Styring eller samspel? Ja, takk, begge delar

Sjølv om eg likar å sjå politikk som ei jakt på praktiske løysingar på veg mot eit betre samfunn, treng me nokre prinsipp også. Difor er ei prinsippmelding om tilhøvet mellom kommune og stat viktig.

Til Gjøvik med melding
Det er ein fredag i februar 2012. Køyreturen går frå regjeringskvartalet og ut i landet. Nordover denne gongen. Med meg i bagasjen har eg to prinsipp og seks tiltak. Det er den tabloide oppsummeringa av den enno ikkje offenleggjorte stortingsmeldinga om stat og kommune. Eg skal leggje meldinga fram i Oppland same føremiddag.

Eg kjenner at det er høgtid. Det er mest 20 år sidan førre prinsipielle gjennomgang av dette viktige forholdet for velferd og demokrati. Difor ser eg fram til å presentere eit politisk dokument som sikrar lokalt sjølvstyre, generalistkommunen og som legg føringar for statleg styring og lovarbeid.

Turen går gjennom vekstkommunar i Akershus, der småbarnsforeldre og tilflytting pregar lokalsamfunna. Vidare inn i Oppland. Innlandsfylket startar i låglandet, der Mjøsa flyt stille. Så strekk kommunane seg oppover dalføret, mot ville fjellheimen. Nokre stader er det god vokster, andre plassar blir kvar einaste nye innbyggjar teke mot med jubel.

Eg skal ikkje lenger enn til Gjøvik kommune. Eg stoggar i grenda Honne på Biri, nokre kilometer utanfor sentrum. Der skal eg presentere den lenge etterlengta meldinga , Mld. St. 12 Stat og kommune – styring og samspel.

Meldinga har passert statsråd og er sendt til Stortinget medan eg i løpet av ein knappe to timar lang biltur har passert ei rekkje kommunegrenser.

Fellestrekket er variasjon
Desse kommunane har nærleiken til hovudstaden felles. Geografien er også mykje den same. Mange stader i vest og nord vil dei seie at desse kommunane ligg på det sentrale Austlandet. Sant nok, men dei representerer likevel ulike kommunale røyndommar. Livet som lokalpolitikar og kommunalt tilsett varierer frå kommune til kommune, også i Akershus og Oppland.

Nokre vil seie at denne observasjonen er på grensa til det banale. Nei, han er ikkje det. Eg har vore statsråd i sju år i to departement som møter forventningar over heile landet. Det har slått meg gong på gong at kunnskapen om det samansette og varierte Noreg ikkje er så utbreidd som me trur. Difor treng me i alle ordskifte om statleg styring og kommunalt sjølvstyre å gjenta at Noreg er mangfaldig og variert. Eg ser det som ein styrke, men det er også ein politisk realitet som me må ta omsyn til.

Frå Grogn til Grorud
Det er skilnader på utfordringane i Grong i Namdalen, i Gulen i Sogn og Fjordane og på Grorud i Oslo. Lokal skreddarsaum under leiing av lokalt folkevalde må til om nasjonale mål skal bli sette ut i live.

Denne innsikta er grunnleggjande når me skal diskutere lokalt sjølvstyre og kva for føringar staten skal leggje overfor sektoren. Ein annan premiss for ordskiftet er at Noreg er ein einskapsstat. Lokalt sjølvstyre skal fungere innanfor rammene av nasjonale mål.

Så passar det sjølvsagt bra at det også er 20 år sidan kommuneloven blei vedteken og ikkje minst at det er 175 år sidan Formannskapslovene blei sanksjonerte.

Markeringa av desse 175 åra er ei grundig påminning om at utviklinga av velferd og gode offentlege tenester i Noreg er historia om kommunar som har gått føre på ei rekkje område.

Arva frå 1837
Tenk kva for arv dei etterlet seg, dei politisk medvetne bøndene og politikarane som kjempa gjennom desse lovene. Til irritasjon for embetsmenn og kanskje for statsrådar i Stockholm  fekk formannskapa i byrjinga ansvar for skolehus, lærarlønningar, fattighus og bygdevegar.

Formannskapslovene må først og fremst sjåast på som ei forfatningslov. Kommunalforfatninga avgrensa kommunane geografisk, instituerte styringsorgan og fastla reglar for sakshandsaminga. Lova sa lite konkret om kva for arbeidsoppgåver kommunane skulle ha.

Sjølvstyre var det rådande synet, men på nokre område sette staten visse krav til den kommunale tenesteytinga, særleg innan fattigstell og skule. Staten nytta også økonomiske insentiv. Men kommunane sjølve avgjorde korleis oppgåvene skulle løysast.

Historisk kan perioden frå 1890 til inngangen til 1970-åra sjåast på som velferdskommunens «klassiske» fase. Kommunar gjekk føre i utviklinga av velferdssamfunnet.

Velferdskommunen voks fram samstundes med innføringa av allmenn røysterett og framveksten av partia. I perioden fram til 1920-åra skjedde det ein sterk kommunal ekspansjon innan frivillige oppgåver. Det var til dømes kommunale middelskular, gymnas, fagskular, kommunale sjukehus og aldersheimar. Me såg starten på ei kommunal primærhelseteneste.

Andre kommunale pionertiltak var folkebiblioteka, arbeidsformidling, bustadbygging og stønadsordningar. Også fellesgode som kommunikasjon, kloakk og renovasjon blei prioriterte, særleg i byane. Under og like etter den første verdskrigen voks det fram ulike kommunale trygde- og pensjonsordningar.

Skal historieskrivinga vere fullkommen, må me nemne at fleire kommunar sleit på 20- og 30-talet. I januar 1921 kom Kristiansund kommune til Justisdepartementet og melde at kassa var tom. Ekspansjonsiveren hadde vore for stor under krigsåra i mange kommunar. Det blei mellom anna investert i kraftverk som ikkje blei så lønnsame som kommunane trudde. 

Inntektsgrunnlaget til kommunane varierte også. Det førte til ei tverrpolitisk erkjenning om at staten måtte ta på seg eit større ansvar for kommuneøkonomien. Utviklinga mot større integrasjon mellom stat og kommune tok til.

Glanstid for velferdskommunen
Dei første to–tre tiåra etter 1945 var det sterk ekspansjon i kommunal velferd. Tida har vore karakterisert som velferdskommunens glanstid. Rolla som iverksetjar av nasjonal velferdspolitikk blei tillagd stor vekt. Det blei sett som viktig at kommunane hadde eit relativt stort handlingsrom, at dei kunne setje i verk nasjonale velferdstiltak og gjorde politiske vurderingar av korleis tiltaka kunne bli lokalt tilpassa.

Omgrepet velferdskommune blei lansert for å rette merksemda mot forholdet mellom stat og kommune i utviklinga av velferdsstaten. Samstundes blei også omgrepet utjamningsstat lansert. I det ligg mellom anna at staten i stadig sterkare grad regulerte og lovfesta velferdstiltaka, slik at dei blei universelle. Staten sørgde også for økonomisk utjamning.

Ressurssterke kommunar som hadde gått i front, blei avlasta. Dei fekk økonomisk spelerom til å ta initiativ på nye velferdsfelt ut frå kva dei folkevalde organa vurderte som viktig i lokalsamfunnet.

Den kommunetypen som voks fram og etter kvart avløyste velferdskommunen, har forskarar gjeve merkelappen forvaltningskommunen. Denne kommunen skulle forvalte velferda på vegner av staten. Kommunal handlefridom hadde høg verdi. Fridom og likskap var ikkje motstridande verdiar.

Effektivitet og demokrati utfylde kvarandre. Det demokratiske var det effektive. Kommune og stat hadde felles interesse i å auke den samla offentlege velferda. Den folkestyrte kommunen gav avgjerdene den demokratiske legitimiteten dei trong.

I byrjinga av 1970-åra var det likevel stigande uro for at staten hadde bygd opp eit stadig meir komplekst system for å regulere og styre kommunane. På økonomisida var det på statsbudsjettet i 1974 150 tilskots- og refusjonsordningar mellom stat og kommune.

Debatten om den statlege styringa hadde blitt for omfattande resulterte i eit nytt inntektssystem for kommunane basert på rammestilskot. Det kom i 1986. Same året kom det òg ei lov om forsøk med frikommunar. Handlingsrommet for kommunane skulle aukast.

Folkestyre og partnar
Denne gjennomgangen gjev berre eit riss av dei 175 åra. Historia er samansett. Eg vil likevel halde fast ved at me har fått fram eit levande lokalt folkestyre. Me har fått kommunar som er naturlege partnarar for stat, innbyggjarar og næringsliv når me skal utvikle velferd og verdiskaping. Kommunane er også utviklingsorienterte og omstillingsdyktige. Det skal me vere stolte av.

Dei nesten 20 åra som gått sidan førre melding har også bydd på markerte utviklingstrekk. I 1992 kom den nye kommunelova. Lova framheva fridomen til å velje organisasjonsløysingar sjølv. Året etter tilpassa Stortinget mange særlover prinsippa i den nye kommunelova.

Forskarar har peika på at desse kommunalpolitiske milepælane ikkje førte til reell fridom på alle område, slik det var tenkt. Nye øyremerkte tilskot voks fram. Staten tok i bruk nye styringsverkemiddel for å kompensere for tapet av gamle verkemiddel.
 

I kommunane blei sektororganiseringa kritisert fordi den gjorde det vanskeleg sjå samanhengar mellom dei ulike områda. For den sektoriserte velferdsstaten førte dette til nye styringsutfordringar. Auka bruk av individuelle rettar er blitt tolka som utslag av dette.

Frå forskarhald er omgrepet «effektueringskommune» nytta. Det karakteriserer ei utvikling mot ein sektor med liten handlefridom både til å velje mål og middel.

Prinsippmelding og heva blikk
Eg ser klart eit auka press mot kommunane, men meiner dei langt frå er reduserte til organ for effektuering av statleg politikk. Kommunane er viktige for sine lokalsamfunn fordi dei representerer politisk kraft, arbeidsplassar og institusjonell tyngde. Dei bidreg til lokal samfunnsutvikling. For meg er det like sentralt som lokal velferdsutvikling.

Både kommunane og fylkeskommunane har ei viktig rolle som samfunnsutviklarar. Difor har meldinga til Stortinget eit eige kapittel om denne rolla, og med fleire døme på korleis ein kan jobbe med lokal og regional samfunnsutvikling. Plansystemet er sjølvsagt eit viktig fundament for god og målretta samfunnsutvikling, men eit planvedtak er ikkje nok! Den einskilde kommunen og fylkeskommunen må jobbe saman med frivillige organisasjonar, næringslivet og regionale statsetatar for å få til gode resultat.
Frå staten si side er det viktig at me ikkje detaljstyrer innhaldet i verksemda som gjeld samfunnsutvikling. Me bør heller støtte arbeidet i kommunar og fylkeskommunar, hjelpe til med å heve kompetansen og formidle gode døme. Meldinga inneheld fleire døme på utviklingsprosjekt og program som dels staten og dels kommunesektoren har teke initiativ til.

I rolla som tenesteleverandørar og myndigheitsforvaltarar oppstår spenning og press. Kommunar og fylkeskommunar skal både sikre sjølvstyre og setje i verk på vegner av staten. Balansepunktet mellom statleg styring og lokalt sjølvstyre vil alltid vere omdiskutert. Pendelen vil jamt vere på veg i ei eller anna retning. Difor er det med jamne mellomrom naudsynt å gå grundigare inn i ordskiftet, løfte blikket frå dei konkrete saksfelta og sjå dei prinsipielle sidene.

Dei som kritiserer meldinga for mangel på tiltak, gløymer denne tilnærminga. Eg likar å sjå politikk som ei jakt på praktiske løysingar på veg mot eit betre samfunn. Men me treng nokre prinsipp også. Difor er ei slik melding om tilhøvet mellom kommune og stat viktig. Like viktig er det korleis prinsippa blir etterlevd. Denne meldinga kjem med forslag om korleis rammestyringa i større grad kan etterlevast frå staten si side.

Samspel og eigenkontroll
Meldinga er to-delt: første del omhandlar den statlege styringa av kommunane og samspelet mellom stat og kommune

Del to omhandlar eigenkontrollen, som kommunane sjølve har ansvar for.
Ein aktiv og synleg eigenkontroll i kommunane bør etter mi meining kunne redusere behovet for statleg kontroll og tilsyn.

Utviklinga i den statlege styringa viser at det er stor tru på lovstyring!
Det speglar utviklinga i velferdssamfunnet og auka forventningar til offentlege tenester og offentleg velferd. Samfunnet ynskjer å sikre ulike grupper, verdiar som likeverd og rettstryggleik. Her ligg drivarar for utviklinga i den statlege styringa.

Auken i rettleiarar har truleg samanheng med at me har fått tunge og store direktorat. Prosedyrekrava er blitt fleire – mange individuelle tenester krev til dømes enkeltvedtak. Staten vil også ha innsyn og oversikt over korleis tenestene er og korleis pengane blir brukt. Det krev rapportering på ulike nivå. Og det har vore ein auke i det statlege tilsynet.

Samstundes har me historisk låg øyremerking. Me har gode retningslinjer for når desse kan brukast. Me har også god dokumentasjon av dei negative effektane som øyremerking kan gje. Difor meiner eg det grunnlag for å seie at det framleis er kommunalt handlingsrom.

Dei kommunane som driv godt, har orden i økonomi og økonomistyring, vil ha større økonomisk handlefridom. Det er verdt å merke seg at slike kommunar, uansett inntektsnivå, ofte er kjenneteikna av god leiing, politisk og administrativt. Så skal me ikkje gløyme at det er mange gode døme på samhandling mellom stat og kommune. Til dømes innan kvalitetsutvikling, effektivisering og kompetanseheving.

Likevel vil me ikkje underkommunisere at det er legitimt for staten å styre når det blir vurdert som naudsynt. Staten vil sikre nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd, liv og helse, økonomi og ressursbruk.

Eitt av poenga i meldinga er at dei styringsgrepa som staten tek skal vere grunngjevne i konkrete nasjonale mål. Konsekvensane for kommunesektoren skal synleggjerast betre enn det som ofte er tilfelle i dag. Men korleis staten skal styre, vil bli diskutert framover. Spenninga mellom stat og kommune må me leve med. Ei meir målretta styring, basert på tillit og dialog mellom stat og kommune er likevel viktig.

To prinsipp
Me stadfestar altså to prinsipp i meldinga. Det er prinsippa om rammestyring og generalistkommunen. Mange ser dette som sjølvsagt, men dette er viktige merkesteinar i ei slik melding.
 
Slik eg ser det, er det tre grunngivingar for rammestyring: 

1. Kommunar og fylkeskommunar er eigne, sjølvstendige politiske organ, samansett av representantar med mandat frå sine innbyggjarar. Det lokale folkestyret har såleis ein eigenverdi.
2. Det er fornuftig og effektivt å bruke kommunane til å levere velferdstenester.
3. Kommunane skal utvikle lokalsamfunn som er trygge for innbyggjarane og har vekstkraft og ambisjonar.

Meldinga slår fast prinsippet om at alle kommunar skal ha dei same oppgåvene. Innbyggjarane skal ha same tilgong til tenester uansett kvar dei bur. Me vil halde fast på og verne om generalistkommunane. Det gjev eit einskapeleg system, både med omsyn til økonomisk og juridisk styring.

Generalistkommunesystemet gjev gode vilkår for desentralisering og desentralisert velferd.

Staten og samfunnet må tole variasjon fordi lokale tilhøve varierer.cDet som er «rett» tal sjukeheimsplassar i ein kommune er ikkje det i nabokommunen. Der kan dei ha ein ung folkesetnad med behov for større satsing på barnehage og barneskular.

Rammestyring vil gje rom for lokale prioriteringar og lokal tilpassing av tenestetilbodet. Stram og detaljert styring kan føre til mangel på fleksibilitet til å sjå ulike tenester i samanheng. Det gjer det vanskeleg med individuell tilpassing og effektiv bruk av ressursane. Mange velferdstenester er komplekse. Tilbodet må tilpassast individuelt. Stram statleg styring av slike tenester vil samla sett kunne føre til eit velferdstap. Tenestene kan bli for dårleg tilpassa eller så kan summen av styringa gje for store kostnader.

Det er fleire studiar (NIBR, Riksrevisjonen, Telemarksforsking) som viser at sterk statleg styring ikkje fører til meir likheit mellom kommunar. Verknaden kan snarare vere motsatt. Det er også godt dokumentert at dei rikaste kommunane best kan gjere nytte av øyremerkte tilskot. Difor er det viktig med låg del øyremerking.

Studiar viser at det er forskjellen i inntekter mellom kommunar som best forklarer forskjellane i tenestetilbod. Dei som er mest uroa for at tenestetilbodet er ulikt i ulike kommunar, bør vere meir opptekne av å utjamne inntekter mellom kommunar. Å ty til sterkare statleg styringsgrep er ikkje det rette svaret på utfordringa.

Seks tiltak
Kva slags tiltak legg me fram i meldinga? Eg vil trekkje fram seks tiltak. Dei to første dreier seg om lovarbeidet i regi av departement eller direktorat.

Når det er aktuelt å påleggje kommunane nye pliktar og oppgåver, skal desse vere grundig utgreia. Det skal sikre balanse mellom kommune og stat. Nye oppgåver skal som hovudregel vere nedfelt i lovføresegner. Det er berre gjennom heimel i lov at kommunane pliktar å gjennomføre ei oppgåve som nasjonale styresmakter definerer.

 I arbeidet med nye lover skal staten tydeleg vise kva som talar for nasjonal regulering og kva konsekvensar dette har for handlefridomen til lokaldemokratiet. Desse avvegingane skal synast både i høyringsdokument og i lovproposisjonar. I desse prosessane må me sikre medverknad frå kommunesektoren.

Dei to neste tiltaka dreier seg om rettsreglar som er knytte til einskildindivid. Dersom nye individuelle rettar blir vurderte, skal det vere fleksibilitet og rom for lokal tilpassing. Unntak vil vere når det ikkje er rettar som baserer seg på meir objektive tilhøve (t.d. alder som utløyser ein rett til ei yting).

Men, og det er viktig, som alternativ skal det vurderast om det er tilstrekkeleg å lovfeste ei plikt for kommunen til å sørgje for eit tilbod.

Eit slikt «sørge-for-ansvar» gjev størst fleksibilitet og best grunnlag for lokal prioritering og samordning. Me meiner det i mange tilfelle kan vere meir målretta med denne type lovreglar enn med ein individuell rett.

Og me vil ha ei samla evaluering av ulike lovføresegner om individuell plan. Det krev mykje administrative ressursar i kommunane å utarbeide individuelle planar. Difor treng me ei samla evaluering av om dette er det mest høvelege verktyet. Fram til Stortinget har fått resultatet av evalueringa, kan eg love at regjeringa ikkje vil gjere framlegg om nye individuelle planar.

Dei to siste tiltaka handlar om styringssystemet. Me får eit stadig meir komplisert lovverk. Det gjev behov for statleg rettleiing. Men statlege etatar, ofte direktorat, bør prioritere område som er etterspurde av kommunane. Statlege rettleiarar har blitt stadig viktigare for korleis kommunane utøver skjønn. Ein skriftleg rettleiar er likevel ingen instruks til kommunane. Rettleiarane må halde seg innanfor det regelverket som Stortinget har vedteke på det einskilde område. Difor er det viktig at kommunane i større grad skal få medverke til utforminga av rettleiarane.

Staten skal heller ikkje påleggje kommunesektoren rapporteringar som ikkje blir brukt aktivt. Rapporteringa skal gje nyttig styringsinformasjon, ikkje rapportar som er kjekke å ha.

Me skal også innhente meir kunnskap om statleg styring. For fyrste gong vil me skaffe ein systematisert oversikt over tilhøvet mellom direktorata og kommunane.

- Kva slags kommuneretta oppgåver har direktorata?
- Kva fullmakter har dei?
- Korleis har direktoratsutviklinga påverka det kommunale handlingsrommet?

Staten har tillit
Kommunane forvaltar meir enn ein tredel av statsbudsjettet. Dei disponerer 18 prosent av BNP. Kvar femte arbeidstakar arbeider i ein kommune. Dette er teikn på at staten har stor tillit til kommunane og deira gjennomføringsevne. Staten legg stadig nye og store oppgåver til kommunane, seinast no ansvaret for helse og førebygging i samhandlingsreforma.

Dette gjer at me må byggje vidare på dei gode erfaringane me har med felles utviklingstiltak. Departement mitt har to gode tiltak: Saman om ein betre kommune og LUK-programmet (Lokal samfunnsutvikling i kommunane). Slike fellestiltak kan gje vel så gode resultat som stram statleg styring gjennom forskrifter eller øyremerking.

La meg også nemne ordninga med Rettleiarkorps og Skole- og kommuneutviklingsprosjektet (SKUP) i regi av Kunnskapsdepartementet. Det er er sett i gong for å styrkje arbeidet retta mot kommunar med svake elevresultat. Tiltaka rettar seg særleg mot det arbeidet skoleeigarane driv. Tilbodet vil dekkje alle fylka i løpet av ein treårsperiode. 20 kommunar skal mellom anna gjennom eit organisasjonsutviklingsprogram for å bli betre i stand til å drive skoleutvikling i kommunen.

Slike felles utviklingstiltak mellom stat og kommune har eg tru på. Og meldinga har også eit klårt bodskap om at slike tiltak bør det bli fleire av. Det er likevel viktig at staten her er i ei tilbydarrolle, og at kommunane kan melde seg på dersom dei har eit utviklingsbehov.

Eit system basert på rammestyring og dialog legg òg eit stort ansvar på kommunane. Desse forventninga må kommunar og fylkeskommunar tole. Dei må vise for omverda at dei gjev ein meirverdi til løysinga av offentlege oppgåver. Det vil seie effektive og gode tenester, medverknad for innbyggjarane, samstundes som dei tek vare på rettstryggleiken for den einskilde.

Samanhengen mellom kommunal eigenkontroll og statleg tilsyn må bli betre. Dei statlege tilsynsetatane bør ta omsyn til dei interne kontrolltiltaka i kommunane når dei planlegg og gjennomfører sine tilsyn. Skal me kunne redusere behovet for statleg kontroll og tilsyn, føresett det ein aktiv og synleg eigenkontroll i kommunane. Eigenkontroll er mest effektivt og legg det beste grunnlaget for læring og forbetring lokalt.

Me vil frå staten si side også kome med fleire framlegg om regelendringar for å styrkje eigenkontrollen. God eigenkontroll er med på å sikre det handlingsrommet som lokalpolitikarar treng.

Kommunane har gjennom 175 år viste seg som innovative og omstillingsdyktige organisasjonar. Me vil ha eit likeverdig samspel mellom kommunar og stat. Ikkje overstyring og detaljstyring. Eg meiner denne meldinga bidreg til å vidareutvikle eit sterkt lokalt folkestyre. Sterke kommunar gjev sterke nasjonale løysingar.