli er historien om ressursene som ikke fant hverandre.

Den historien kan ikke gjenta seg. Som justis- og beredskapsminister er mitt viktigste ansvar å gjøre Norge tryggere. Det fordrer nytenkning. At vi må gjøre andre prioriteringer enn tidligere. At statlige ledere på alle nivåer er sin oppgave voksen. At vi får på plass gode kommunikasjonsløsninger. Og at vi får mer ut av samfunnets samlede beredskapsressurser.

Lærdommene etter 22. juli kan ikke vedtas. De må utvikles og omsettes i handling over tid. Men vi må starte nå, og vi må begynne på toppen, hos oss selv. Derfor har jeg satt et forsterket lederansvar og endringsledelse på dagsorden, både i Justis- og beredskapsdepartementet, og i justissektoren for øvrig. Vi skal styre mer og lede annerledes. Gjennom departementets forsterkede samordningsrolle, vil vi jobbe for å forsterke lederansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap i hele forvaltningen. Jeg vil si litt om hva dette innebærer og hvilke skritt som er tatt på veien mot å gjøre oss bedre rustet ved neste krise.

 

Styrket sentral krisehåndtering

Først og fremst har Regjeringen styrket og videreutviklet det administrative apparatet for sentral krisehåndtering. Justis- og beredskapsdepartementet skal heretter være fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser om ikke annet blir bestemt. Ansvaret ved dette er tydeliggjort, og oppgavene er ytterligere konkretisert. Kriserådet vil møtes regelmessig for å drøfte aktuelle problemstillinger innen det forebyggende arbeidet, og for å gjennomgå relevante hendelser og øvelser, i tråd med kommisjonens anbefalinger.

Vi har etablert et sivilt situasjonssenter i Justis- og beredskapsdepartementet. Det vil bidra til en bedre forståelse og analyse av kriser – særlig med hensyn til de tidskritiske, første beslutningene om, for eksempel, å sette stab, varsling og situasjonsrapportering.

 

Planer

Planer er viktige i forberedelsen til fremtidige hendelser. Vi må også bruke planene når krisen inntreffer. Kommisjonen er klar på at dette ikke var tilfelle 22. juli. Regjeringen vil vurdere å utarbeide en overordnet instruks for beredskapsplanverket. Planverk må holde høy kvalitet. Dette krever at vi ser nærmere på det sentrale planverket, Sivilt beredskapssystem. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) vil om kort tid gi en anbefaling om hvordan sentrale beredskapsplaner bør innrettes i fremtiden.

 

Øvelser

Kommisjonen påpeker at vi må øve på å bruke planene. Og vi må lære av de forbedringspunktene som øvelsene avdekker. Vi har ikke vært gode nok til det. Læringspunkter fra øvelser må sidestilles med læringspunkter fra reelle kriser. Justis- og beredskapsdepartementet vil stille krav til alle departementene om å følge opp og systematisere læringspunktene etter øvelser.

 

JDs samordningsrolle

Slike krav kan Justis- og beredskapsdepartementene nå fremsette overfor resten av forvaltningen. Regjeringen fastsatte i juni i år en instruks som innebærer at mitt departement har ansvar for å samordne arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i departementene og underliggende etater. Dette er en viktig lederoppgave, både for meg og for alle ledere i departementet.

Dette samordningsansvaret innebærer blant annet at jeg skal påse at samtlige departementer følger opp kommisjonens hovedanbefaling. Derfor sendte jeg tidligere i høst ut en klar bestilling til alle departementer om at det innen 1. oktober skulle rapporteres om klare mål og prioriteringer for sikkerhets- og beredskapsoppgavene og ledelsesoppmerksomhet knyttet til resultater.

 

Rapportene fra departementene

Nå foreligger rapportene. Det overordnede bildet er positivt. Departementene jobber systematisk og målrettet med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Flere departementer har satt i gang mange konkrete tiltak som en direkte oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. Et flertall rapporterer at de vektlegger arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i større grad enn tidligere – for eksempel ved at temaet i større grad tas opp på ledermøter og møter med underliggende etater. Styringsdialogen på området er styrket ved at underliggende etater i større grad blir bedt om å rapportere inn gjennomførte tiltak. Dessuten har et flertall av departementene gjennomgått eget kriseplanverk i etterkant av 22. juli.

Tilbakemeldingene viser også at alle departementer har lagt stor vekt på risiko- og sårbarhetsarbeid etter 22. juli 2011. Selv om det også tidligere ble arbeidet godt med risiko og sårbarhet, får dette arbeidet nå åpenbart større oppmerksomhet. Spesielt synes det som lederforankringen er sterkere i dette arbeidet.

Et gjennomgående trekk er at departementene vektlegger risiko og sårbarhet i sin styring av underliggende etater. Det er positivt.

Departementene synes å ha stor oppmerksomhet rettet mot kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur i sitt risiko- og sårbarhetsarbeid. Flere påpeker imidlertid at det er viktig å få avklart hvilke funksjoner som er samfunnskritiske, sektorkritiske og/eller etatskritiske for å få iverksatt tiltak på en mer strukturert måte. Dette er viktige innspill som jeg vil ta med meg.

Arbeidet med å vedlikeholde og oppdatere planverk for å kunne håndtere eventuelle krisehendelser har stor oppmerksomhet i departementene. De fleste departementene har det siste året videreutviklet planverket knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap.

Det er en bred erkjennelse blant departementene av at det er behov for øvelser på ulike nivå. Det er behov for øvelser som tar utgangspunkt i omfattende krisesituasjoner som utfordrer både det enkelte departement, og på tvers av departementene. Det vil vi følge opp i arbeidet med nasjonale øvelser. En øvelse som utfordrer dere på tvers av departementer og sektorer – Øvelse Tyr – skal arrangeres i slutten av denne måneden.

De rapporter vi har mottatt gir et bilde av at vi er kommet godt i gang. Men det er viktig at dette arbeidet blir videreført, og at ledere tillegger det stor vekt i tiden fremover.

 

Tilsyn

Disse rapportene gir viktig kunnskap og oversikt over arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Men en vel så viktig del av Justis- og beredskapsdepartementets pådriverrolle er å intensivere tilsynsaktiviteten med andre departementer og underliggende etater. De mottatte rapportene vil måtte sees i lys av de funn som gjøres ved tilsyn. Bare gjennom tilsyn vil vi få en systematisk og enhetlig oversikt over samfunnssikkerhetsarbeidet i det enkelte departement.

 

Samvirke

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet har i lang tid vært basert på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet. Er det noe «historien om ressursene som ikke fant hverandre» viser, er det at disse prinsippene i for liten grad kommuniserer nødvendigheten av godt samvirke mellom ulike ansvarlige aktører. Regjeringen har derfor introdusert et nytt fjerde prinsipp – samvirkeprinsippet – som skal tydeliggjøre regjeringens samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser.

Det er et viktig lederansvar at dette prinsippet omsettes både i holdninger og handlinger. Det er avgjørende at ledere skjønner at de har et bredere ansvar enn det de har direkte myndighetsforhold til. Alt arbeid med beredskap må hvile på tanken om samvirke, fordi ingen sitter med den hele og fulle myndighet for beredskapen. Det er viktig at vi får samvirkeprinsippet til å fungere.

Da må vi se hen til eksempler der samvirke fungerer i praksis. Den norske redningstjenesten er basert på et integrert samvirke mellom hovedredningssentralene, nødetatene politi, brann og helse, Forsvaret og andre offentlige etater, private og frivillige organisasjoner som Røde Kors og Redningsselskapet. Disse deltar etter anmodning og ledelse fra en av hovedredningssentralene eller en av de lokale redningssentralene, lokalisert ved politidistriktene. Samvirke fungerer i praksis ved hovedredningssentralene hver eneste dag. Tettere samarbeid mellom politi og forsvar som følge av den nye bistandsinstruksen er et annet godt eksempel på samvirke.

 

Felles trusselvurdering

For at ledere skal kunne arbeide godt med risikoerkjennelse og beredskap, kreves gode analyser. Kun med basis i godt analysearbeid kan man stake ut en retning for arbeidet og prioritere riktig.

For å få et enda bedre analysegrunnlag, vurderes det utarbeides en felles og åpen risiko- og trusselvurdering. Målet er at den skal presenteres årlig og være basert på analyser og vurderinger fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), E-tjenesten og eventuelt andre fagmiljøer. Jeg vil i samarbeid med forsvarsministeren komme snarlig tilbake til endelige utforming av slik felles nasjonal trusselvurdering.

 

Styrking av JD

Det holder ikke at regjeringen vedtar en instruks som sier at Justis- og beredskapsdepartementet skal ta et større lederansvar. Det betyr samtidig at vi må endre vår måte å lede på. Grepene vi har tatt med sivilt situasjonssenter og styrking av den sentrale kriseledelsen i departementet, peker i riktig retning. Men en forsterket lederrolle som pådriver krever ny også kompetanse. Regjeringen foreslår derfor å styrke beredskaps- og sikkerhetsarbeidet i departementet med 30 millioner kroner neste år. Styrkingen skal blant annet gå til ny kompetanse i form av nye stillinger knyttet til oppgaver innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, IKT-sikkerhet og etatsstyring av politi- og lensmannsetaten.

 

Mål- og resultatstyring

Det er et klart forbedringspotensial i etatsstyringen av politiet. Fremover vil vi i større grad legge etatsstyringen av Politidirektoratet på et strategisk og overordnet nivå, med vektlegging av mål- og resultatstyring, effektiv ressursbruk, avviksrapportering, risikoanalyser og oppfølging av tiltak. En grunnleggende forutsetning for god styringsdialog er gode styringsdata basert på solide analyser. Vi vil kreve rapportering om måloppnåelse, kriminalitetsutvikling og ressursutnyttelse. I tillegg vil departementet etablere en tilsynsordning med Politidirektoratet innen krisehåndtering og beredskap.

For å følge opp 22. juli-kommisjonens anbefalinger er det også etablert et bredt anlagt endringsprogram for politiet. En programdirektør leder arbeidet. Sentralt står betydningen av klare mål og resultater og av holdninger og kultur – et ansvar som hviler på den enkelte politileder.

Politidirektoratet har utviklet en ny lederplattform som danner basis for arbeidet med å styrke lederskapet i politiet. Ledergruppen i Politidirektoratet vil bli utvidet for å forsterke kompetanse og gjennomføringskraft i politiets øverste ledelse. Politidirektøren har alt tatt strukturelle grep ved å etablere en egen avdeling for beredskap og en avdeling for IKT og teknologi. Det er også viktig å få bedre sammenheng mellom mål, prioriteringer og ressursbruk i politiet. Politidirektoratet må ta sterkere ansvar for samordning, effektivisering og mer enhetlige løsninger i politiet.

Samlet sett vil dette arbeidet kreve sterkere lederskap, ny kompetanse om kommunikasjonsteknologi og en kultur for leveranser. Endringsprogrammet vil regjeringen styrke med 25,5 millioner kroner til neste år.

 

Avslutning

Det har alltid vært slik at ledere blir svært oppmerksomme på hvor viktig det er å arbeide med samfunnssikkerhet og beredskap når store hendelser inntreffer. Men denne oppmerksomheten forsvinner fort igjen i det daglige arbeidet. Er det én ting vi må lære av 22. juli-kommisjonens rapport, så er det at det er en helt avgjørende lederoppgave å ha det langsiktige forebyggende perspektivet. At man må holde på dette perspektivet, også når hverdagen setter inn.

22. juli-kommisjonen skriver at «en jobb må gjøres». At «det haster.» Samtidig må vi ikke ha noen illusjoner om at endringene knyttet til kultur, ledelse, holdninger og samordning kan gjennomføres over natten. En jobb må gjøres, ja, men det er en stor jobb, og den vil ta tid.

Professor emeritus John P. Kotter ved Harvard Business School skrev en gang at store endringsprosesser ofte feiler, nettopp fordi ledere ikke klarer å erkjenne at slike prosesser kan ta mange år. Kotter skrev også at første skritt for enhver vellykket endringsprosess er «establishing a sense of urgency» – å etablere en følelse, en felles forståelse, av at det haster. Det har 22. juli-kommisjonen gjort for oss med sin svært grundige rapport. Den burde være obligatorisk lesning for alle ledere med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner. Ha den lett tilgjengelig. Skulle du noen gang miste følelsen av at det haster og tenke at utfordringene vi står overfor, ikke er så store, burde det holde å gjenlese rapportens konklusjon: «I sum avdekket 22/7 alvorlig svikt i samfunnets beredskap og evne til å avverge og beskytte seg mot trusler».

Og nå vil jeg gi ordet videre til fornyings-, administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud.