Klimaforhandlingene i København (COP-15) desember 2009

København-avtalen (”Copenhagen Accord”) er ikke like ambisiøs som den norske delegasjonen hadde håpet i forkant av toppmøtet. Men avtalen må likevel anses som en viktig milepæl i forhold til hvor krevende disse forhandlingene var. Ikke siden Versailles-traktaten ble framforhandlet etter første verdenskrig har så mange toppledere deltatt personlig i arbeidet med en konkret avtaletekst som på klimatoppmøtet i København.

Det er positivt at det ble oppnådd enighet om at oppvarmingen av jordkloden skal begrenses til 2 grader over førindustrielt nivå og at det settes av store summer til klimatiltak i u-land. De neste tre årene skal det kanaliseres 60 milliarder kroner årlig til dette. Dette økes til 600 milliarder i 2020.

Det er skuffende at det ikke ble enighet om globale utslippsmål, og at forhandlingsprosessen neste år ikke kan legge til grunn enighet om en juridisk bindende avtale i løpet av 2010. Det er likevel mange land, inkludert alle i-landene, som i København ga uttrykk for at de ønsker en juridisk bindende avtale i 2010. 

Noen få enkeltland, ledet an av Venezuela, Nicaragua og Sudan, blokkerte konsensus om avtalen. Den har derfor ikke fått en formell forankring i forhandlingene annet enn at partskonferansen tar avtalen til etterretning (”takes note of”). Formelt er det derfor uklart hvilken rolle avtalen vil spille. Reelt sett er det likevel hevet over tvil at avtalen legger avgjørende føringer for prosessen videre, ettersom alle viktige land har gått god for den. Den første virkelige testen er om avtalen er en drahjelp for at USA kan vedta sin klimalov i kongressen i løpet av våren.

Forhandlingene fortsetter neste år i de to etablerte sporene fram til neste partsmøte i Mexico City (COP-16). Alle dokumentene som er utarbeidet vil være med videre som grunnlag for forhandlingene. Mexicanerne har allerede nå overtatt ansvaret for å tilrettelegge for denne prosessen. Mexico har vært en pådriver i forhandlingene så langt og har et godt utgangspunkt for å kunne fungere som en brobygger mellom i-land og u-land fram til neste partsmøte neste år.

Norge satte sitt preg på forhandlingene. Statsminister Jens Stoltenberg deltok i de innerste forhandlingene i sluttfasen, der vi særlig vektla skog og finansiering. Miljø- og utviklingsminister Erik Solheim ledet ministerforhandlinger med sin kollega fra Singapore om internasjonal transport og handelsspørsmål. Norske forhandlere ledet dessuten undergrupper på skog, kapasitetsbygging og tilpasning. Støtteapparatet rundt delegasjonen, inkludert støtte fra ambassaden, fungerte svært bra til tross for store logistiske utfordringer.  

Forhandlingene i København var tidlig preget av en noe uryddig prosess. Det kan delvis tilskrives at partene i lang tid har vært uenige om mandatet fra Bali-toppmøtet i 2007, som har vært grunnlaget for forhandlingene. U-landene har hatt et ønske om å forankre prosessen i Bali-mandatet i størst mulig grad. U-landene har derfor vært skeptiske til at det ble utarbeidet en tekst utenom de etablerte forhandlingsgruppene.

For USA og flere andre i-land har det vært viktig å understreke at formen på forpliktelsene til u-land og i-land må være like. USA har derfor vært opptatt av at utfallet og prosessen i København burde løsrives fra Bali-mandatets klare oppsett der i-land og u-land håndteres forskjellig.  

Uklarhetene om de ulike prosessene startet allerede tidlig på klimatoppmøtet ved at det ble mye medieoppmerksomhet om et dansk utkast til avtaletekst som hadde lekket ut i pressen. U-landene mente denne teksten var for sterkt preget av i-landenes posisjoner. Utkastene til avtaletekst fra lederne for de to forhandlingssporene ble derimot ansett for å være for u-landsvennlige, særlig kapittelet om utslippsreduksjoner. Mange i-land nektet å forhandle på bakgrunn av denne delen av teksten.
 
For å sikre et ambisiøst utfall i København prøvde danskene prisverdig å drive forhandlingsprosessen aktivt. Selv om det på bakgrunn av forhandlingssituasjonen var nødvendig med politisk styring, fikk ikke det danske presidentskapet likevel mandat til å etablere en mindre arbeidsgruppe der alle forventet at det ville bli lagt fram en tekst. Dels skyldes dette at u-landene ønsket å forhandle videre på den teksten som allerede var lagt fram i de formelle forhandlingssporene, og dels at u-landene hadde store problemer med å bli enige om hvem som skulle representere dem i en slik gruppe. Uenigheten i u-landsgruppen var stor, særlig mellom øystatene på den ene siden og de oljeproduserende OPEC-landene på den andre.

I sluttfasen ble det ble likevel tatt initiativ til å etablere en gruppe av toppledere med utgangspunkt i statsminister Lars Løkke Rasmussens Copenhagen Commitment Circle som framforhandlet den endelige teksten. En del u-land mente at de ikke ble tilstrekkelig involvert i denne prosessen, selv om flere av dem ble invitert inn i forhandlingene. Til tross for en lang debatt siste natt der beskyldningene var sterke fra enkelte land, ble det ikke oppnådd konsensus om avtalen. Avtalen ble derfor bare tatt til etterretning av partskonferansen.

Nærmere om avtalens innhold

Avtalen inneholder en klar referanse til to-gradersmålet. Enigheten om felles visjon går lenger enn den man oppnådde på MEF-møtet (Major Economies Forum) i juli ved at det nå er enighet om å iverksette nødvendige tiltak for å nå et slikt mål. Det er skuffende at man ikke klarte å bli enige om konkrete globale utslippsmål. Det var særlig Kina som motsatte seg et slikt mål om 50 prosent reduksjon i utslippene i 2050.

Som forventet i forkant av toppmøtet ble resultatet at i-landene har forpliktet seg til kvantifiserbare utslippsmål i 2020, mens u-landene (med unntak av de fattigste) vil gjennomføre tiltaksplaner. Både i-land og u-land vil sende inn sine planer og utslippsreduksjonsmål innen 31. januar 2010 i henhold til vedlegget til avtalen.

Det er et stort framskritt at u-landene skal sende inn nasjonale rapporter hvert annet år som skal inneholde utslippsregnskap, tiltak u-landene er villige til å påta seg og resultater av tiltakene som er iverksatt. U-landene har vunnet fram i forhold til at det bare er tiltak det gis støtte til som vil bli gjenstand for internasjonal måling, rapportering og verifisering. Tiltak det ikke gis støtte til, skal bare kontrolleres nasjonalt. Hele rapporten vil imidlertid bli gjenstand for internasjonal konsultasjon som skal respektere hensynet til nasjonal suverenitet.

Avtalen understreker hvor viktig det er å redusere utslippene og øke opptaket av klimagasser gjennom skogtiltak i u-land. Det legges opp til at en slik skogmekanisme skal etableres umiddelbart, slik at man raskt kan mobilisere finansiell støtte fra i-land. Videre framhever avtalen at det er nødvendig å utvikle kostnadseffektive virkemidler for å oppnå utslippsreduksjoner. Begge disse temaene har vært viktige for Norge i forhandlingene.

Det må kunne karakteriseres som en stor seier at det ble oppnådd enighet om at det settes av store summer til klimatiltak i u-land. De neste tre årene vil 60 milliarder  kroner årlig (30 milliarder dollar totalt) som økes til 600 milliarder (100 milliarder dollar) i 2020 kanaliseres til dette. Land som er særlig utsatt for klimaendringer, som lavtliggende øystater og land i Afrika, skal særlig prioriteres.
 
Det ble bestemt at det skal nedsettes et høynivåpanel som skal se på hvordan denne summen med penger kan skaffes til veie og hvordan alternative kilder kan bidra. Det norske auksjoneringsforslaget faller inn under slike alternative kilder. En stor del av midlene skal kanaliseres gjennom et nyopprettet Grønt klimafond. Teksten som handler om finansiering er et veldig godt grunnlag for den norsk/mexicanske finansieringsmodellen. Det vil også bli etablert en ny teknologimekanisme som skal basere seg på en nasjonalt drevet tilnærming.

Til slutt bør det nevnes at gjennomføringen av avtalen skal gjennomgå en vurdering i 2015. I den forbindelse skal man også vurdere mer ambisiøse langsiktige målsettinger, inkludert et 1,5-gradersmål.

Les den endelige avtaleteksten fra klimaforhandlingene i København (pdf)