Stortingets EØS-utvalg 8. mars 2007

EUs matlovsforordning (Food Law) og EUs nye forordninger om næringsmiddelhygiene og kontroll – innlemmelse i EØS-avtalen 

 

1.     Generelt om bakgrunnen og EØS-prosessen

Jeg har notert meg Stortingets enstemmige bifall til innstillingen til stortingsmeldingen om gjennomføringen av europapolitikken, og er positiv til at Stortinget ønsker å involvere seg mer og på en bedre måte. Blant annet er det bra at fagkomiteene vil være mer involvert i EØS-arbeidet og at Næringskomiteen ble gitt anledning til å komme og høre på redegjørelsen her i dag. I det videre arbeidet vil det være viktig å finne frem til egnete arbeidsformer som gir tilstrekkelig involvering.

Jeg har bedt om å få redegjøre for innlemmelsen i EØS-avtalen av en rekke viktige nye EU-rettsakter på matområdet. Dette gjør jeg på vegne av de tre statsrådene som har det konstitusjonelle ansvaret etter matloven: helse- og omsorgsministeren, fiskeri- og kystministeren og meg selv.

EUs matlovsforordning (Food Law) fra 2002 og EUs nye forordninger om nærings­middelhygiene og kontroll fra 2004, gjelder for et viktig og omfattende område – matproduksjonskjeden.

Rettsaktene er viktige for å sikre at alle aktører i hele matproduksjonskjeden tar ansvar for mattrygghet, og for å bidra til en likeverdig, effektiv og målrettet offentlig kontroll i de landene det gjelder. Rettsaktene står som viktige grunnforutsetninger for all primærproduksjon og for alle deler av næringsmiddelbransjen i Norge, og ikke minst for eksporten av norsk fisk og sjømat.

Food Law tok til å gjelde i sin helhet i EU-landene fra 1. januar 2005, og de nye forordningene om hygiene og kontroll fra 1. januar 2006. Det har pågått en langvarig prosess for å innlemme disse rettsaktene i EØS-avtalen. Det har ikke vært mulig å få til en samtidig ikrafttredelse i Norge som i EU-landene, i tråd med EØS-avtalens intensjon. Forsinkelsen skyldes i det alt vesentlige at det ble nødvendig å utvide EØS-avtalens omfang for Islands del.

De forberedende prosedyrene mellom partene er nå på det nærmeste sluttført, og vi håper på en beslutning i EØS-komiteen i sommer. Fra norsk side anses det ikke nødvendig med faglige tilpasninger. Dette vil jeg komme tilbake til under omtalen av de enkelte rettsaktene.

EØS-utvalget vil bli orientert på ordinær måte forut for EØS-komiteens møte hvor rettsaktene innlemmes. EØS-komiteens vedtak vil bli fattet med forbehold om Stortingets samtykke. Regjeringen vil derfor fremme proposisjon om Stortingets samtykke på ordinær måte, sannsynligvis i høst. Dette vil tidligst gi ikrafttredelse av bestemmelsene i de nevnte rettsaktene i Norge utpå høsten, muligens ikke før nyttår.

2.     Reformene i EU og EUs matlovsforordning (Food Law) 

EU har de siste årene satset på å utvikle et nytt helhetlig felles regelverk basert på helkjedeprinsippet – fra jord og fjord til bord – til erstatning for et oppdelt regelverk som har oppstått ut fra ulike formål.

EUs matlovsforordning, den såkalte Food Law, springer ut av Europakommisjonens strategier i Hvitboken om mattrygghet, som ble lagt fram i 2000. Hvitboken inneholdt en lang rekke forslag til tiltak knyttet til regelverksutvikling, organisering av matforvaltningen og gjennomføring av kontrollen. Ved siden av behovet for ensartede regler om innsatsvarer, fôr og matvarer, la Hvitboken vekt på at reglene blir håndhevet på en mest mulig ensartet og effektiv måte i hele fellesskapet.

Hvitboken nevnte 84 tiltak som skulle bidra til å ivareta hensynet til dyrs og folks helse, og som i hovedsak skulle uttrykkes i nye rettsakter. De nye forordningene om hygiene og kontroll var svært sentrale, og de kommer jeg spesielt tilbake til. 

3.     Innlemmelse av matlovsforordningen (Food Law)

Stortinget er tidligere orientert om den norske matreformen. En viktig del her er den nye matloven, som ble fremmet for Stortinget ved Ot.prp. nr. 100 (2002 - 2003) og fastsatt 19. desember 2003. Matloven er en forenkling i forhold til tidligere lovstruktur ved at 13 lover helt eller delvis ble samlet til én ny lov og ved at det ble opprettet ett felles tilsynsorgan (Mattilsynet).

Matloven og forholdet til Food Law ble grundig omtalt i proposisjonen, og forordningen ble gjengitt i sin helhet der.

Matloven tar allerede opp i seg hovedelementene i Food Law. Ved innlemmelsen vil det derfor særlig være Norges forhold til Den europeiske myndigheten for næringsmiddeltrygghet (EFSA) som blir endelig avklart og gjensidig forpliktende. Det betyr at Norge må betale for sin deltagelse i EFSA, samtidig som Norge gis forpliktende rett til å delta i arbeidet på likeverdig måte som medlemslandene i EU. Faktisk har vi fått anledning til å delta i store deler av arbeidet i EFSA helt siden opprettelsen i 2002.

EFSA er en stadig viktigere premissleverandør. EFSA skal være et uavhengig viten­skapelig organ for fremskaffelse av uavhengige vitenskapelige vurderinger i saker som har en virkning på mattryggheten. Norsk deltakelse i EFSA vil innebære en:

• Anledning til å delta i EFSAs rådgivende utvalg
• Deltagelse i kriseenheten
• Mulighet til deltagelse i vitenskapskomiteen/vitenskapsgruppene
• Informasjonsutveksling bl.a. om EFSAs vitenskapelige undersøkelser 

4.   Generelt om innlemmelsen av de nye hygiene- og kontrollforordningene

De nye hygiene- og kontrollforordningene tok til å gjelde i EU fra 1. januar 2006. De erstattet en lang rekke rettsakter som er en del av EØS-avtalen i dag. Det nye regelverket medførte en betydelig restrukturering og forenkling av lovgivningen, noe som gir bedre mulighet for oversikt og tilgjengelighet for brukerne. Virksomhetens ansvar for mattryggheten tydeliggjøres.

5.     Hygieneforordningene

5.1      Generelt
Hygieneforordningene retter seg mot virksomhetene, og er mer målstyrte enn tidligere detaljerte direktiver og tilsvarende norske forskrifter. Regelverket legger i større grad enn før opp til fleksibilitet for virksomhetene når det gjelder å finne praktiske løsninger, uten at kravene til mattrygghet reduseres. Slik sett blir det større rom for faglig skjønn og samtidig økt behov for kunnskap. 

Et større rom for faglig skjønn vil samtidig innebære en utfordring for Mattilsynet og Mattilsynets utøving av et enhetlig og helhetlig tilsyn, og dette er en sak jeg gir stor oppmerksomhet. Enhetlig og helhetlig tilsyn er en hovedsak etter E.coli-saken og Mattilsynet er i gang med å gjennomgå dette.

Flertallet av høringsinstansene, herunder de større næringsorganisasjonene, har i all hovedsak vært positive til dette nye regelverket, spesielt til at det gir rom for mer faglig skjønn og fleksibilitet, og samtidig tydeliggjør virksomhetenes eget ansvar.

Vi tar sikte på å utnytte den fleksibiliteten som er i regelverket til å lage nasjonale bestemmelser. Her kan blant annet nevnes produksjon og omsetning av små mengder råvarer og kjøtt fra viltlevende vilt, slakting av små mengder fjørfe og haredyr på gården samt alternative toalettløsninger.

Når det gjelder tradisjonsprodukter, så gir den økte fleksibiliteten i regelverket åpning for produksjon av de fleste typer tradisjonsprodukter, så som smalahove, rakfisk, tørrfisk og samiske tradisjonsprodukter.

Det åpnes for nasjonale bestemmelser om produksjon av tradisjonsprodukter og av næringsmidler i visse geografisk vanskeligstilte områder. Denne åpningen vurderes brukt for enkelte tradisjonsprodukter dersom fleksibiliteten i de generelle reglene er utilstrekkelig, som for eksempel rødsei og ombordproduksjon av rognkjeksrogn.

Samlet sett mener jeg at dette innebærer en forenkling av et regelverk som mange finner byråkratisk og vanskelig.  

5.2      Generell forordning om næringsmiddelhygiene
Det er fastsatt en generell forordning om næringsmiddelhygiene som gjelder for alle virksomheter, uansett slag og hvor de måtte befinne seg i matproduksjonskjeden.

Nytt i forhold til tidligere, er at all primærproduksjon, både til lands og til vanns, inkludert fangst av sel og hval, er omfattet av regelverket. Primærprodusentene vil ikke være omfattet av krav til egenkontroll, men må kunne dokumentere all aktivitet som kan ha betydning for mattryggheten gjennom journalføring. Dette mener jeg er veldig bra, og bør være uproblematisk for de bøndene som følger KSL (kvalitetssystemer i landbruket).

5.3      Forordning om særlige hygieneregler for næringsmidler av animalsk opprinnelse
I tillegg til den generelle forordningen er det fastsatt en forordning om særlige hygieneregler for næringsmidler av animalsk opprinnelse. Her videreføres en del spesielle krav for ulike typer mat som stammer fra dyr, og disse er nå utformet som tillegg til de generelle kravene.

Her finner jeg grunn til å fremheve at de såkalte salmonella-garantiene som Norge har hatt i likhet med Sverige og Finland, blir videreført, og faktisk noe utvidet i forhold til de garantiene som ligger inne i EØS-avtalen i dag. Dette er svært positivt og bidrar til at vi i Norge kan opprettholde vår gode status på salmonella.

Forordningen har generelle bestemmelser om godkjenning av virksomheter og om merking med opprinnelsesvirksomhet, samt en del særskilte bestemmelser for ulike typer mat som stammer fra dyr, for eksempel kjøtt, fjørfekjøtt, vilt, oppdrettsvilt, fiskerivarer, bløtdyr og skjell, melk og melkeprodukter.

Enkelte av disse særskilte bestemmelsene har vakt bekymring hos noen næringsaktører under forberedelsen av gjennomføringen i Norge. Dette har blant annet kommet til uttrykk i de høringene som Mattilsynet har gjennomført på vegne av de tre ansvarlige departementene:

1. Flere har uttrykt bekymring for fortsatt produksjon av tørrfisk. Ifølge Mattilsynet vil ikke det nye regelverket være til hinder for tørrfiskproduksjon ved godkjente virksomheter. Enkelte sjøltilvirkere av tørrfisk vil kunne få problemer med å oppfylle de nye reglene, men dette forårsakes ikke av det nye regelverket.
2. Det nye regelverket stiller krav om at vannet som brukes ved bearbeiding av fisk skal være av drikkevannskvalitet, med unntak for hodekapping og sløying om bord på fartøy. Som hovedregel bruker næringen i dag renset sjøvann. En omlegging til bruk av drikkevann vil være en betydelig ulempe for fiskerinæringen i Norge. Problemet er midlertidig løst ved at en overgangsordning, fram til 31. desember 2009, åpner for bruk av rent sjøvann både om bord på fartøy og i virksomheter på land. Mattilsynet mener videre at regelverket kan fortolkes slik at renset sjøvann kan betraktes som drikkevann, slik at dette problemet i utgangspunktet kan unngås. Dette vil bli tatt opp med EU i forbindelse med gjennomgangen av regelverket.
3. Det nye regelverket kan fortolkes slik at det nå vil stilles strengere krav til fartøy der reker og skjell kokes om bord for direktesalg til forbruker eller til godkjente virksomheter. Norske myndigheter arbeider videre med sikte på en nærmere avklaring av hvordan regelverket tolkes i øvrige EU-land.
4. Dagens regelverk er uklart med hensyn til hvor lenge fisk kan oppbevares i iskjølt vann i landvirksomheter, samt hvor langt inn i produksjonen denne kjølemetoden kan brukes. Uklarheten ble ikke ryddet av veien i det nye regelverket. Norske myndigheter arbeider med sikte på en klargjøring på dette området.
5.  I høringsrunden kom det inn ønsker om at reinsdyr og hjort burde vært definert som viltlevende vilt, og ikke oppdrettsvilt. Dette er hovedsakelig begrunnet i et ønske om enklere kjøttkontroll. Det er naturlig nok lagt opp til en enklere kontroll av viltlevende vilt enn av oppdrettsvilt. En slik omdefinering av reinsdyr og hjort fra å være oppdrettsvilt til viltlevende vilt er imidlertid ikke mulig – regelverket er helt klart på dette punktet.
6. I dagens norske regelverk er det gitt et unntak slik at reineier kan slakte og omsette inntil 10 rein pr år direkte til forbruker uten at dette skjer gjennom godkjent slakteri. Unntaket i sin nåværende form vil bortfalle som følge av det nye regelverket. Mattilsynet vurderer likevel om regelverket kan gi åpning for tilsvarende ordninger.
7. Det nye regelverket er også strengere enn dagens norske praksis når det gjelder nødslakting utenfor slakteri. I forhold til både dagens regelverk og det nye regelverket kan kun friske dyr som har vært utsatt for ulykke nødslaktes utenom slakteri til konsum. Det forutsettes at dyrene er undersøkt av veterinær før slakting/avliving. Hovedtyngden av nødslakt i Norge utgjøres i dag imidlertid av dyr som av ulike årsaker er lite transportdyktige. Det vil derfor være behov for en justering av dagens norske praksis.

Når dette er nevnt, vil jeg samtidig presisere at de aller fleste av høringsinstansene var positive til det nye regelverket.

Som jeg har nevnt, vil vi legge stor vekt på å få i stand fleksible løsninger i tråd med målsettingen i regelverket, men her, som på alle andre områder, må hensynet til mattryggheten komme i første rekke. 

6      Kontrollforordningene

Som jeg nevnte tidligere, la Hvitboken om mattrygghet stor vekt på å oppnå en effektiv og mest mulig likeartet kontroll i alle medlemslandene.

Samtidig som virksomhetenes plikt til å sikre etterlevelse av lovgivningen ble presisert i de nye hygieneforordningene, ønsket man et sterkere offentlig tilsyn. Derfor ble det samtidig fastsatt to nye kontrollforordninger, med plikter for myndighetene i medlemslandene.

6.1    Offentlig kontroll
Det er fastsatt en forordning om offentlig kontroll av at fôr- og næringsmiddellovgivningen, samt dyrehelse- og dyrevelferdsreglene, blir overholdt.

Den generelle kontrollforordningen retter seg i hovedsak mot myndighetene og dekker alle aspekter ved kontroll med matproduksjon samt fôrproduksjon, dyrehelse og dyrevelferd samt import/eksportkontroll, med mindre det er gitt særskilte regler [1].

Forordningen stiller krav til organisering og finansiering av offentlig tilsyn. For å sikre harmonisering skal det utarbeides en generell og en årlig nasjonal tilsynsplan og plikt til årlig rapportering av tilsynsaktivitet.

I dag er det et generelt krav om forhåndsvarsel ved innførsel av levende dyr, dyreprodukter og matvarer fra dyr fra EØS-land til Norge. Sverige har hatt lignende ordninger, men har måttet frafalle disse etter at EF-domstolen har vurdert en generell varslingsplikt til å være i strid med EF-retten. Den nye kontrollforordningen gir heller ingen åpning for generell varslingsplikt innenfor EØS-området, men åpner for forhåndsvarsling ved spesielle behov. Dette innebærer at det generelle kravet om forhåndsvarsel ved innførsel av de nevnte produktene fra EØS-land til Norge vil måtte bortfalle. Forhåndsvarsling av produkter fra tredjeland, dvs. land utenfor EØS, opprettholdes.

Jeg legger til grunn at kravene til mattrygghet ved import ikke skal bli redusert som følge av bortfall av forhåndsvarsling for import fra EØS-området. Det nye hygiene- og kontrollregelverket fører, som tidligere nevnt, til oppdaterte harmoniserte krav til produksjon og kontroll i hele EØS. Det er virksomhetene som innfører varene til Norge, som har ansvaret for at varene er trygge. Kravet om forhåndsvarsling har på mange måter bidratt til å gjøre dette ansvaret mindre tydelig enn nødvendig. Et modernisert system for importkontroll bidrar til å tydeliggjøre at virksomhetene har ansvaret.

Dessuten har praksis vist at systemet med generell forhåndsvarsling i begrenset grad har bidratt til å sikre mattryggheten. De enkelttilfellene vi har hatt de siste årene med funn av smittestoffer i importert mat fra EØS-land (eks salmonella i kjøttdeig fra Polen), har i all hovedsak blitt oppdaget av bedriftenes egenkontroll, og ikke som følge av forhåndsvarslingen.

Det nye regelverket åpner imidlertid for at det kan kreves forhåndsvarsling dersom dette er nødvendig for organiseringen av offentlig kontroll. Det offentliges kontroll vil dermed bli mer målrettet og kan settes inn der hvor risikoen til enhver tid anses som størst. Mattilsynet har konkludert med at dette, i tillegg til en kombinasjon av likeverdige tiltak, opprettholder en effektiv kontroll i EØS-området.

Hovedelementene i systemet vil være:

• Kontroll og dokumentasjon på avsenderstedet
• Krav om forhåndsvarsling og tilsyn i særskilte tilfeller – basert på en risikovurdering
• Mottakskontroll hos importør/første mottakter
• Revisjon av første importør/første mottaker.

6.2  Særlige regler for gjennomføringen av offentlig kontroll av produkter av animalsk opprinnelse
Det er videre fastsatt en forordning med særlige regler for gjennomføringen av offentlig kontroll av produkter av animalsk opprinnelse. Forordningen samler og oppdaterer kontrollbestemmelser som tidligere har vært i ulike særskilte rettsakter. Dette gjelder særlige regler om kontroll av ferskt kjøtt, levende muslinger, fiskerivarer samt rå melk og melkeprodukter.  

Det settes opp mer spesifikke krav til tilsynsmyndighetens overvåkning og kontroll med høstingsområder for skjell og til prøvetaking. Disse skjerpede kravene betyr økt kontroll og overvåking, som vil medføre økt ressursbruk for tilsynsmyndighetene. Det arbeides for å finne løsninger hvor myndighetene, som i dag, dekker det meste av kostnadene ved denne testingen.

Det nye regelverket fastslår at kjøtt ikke kan benyttes som folkemat dersom det overskrider de maksimumsgrensene for radioaktivitet som er i EUs regelverk. Disse maksimumsgrensene er fastsatt i et eget regelverk (Euratom-samarbeidet), som ikke er en del av EØS-avtalen og gjelder derfor ikke for Norge. Vi legger derfor til grunn at Norge kan beholde sine nasjonale grenser for radioaktivitet i rein.

Det nye regelverket gir åpninger for å utprøve nye og besparende måter å utføre kjøttkontroll på. Det er til orientering et omfattende nordisk samarbeid på dette området. Dette er positivt – jeg mener det kan være grunn til å stille spørsmål ved effektiviteten av dagens kjøttkontrollsystem, det må på sikt være mulig å komme frem til et bedre, mer målrettet og kostnadseffektivt kjøttkontrollsystem. Her må vi også ta med oss lærdom fra blant annet E.coli-saken.

Det legges opp til et smidigere og mer kostnadseffektivt kontrollsystem for kjøtt fra viltlevende vilt. Det innføres et system med såkalte ”kompetente jegere”, som vil kunne gis myndighet til å kontrollere viltkjøttet. For kjøtt som skal behandles ved viltbehandlingsanlegg, vil en godkjenning fra en kompetent jeger gjelde som en forhåndsgodkjenning av produktet. For viltkjøtt som skal omsettes lokalt direkte til forbruker, vil en undersøkelse av kompetent jeger være den eneste og endelige undersøkelsen av viltkjøttet. Et opplegg for utdanning av kompetente jegere er under utarbeidelse i samarbeid med aktuelle organisasjoner, som har vist stor interesse for dette.

Oppsummering:
Alt i alt – det nye regelverket vil representere en styrking av mattryggheten og forbrukerbeskyttelsen og vil gi en forenkling for virksomhetene – samtidig som ansvar og plikter blir mer tydelige. 

Det er forutsatt at erfaringene med det nye regelverket skal gjennomgås i løpet av 2009 med sikte på å identifisere endringsbehov. Kommisjonen har allerede satt i gang denne gjennomgangen. Regjeringen vil delta aktivt i denne gjennomgangen og gi konstruktive og dynamiske innspill i prosessen.

[1]  Særskilte regler er gitt for import av dyr og animalske næringsmidler fra tredjeland, for eksempel om varsling.