§ 11-8. Hensynssoner

§ 11–8 Hensynssoner
Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Hensyn og forhold som inngår i andre ledd bokstav a til e, skal markeres i arealdelen som hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser. Det kan angis flere soner for samme areal.

Til hensynssone skal det i nødvendig utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder eller skal gjelde i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.

Det kan fastsettes følgende hensynssoner:
a) Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko.
Det kan gis bestemmelser som forbyr eller setter vilkår for tiltak og/eller virksomheter, jf. § 1–6, innenfor sonen.

b) Sone med særlige krav til infrastruktur med angivelse av type infrastruktur.
Det kan gis bestemmelser om krav til infrastruktur i et utbyggingsområde, både som forbud eller påbud med hjemmel i § 11–9 nr. 3 og nr. 4.

c) Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.
For randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder kan det, samtidig med fastsetting av verneforskrift for nytt verneområde eller revisjon av verneforskrift eller forvaltningsplan for etablerte verneområder, fastsettes bestemmelser for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet.
Det kan gis retningslinjer om begrensninger av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessen i sonen.
Det kan gis retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov.

d) Sone for båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover, eller som er båndlagt etter slikt rettsgrunnlag, med angivelse av formålet.
Båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover er tidsbegrenset til fire år, men kan etter søknad til departementet forlenges med fire år.

e) Sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, herunder med særlige samarbeids- eller eierformer samt omforming og fornyelse.
Bestemmelser til denne sonen kan fastsette at flere eiendommer i et område skal undergis felles planlegging og at det skal brukes særskilte gjennomføringsvirkemidler. Det kan også gis bestemmelser med hjemmel i § 11–9 nr. 3

f) Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde.

 

Generelt om hensynssoner.
Arealformål etter § 11–7 angir konkret hva et areal kan brukes til. Hensynssonene skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av arealet.  Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten, er å vise hvilke viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Hensynssonene vil også være et grunnlag for å vurdere nye planinnspill eller gi veiledning ved behandlingen av dispensasjonssøknader. Både hensynssoner og arealformål skal angis samlet på arealplankartet. Utlegging av hensynssoner vil også gi tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de vil være kjent med sonens karakter før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak.

I § 11-8 er det fastlagt både hvilke hensynssoner som kan benyttes og hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gi til den enkelte sone. Bestemmelsene og retningslinjene til hensynssonene utgjør planen sammen med arealkartet og de generelle og spesielle bestemmelsene.

Gjennom å gi bestemmelser til hensynssoner innfører kommunene rettslig bindende begrensninger - også for private - på bruken av et areal ut fra det hensynet som skal ivaretas. Når det er knyttet retningslinjer til en hensynssone, vil den ikke binde opp avgjørelser av enkeltsaker etter dette eller annet lovverk rettslig. Det vil imidlertid gi et bedre og mer helhetlig grunnlag for den avveining som vedkommende myndighet skal foreta innenfor rammen av den lov som gir hjemmel for beslutningen. Hva som gjelder for den enkelte hensynssone, vil framgå av omtalen nedenfor.

Det er ikke gitt noen generell tidsbegrensning på virkningen av hensynssonene. De vil på samme måte som for arealformål gjelde inntil de er endret eller fjernet i revidert kommuneplanens arealdel, eller blir erstattet av reguleringsplan. For hensynssonen båndlegging i påvente av vedtak gjelder det imidlertid tidsbegrensning.

Planen skal i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som legger faktiske eller rettslige premisser for arealbruken. Hensynssonene utgjør en kartfestet inntegning av hva det er nødvendig å ta hensyn til ved planleggingen av arealene. Det kan gjelde vedtak om arealrestriksjoner etter andre lover. Eksempler på det er restriksjonssoner rundt og over flyplasser etter luftfartsloven, eller områder som er fredet etter kulturminneloven. Hensynssonene kan også markere faktiske, naturgitte forhold som er avgjørende for arealbruken. Eksempler på dette er områder som er utsatt for flom eller skred, eller hvor det er viktige naturtyper og andre forekomster som kan være viktig for naturens mangfold, jf. naturtypekartleggingen og MiS kartleggingen i skog, eller ivaretakelse av stille områder, eller hvor det er forurensning i grunnen. Hensynssoner skal avgrenses til de interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om å godkjenne nye tiltak i sonen. Det betyr at ikke all kartfestet informasjon som er av interesse for planarbeidet skal vises som hensynssoner på plankartet. Slik informasjon kan ev. inngå i planbeskrivelsen som tilleggsinformasjon.

Nærmere om hensynssoner

Det kan vises flere hensynssoner for samme område.

De spesielle hensynene som bør tillegges vekt ved beslutninger om arealbruk innenfor sonen, angis i tilknytning til den enkelte hensynssone. Hvilke arealrestriksjoner som gjelder i sonen etter plan- og bygningsloven skal framgå av egne bestemmelser tilknyttet sonen. Der restriksjonene hjemles i særlov, skal det vises til denne. De bestemmelser som PBL 85 har om båndlegging i § 20–4 nr. 4 skal nå knyttes til hensynssoner. Noen av sonene vil kreve at det må utarbeides reguleringsplan før gjennomføring av tiltak for å ivareta en detaljert avveining av hensyn og formål og en planprosess med flere rettigheter for private. Andre soner forutsetter at hensynene ivaretas ved vedtak etter særlov.

Der grunnlaget for hensynssonen er at arealet er båndlagt med hjemmel i annet lovverk, f.eks. som nedbørsfelt rundt drikkevann, er det vedkommende sektormyndighet som etter sin lov tar stilling til om det skal gi tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Der grunnlaget for hensynssonen er å hindre at det iverksettes tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføring av en utbygging som det er søkt konsesjon for etter annen lov, kan bestemmelsen til hensynssonen i seg selv være hjemmel for å nekte tillatelse til et slikt tiltak. Med unntak for kraftledninger i sentral- og regionalnettet, som ikke omfattes av plan- og bygningsloven, jf. § 1–3, skal de anleggene det er gitt konsesjon for angis som arealformål etter § 11–7 nr. 2.

Rettsvirkningen av hensynssonene avhenger av hvilken sone det gjelder. Sone c), som det som hovedregel bare kan gis retningslinjer til, vil ikke binde opp arealbruken rettslig, men myndighetene skal legge vekt på retningslinjene ved avgjørelse av saker som gjelde tiltak innenfor sonen. For de øvrige sonene vil virkningen være at tiltak i strid med de formål sonen og bestemmelser til sonen skal ivareta, vil være forbudt.

For kraftledninger i sentral- og regionalnettet kan linjene og de restriksjoner på arealbruken som følger av at det er gitt konsesjon, vises på plankartet som hensynssone. Her er det vedkommende sektormyndighet som tar stilling til om det skal gis tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Kommunen har en selvstendig hjemmel til å nekte gjennomføring av tiltak dersom det er i strid med arealformålet planen viser i den aktuelle sonen.

Hvilke former for soner som kan inngå i arealdelen er regulert i loven (§ 11-8). Hensynene er angitt i hovedkategoriene i bokstav a til f. Ordene angivelse av under hver bokstav innebærer at en hensynssone ikke skal omfatte alle hensynene innenfor en hovedkategori, men at det skal konkretiseres hvilke hensyn sonen gjelder. Det kan gis forskrift etter § 11–1 siste ledd om de mer detaljerte innholdselementene i hensynssoner.

Nærmere om de enkelte soner:

a) Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko.
Dette dekker blant annet sone utsatt for skred, ras, flom, akutt forurensing eller radonstråling, støysone, sone for militær virksomhet, sone rundt flyplass, sone rundt kraftlinjer, sone for sikring av vannforsyning mv. Sonen har til hensikt å sikre mot fare eller ulykke, og å hindre miljøulempe eller forurensning. Sonen vil være et vesentlig virkemiddel for å forebygge blant annet flom- og rasulykker.

Det kan gis bestemmelser med krav eller forbud for å ivareta sikkerhet og for å avverge fare. Det gis nå en klar hjemmel til å sikre slike arealer mot bruk og former for tiltak som ikke kan godtas ut fra en risikovurdering. Det vises i denne forbindelse til forbudsbestemmelsen i tidligere plan- og bygningslov § 68.

b) Sone med særlige krav til infrastruktur med angivelse av type infrastruktur.
Dette dekker blant annet sone med forbud mot eller påbud om nærmere angitte vann-, avløps-, energi-, transport- eller vegløsninger. Formålet med denne sonen er å sikre miljø- og samfunnsmessige gode helhetsløsninger, jf. omtalen av § 11–7. Denne sonen er derfor særlig aktuell for utbyggingsområder med sammensatte arealbruksformål hvor utbygging av deler av området har sammenheng med hvordan infrastrukturen (veg, vann, avløp, energiforsyning osv.) løses for resten av området.

Til denne sonen kan det gis bestemmelser om nærmere angitte løsninger for infrastruktur i et utbyggingsområde med hjemmel i § 11–9 nr. 3. Bestemmelsene om opparbeidelsesplikt framgår av bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 18. For infrastruktur for energi kan det bare bestemmes at det skal tilrettelegges for at ny bebyggelse kan forsynes med vannbåren varme, jf. § 27–5.

Det kan også gis bestemmelser etter § 11–9 nr. 4 når det er nødvendig at utbyggingen skjer i en bestemt rekkefølge.

c) Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.
Slike soner vil for en stor del ligge i arealformålet LNF(R). Det kan f.eks. angis jordvernsone, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner.

Når det spesielt gjelder reindriften, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen. Der det er arealer av spesiell viktighet for reindriften, f.eks. samlingsplasser og lignende, kan disse markeres som hensynssoner i planen, og det kan knyttes retningslinjer til dem som sikrer at hensynet til reindriften ivaretas. Inngrep i reindriftsområder som kan være til skade eller ulempe for reindriften, skal forelegges reindriftsmyndighetene. Kommuner med reindriftsområder bør ta retningslinjer om dette inn i planen.

Et grunnlag for å angi sone med viktig landskaps- eller naturmiljø kan f.eks. være kartlegging av naturtyper og andre naturforekomster på grunnlag av naturtypekartleggingen eller MiS-kartlegging i skog.

Hensynssone kan f.eks. brukes til å angi retningslinjer for forvaltning av naturmiljø og vegetasjon for å ivareta viktige naturmiljø-, opplevelses- og nærmiljøverdier. Det kan gjelde naturforholdene langs et daldrag eller vassdrag, deler av grønnstrukturen eller et overgangsområde mellom utbygde områder og naturen rundt for å ivareta naturmiljøet eller nærmiljø-, opplevelses- og friluftslivsverdier.

Denne hensynssonen kan også brukes til å angi grønnstrukturen, jf. omtalen av § 11–7 nr. 3. Det gjelder der grønnstrukturen senere kan sikres gjennom bestemmelser til ulike arealformål i reguleringsplaner, men hvor det er viktig å vise sammenhengen på kommuneplannivå. Det er også aktuelt der deler av grønnstrukturen går gjennom LNFR-område. Der arealformålet Grønnstruktur er benyttet, skal ikke samme areal vises som hensynssone med tilhørende retningslinjer. Der arealformålet Grønnstruktur er benyttet, vil det normalt ikke være behov for at samme areal vises som hensynssone med tilhørende retningslinjer. Imidlertid kan det være aktuelt med en hensynssone som markerer grønnstruktur og de spesielle hensyn som bør tas, Dette for å tydeliggjøre gjennomgående hensyn som for eksempel viktige vegetasjonsdrag eller landskapsforhold som bør ivaretas på tvers gjennom større områder.

Hensynssone vil være aktuell å bruke til å angi en bestemt beskyttelse av naturmiljøverdier i bebygde områder der det er særlige forekomster av arter eller der det er avgjørende at trevegetasjon videreføres eller etableres. Tilhørende retningslinjer bør si noe om utbyggingsmønster, hvilke forhold som skal ivaretas og utredes, herunder hvilken prosess og saksbehandling som skal ligge til grunn for beslutninger.

Særlig innen grønnstrukturen og bynære markaområder kan hensynssoner også brukes for å beskyttelse mot støyskapende anlegg og aktiviteter, og angi stille områder eller andre viktige kvaliteter. Det kan gjelde skjermete områder som deler av grønnstrukturen eller nærturområdene, men også lommer i mer støypåvirkete områder hvor en ønsker å videreføre områder med fravær av høg uønsket støy.

Til sonen kan det gis bestemmelser og retningslinjer. Bestemmelser kan bare gis for randsonen til nasjonalparker og landskapsvernområder. Kommunen kan gi bestemmelser som bidrar til at nærområder til slike områder ikke kan utnyttes på en måte som er til vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet. Bestemmelsen gir kommunen noe større handlingsfrihet til å fastsette nærmere bestemmelser enn i dag, men innebærer en forholdsvis snever avgrensning av det arealet som det kan gis særskilte bestemmelser for. Slike bestemmelser vil være et selvstendig grunnlag for å avslå tiltak som omfattes av loven.

Slike bestemmelser kan bare fastsettes samtidig med verneforskriftene eller forvaltningsplan for nye verneområder eller samtidig med revisjon av verneforskrifter eller forvaltningsplaner for allerede etablerte verneområder. I verneprosessen etter naturvernloven tar man sikte på en avgrensning som er hensiktsmessig og tilstrekkelig for å ivareta verneverdiene. Dette er da også utgangspunktet for det arealet der restriksjonene gjelder. Likevel vil verneområder aldri kunne avgrenses så omfattende at man kan ta hensyn til alle tiltak og bruk utenfor verneområdet som kan påvirke verneverdiene innenfor verneområdet. Det vil heller ikke være ønskelig sett fra hensynet til andre samfunnsinteresser. Det vil imidlertid være i tråd med gjeldende rett og praksis at også eksterne påvirkninger på verneverdiene veies i skjønnsutøvelsen etter andre lover. Den nye bestemmelsen tar sikte på at en slik avveining gjøres synlig gjennom bestemmelser etter plan- og bygningsloven.

For eksempel vil etablering av landingsplasser for helikopter eller annen støyende aktivitet utenfor verneområder kunne innebære forstyrrelse av arter og friluftslivsutøvelse innenfor verneområder.

Formuleringen «bruk av» innebærer at det ikke kan opprettes et nytt verneområde med hjemmel i bestemmelsen. Det kan kun gis enkelte bestemmelser som skal bidra til at verneverdiene i verneområdet ikke blir vesentlig forringet. Ordet «vesentlig» tilsier at det i første rekke er tiltaksvirkninger av en viss størrelse som kan reguleres.

Det kan gis retningslinjer som angir hvilke hensyn som skal tas for å fremme planens formål til landbruk, reindrift, friluftsliv, landskap eller vern av natur- eller kulturmiljø. Retningslinjene kan ikke gå ut over rammene for formålene i § 11–7 og gir ikke hjemmel til regulering av næringsvirksomhet. Dette fastsettes med hjemmel i særlov, innenfor de rammer planens arealformål og bestemmelser fastsetter.

Det vil kunne gis retningslinjer som bidrar til at jordbruk, naturhensyn, herunder naturtyper og andre forekomster som kan være særlig viktige for naturens mangfold, friluftsliv eller flerbruk blir ivaretatt i tråd med vedtatte sektorplaner og -virkemiddelbruk.

Det kan også gis retningslinjer om tilrettelegging for eller begrensning av ferdsel, eller om former for bruk eller vern som er knyttet opp mot ulike sektorlovverk og virkemidler i landbruket eller verneforvaltningen. Retningslinjene vil ikke innskrenke allemannsretten etter friluftsloven. Friluftsloven har regler om ev. ferdselsbegrensning. Derimot kan de gi retningslinjer om annen ferdsel, herunder motorferdsel innenfor rammene av motorferdselloven med forskrifter. Det kan gis retningslinjer om regulering av vinterbrøyting av veger.

For å ivareta de avveininger som er foretatt i kommuneplanens arealdel, kan det også gis retningslinjer for hvilke hensyn som skal vektlegges etter annen lovgivning, så langt kommunen er tillagt forvaltningsmyndighet etter annen lov. Dette kan gjelde f.eks. landbruksveger og motorisert ferdsel i utmark, men tiltak etter andre lover kan også være aktuelle. Med slike retningslinjer vil arealdelen av kommuneplanen være et grunnlag for å sikre en helhetlig forvaltning av arealene ved å legge rammer som skal følges opp av sektormyndigheter etter eget sektorregelverk. Dette vil sikre at planens innhold og bestemmelser også blir fulgt opp og gjennomført ved godkjenningen av enkelttiltak i medhold av annen lovgivning. Begrunnelsen for bestemmelsen er behovet for å forenkle søknads- og saksbehandlingsrutinene i saker der kommunen har forvaltningsmyndighet etter flere lover, og å samordne praktiseringen av de ulike lovene slik at søker får et mer forutsigbart utgangspunkt.

d) Sone for båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover, eller som er båndlagt etter slikt rettsgrunnlag, med angivelse av formålet.
Sone for midlertidig båndlegging eller som er båndlagt i medhold av særlov tilsvarer i hovedsak arealkategori i § 20–4 første ledd nr. 4 i tidligere lov.

Bestemmelsen gir grunnlag for å presisere til hvilke formål et område båndlegges midlertidig og hvilke rådighetsbegrensninger som gjelder inntil det er utarbeidet et nytt forvaltningsgrunnlag for arealet. Dette kan være arealbruksrestriksjoner fastsatt etter særlover, f.eks. om naturvern eller bygningsvern. Sonen kan også nyttes til å angi områder som allerede er båndlagt etter særlover eller etter annet rettsgrunnlag.

Der vedtaket om båndlegging fattes etter plan- og bygningsloven for å følges opp med vedtak etter andre lover eller reguleringsplan, er i utgangspunktet virkningen av selve båndleggingsvedtaket tidsbegrenset til fire år. Departementet kan etter søknad forlenge båndleggingsperioden i ytterligere fire år hvis det foreligger tilstrekkelig gode grunner for det. Behov for nødvendig arealbruksstyring i perioden fram til særlovsvedtak foreligger, er normalt en tilstrekkelig begrunnelse.

Når vedtaket etter særlov etter sitt innhold er et arealstyringsvedtak som fastsetter hvilke tiltak og hvilken virksomhet eller bruk som er tillatt eller forbudt, medfører det at dette vedtaket gjelder foran andre generelle bestemmelser knyttet til det arealformålet hensynssonen dekker. Dette gjelder f.eks. for vedtak etter naturvernloven. For de tiltak eller virksomheter som ikke reguleres gjennom særlovsvedtaket, gjelder arealformålet i planen og ev. bestemmelser som er knyttet til dette.

e) Sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, herunder med særlige samarbeids- eller eierformer samt omforming og fornyelse.
Denne sonen inneholder områder for omforming, som er et nytt element i loven. Videre inkluderes det tidligere reguleringsformålet «fornyelse». I kommuneplanens arealdel vil hensynssonen omforming og fornyelse kunne brukes for å angi områder hvor det skal skje en målrettet og særskilt områdevis planlegging og gjennomføring for å omdanne, fornye eller videreutvikle et område. Dette er ønskelig i mange tettstedsområder for å motvirke videre spredning av bebyggelsen. Det er mest aktuelt å nytte hensynssonen i bebygde områder som skal gis en ny og annen bruk, med en mer intensiv utnytting enn tidligere. Et typisk eksempel er at byområder med tidligere industrieiendommer og næringsbebyggelse skal utvikles til boliger og andre byfunksjoner eller få en kvalitetsheving. Hensynssonen kan også brukes der det er aktuelt å omforme og fornye andre typer arealer, bygninger og anlegg, f.eks. fortetting i eksisterende hytteområder. Denne sonen dekker også det samme som i tidligere lov var hjemlet innenfor § 25: Privat veg, fellesområder, offentlig formål osv. Det er hensiktsmessig å skille ut disse reglene som hensynssoner, fordi endringer i eiendoms- og driftsansvar skjer i stadig større utstrekning. Hensynssonen skal gi en felles ramme for planlegging, gjennomføring og virkemiddelbruk. Virkningen av sonen avklares gjennom de bestemmelser som knyttes til den. Til én sone kan det gis en eller flere av de bestemmelsene som framgår av paragrafen.

Etter bestemmelsen kan det fastsettes som et krav i arealdelen at flere eiendommer skal undergis felles planlegging. Slik bestemmelse vil være et vilkår om en samlet planlegging og planløsning for å kunne ta deler av et slikt utbyggingsområde i bruk. Kommunen har også hittil hatt hjemmel for å si nei til planlegging og planforslag for deler av et samlet område med begrunnelse i at planområdet er for lite. Det nye er at det nå formuleres en eksplisitt hjemmel som kan rettes mot den enkelte forslagsstiller. Dette medfører at private innenfor et område i tilfelle må samarbeide om utarbeiding av felles forslag til reguleringsplan. En vil da få en samtidig planavklaring for et planområde som omfatter flere eiendommer.

Det kan i tillegg gis bestemmelser om nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, mv., jf. § 11–9 nr. 3.

Det kan gis bestemmelser om omforming og fornyelse og bruk av jordskifte for å fastsette fordelingsordning. Kommunen definerer områder som skal omfattes av en samlet planprosess i omformings- og fornyelsessammenheng, der planleggingen skal skje etter de spesielle regler for samordning som gjelder for denne hensynssonen.

På reguleringsplannivå vil hensynssonen innbefatte de rettsvirkninger som gjelder for regulering til byfornyelse. Planlegging i slike områder krever gjerne samarbeid om planløsning og gjennomføring av felles utbygging, infrastruktur, tiltak og drift for flere eiendommer sett under ett, samt aktuelle ordninger i jordskifteloven.

Når det gjelder de økonomiske virkemidlene kan det ikke gis bestemmelser om dette utover det som følger av de øvrige bestemmelsene. I praksis er det i dag Husbankens finansieringsordninger og tilskudd til områderettet planlegging som er aktuelle, ut over eieres og utbyggeres egen økonomiske innsats. Videre gjelder de ordinære virkemidlene for ekspropriasjon, opparbeidelseskrav, refusjon og ev. avgifter for vann og avløp, samt reglene for utbyggingsavtaler.

f) Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde
Denne hensynssonen gjør det mulig å markere entydig i kommuneplanen hvilke områder gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde. En slik markering innebærer at arealformålene som er regulert i det området sonen omfatter er i samsvar med kommuneplanens arealdel.