Samferdselsdepartementet 60 år

Førstearkivar Ole Kolsrud, Riksarkivet

Etableringen av Samferdselsdepartementet ved kongelig resolusjon 22. februar 1946, og innføringen av en ny samferdselslov i 1947, kan sees som oppfølging av de politiske partienes fellesprogram fra 1945. Der het det at det skulle ”opparbeides en landsplan for samarbeid mellom våre kommunikasjoner: båt, bil, bane og fly med sikte på våre næringers transportbehov og på reisetrafikken. Veinettet utvikles under hensyn til den økende biltrafikk og til de avstengte bygders behov”.

Før okkupasjonen hadde administrasjonen av landets kommunikasjoner vært delt mellom Arbeidsdepartementet, Handelsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Jernbanene og veiene hadde ligget under Arbeidsdepartementet, post, telegraf og kysttrafikken hadde ligget under Handelsdepartementet, i en egen Kommunikasjonsavdeling der, mens luftfarten hadde sortert under Forsvarsdepartementet. Etter maktovertakelsen i 1940 samlet NS-myndighetene alt dette i Arbeidsdepartementet, som i tillegg omfattet Vassdragsvesenet og et kontor for bygnings- og brannvesen. Bygnings- og brannvesenet ble straks overført til det nye Innenriksdepartementet, mens Vassdragsvesenet i 1944 ble overført til Næringsdepartementet. Arbeidsdepartementet ble da omdøpt til Trafikkdepartementet.

Dette var en ordning man besluttet å holde fast ved også etter frigjøringen, selv om man gikk tilbake til det opprinnelige departementsnavnet: Departementet for offentlige arbeider, som var Arbeidsdepartementets fulle navn. Det som skjedde i 1946 var i hovedsak at det gamle Arbeidsdepartementet, opprettet i 1885, skiftet navn til Samferdselsdepartementet. Nils Langhelle, sjef for Arbeidsdepartementet siden 1945, fortsatte som sjef for det omdøpte departementet og ble dermed vår første samferdselsminister. Men departementet skiftet ikke bare navn. Det fikk også en noe annen organisasjonsform. Blant annet hadde NS-myndighetene i 1941 opprettet et Hotell- og reiselivskontor under Handelsdepartementet. Det kontoret gikk nå til Samferdselsdepartementet, og ble til Hotell- og turistdirektoratet. Fram til 1957 lå direktoratet under Post- og telegrafavdelingen, men ble da etablert på linje med de øvrige avdelingene i departementet.

Det er på denne bakgrunnen riktig å si at det opprinnelige Samferdselsdepartementet langt på vei hadde sitt utspring i ordninger etablert av NS-myndighetene under okkupasjonen. For så vidt var dette i tråd med hva Hjemmefrontens ledelse hadde gått inn for i november 1944, da reetableringen av statsapparatet i det frigjorte Norge ble planlagt. Man skulle feie ut det som var av nazistisk natur, het det der, men holde på det som var forsvarlig og hensiktsmessig.

Departementet ble fra starten av inndelt i tre avdelinger: Vei- og jernbaneavdelingen, Post- og telegrafavdelingen og Luftfartsavdelingen. I 1947 kom det til en egen Samferdselsavdeling (for koordinering og rasjonalisering), mens Luftfartsavdelingen ble til Luftfartsdirektoratet. Samferdselsdepartementet besto dermed av tre avdelinger og to direktorater, og hadde i 1947 om lag 80 ansatte på kontorbudsjettet. Tar en også med de stillingene som ble oppført på departementets fagbudsjett (Poststyret og Telegrafstyret), blir tallet nærmere 300.

BILDE 1 : Samferdselsdepartementet 1947

1948 – ny samferdselslov

Året etter opprettelsen av Samferdselsdepartementet vedtok Stortinget den nye samferdselsloven, med virkning fra 1. januar 1948. Loven innebar at planøkonomiske retningslinjer også skulle regulere transportsektoren. Den omfattet riktignok bare vei- og kysttrafikken i landet, men la likevel opp til en bedre koordinering med jernbane- og flytrafikk. I hvert fylke kom det samferdselsnemnder, og det ble opprettet et Samferdselsråd som rådgivende organ for departementet. Samferdselsnemndene hadde avgjørelsesmyndighet i bevillingssaker. Til samferdselsnemndene i fylkene ble det knyttet samferdselskonsulenter. Departementet var ankeinstans. I tillegg til at de eldre bestemmelsen om konsesjon for næringsmessig biltransport ble strammet inn, ble det nå også innført konsesjon for næringsmessig kysttransport. Et av formålene med loven var nemlig å motvirke at tilstrømmingen til transportyrket skulle bli så stor at inntektsgrunnlaget i næringen ble undergravd.

Oppgavene sto i kø for det nye Samferdselsdepartementet i årene umiddelbart etter okkupasjonen. Selv om tyskerne de første okkupasjonsårene hadde satset stort på utbyggingen av flyplasser, jernbaner og veier, var kommunikasjonsnettet nedkjørt ved frigjøringen. Telegrafstasjoner og kringkastingsstasjoner, telegraf- og telefonnett var skadet eller ute av drift. Rullende materiell og veier var i elendig forfatning, hundrevis av broer var ødelagt. Den mektige finansminister Erik Brofoss slo imidlertid fast overfor statsministeren at ”vi kan ikke eksportere veier”. Valutabringende næringsvirksomhet måtte derfor prioriteres, og kommunikasjonene vente, forklarer Einar Gerhardsen i sin bok Samarbeid og strid fra 1971.

Gjennomføringen av samferdselsloven og de umiddelbart påfølgende organisasjonsendringene i departementet, skjedde i Nils Langhelles tid som samferdselsminister (5.11.45-5.1.52). Etter Langhelle ble det ikke foretatt vesentlige endringer i departementet før Trygve Bratteli overtok departementet i april 1960, bortsett fra at Samferdselsavdelingen i 1950 skiftet navn til Samordningsavdelingen. Men en viss bemanningsøkning fant sted, særlig i Luftfartsdirektoratet og Samordningsavdelingen, slik at antallet ansatte i departementet økte fra ca. 90 til ca. 110. Viktigst var det kanskje at departementet i januar 1956 fikk sin første departementsråd. Det ble ekspedisjonssjef Skreiberg.

Samferdselskommisjonen av 1955

Konrad Skreiberg var født i 1889. Umiddelbart etter juridikum i 1921 var han blitt ansatt som sekretær i Arbeidsdepartementet. I 1932 ble han sjef for Jernbanekontoret, og to år senere ekspedisjonssjef i Alminnelig avdeling (fra 1941 Vei- og jernbaneavdelingen), en stilling han beholdt under hele okkupasjonen, og altså fortsatte i etter frigjøringen. Da han ble departementsråd hadde han dermed 35 års fartstid innenfor fagfeltet. I 1959 gikk han av for aldersgrensen og ble kommandør av St. Olavs orden for embetsfortjeneste. Han ble etterfulgt av Sigurd Juell Lorentzen, ekspedisjonssjef i Finansdepartementet siden 1952.

Siste halvdel av 1950-tallet var utredningenes tid på samferdselssektoren. Til tross for stram økonomi og restriksjoner på import, hadde likevel trafikken på norske veier økt betydelig. I 1945 hadde det vært 83 000 biler på norske veier, og i 1955 207 000. Fem år senere var tallet kommet opp i 340 000. Loven av 1947 var moden for revisjon. Oppdraget ble gitt til Samferdselskommisjonen av 1955, under ledelse av ekspedisjonssjef Føien. Erling Føien (f. 1899) hadde startet sin karriere som samferdselsbyråkrat i 1939, da han ble kontorsjef hos bilsakkyndige i Oslo. I 1943 ble han sjef for Transportkontoret i Næringsdepartementet, og rykket opp som kommunikasjonsdirektør etter frigjøringen i 1945. To år senere ble han ekspedisjonssjef i Samferdselsavdelingen, den senere Samordningsavdelingen og Trafikkavdelingen. Han satt i stillingen til 1969.

Samme året som Trygve Bratteli overtok som departementets sjef (1960) var restriksjonene på bilimporten blitt avskaffet – et talende uttrykk for at ”etterkrigstiden” var over. Samferdselskommisjonen av 1955 leverte sin innstilling i august 1959. Gjenoppbyggingsfasen etter okkupasjonen var tilbakelagt, og behovet for en sentraldirigert planøkonomi føltes ikke like påtrengende som 10 år tidligere. Med utgangspunkt i Samferdselskommisjonens arbeid ble samferdselsloven av 1947 avløst av en ny lov i 1964, som blant annet tok sikte på lempninger i reguleringssystemet fra 1947. Det ble imidlertid understreket at forholdene i Norge var slik at fri konkurranse ikke kunne ”gjennomføres fullt ut på alle områder”, i følge odelstingsproposisjon nr. 59 for 1962-1963.

1960 årene - endringstid

Fra begynnelsen av 1960-tallet gikk Samferdselsdepartementet inn i en gjennomgripende endringsprosess. Det ble opprettet en utredningsavdeling som bl.a. ble tillagt ansvar for budsjettkoordinering, og Samordningsavdelingen ble omgjort til en trafikkavdeling. Trafikkavdelingen skulle blant annet behandle konsesjoner, bevillinger og ruteplaner. Det siste leddet i omorganiseringene før 1965 var at Luftfartsdirektoratet ble ført ut av departementet fra 1. april 1964.

Den siste samferdselsministeren i Gerhardsen-epoken var Erik Himle (1964-1965). I 1965 la han fram forslag om å opprette en egen budsjettavdeling, slik at Utredningsavdelingen kunne frigjøres fra arbeidet med budsjettene. I oktober samme året overtok Håkon Kyllingmark som samferdselsminister i Per Bortens regjering. Slik ble det Kyllingmark som fikk gjennomført denne reformen, som innebar at Samferdselsdepartementet fra 1. januar 1966 fikk en femte avdeling: Budsjettavdelingen.

Den mest iøynefallende forandringen i Samferdselsdepartementet på 1970-tallet var at de to opprinnelige avdelingene – Vei- og jernbaneavdelingen og Post- og telegrafavdelingen – forsvant. Det skjedde på den måten av de to avdelingene fra 1972 kalles henholdsvis Administrasjonsavdelingen og Den alminnelige avdeling. Deretter ble Den alminnelige avdeling fra 1977 innlemmet i Administrasjonsavdelingen under ekspedisjonssjef Øystein Bartons ledelse. I noe endret skikkelse dukket de imidlertid opp igjen i 1991. Under samferdselsminister Kjell Opseth (1990-1996) ble det da opprettet en Avdeling for luft- og banetransport og en Avdeling for post og telekommunikasjon. Samtidig endret Administrasjonsavdelingen navn til Avdeling for administrasjon og økonomi ved at ansvar for samordning av statsbudsjett og statsregnskap ble overført fra den tidligere Budsjettavdelingen.

Fram til 1980-tallet var den vanlige ordningen i de norske departementene at hver avdeling var inndelt i relativt klart avgrensede kontorer, ledet av byråsjefer, som de primære administrative enheter i departementene. I løpet av 1980- og 1990-tallet forsvant kontorene praktisk talt helt, og ble erstattet av mer fleksible seksjoner. Byråsjefene fikk nå gjerne avdelingsdirektører eller underdirektører mellom seg og ekspedisjonssjefene i det byråkratiske hierarkiet. Etter hvert avvikles byråsjefstillingene helt, og blir erstattet med underdirektører, seniorrådgivere og rådgivere. Den siste byråsjefstillingen i Samferdselsdepartementet forsvinner i 2002. Til gjengjeld hadde departementet da 15 avdelingsdirektører, 11 underdirektører og hele 66 rådgivere.

For Samferdselsdepartementets vedkommende ble overgangen fra kontorer til seksjoner innledet av Johan J. Jakobsen, samferdselsminister i Willoch-regjeringen (1981-1986), da han i 1985 opprettet en teleseksjon i Budsjettavdelingen. Året etter overtok Kjell Borgen Samferdselsdepartementet i Gro Harlem Brundtlands andre regjering (1986-1989). Han gjorde om Veitrafikkkontoret i Administrasjonsavdelingen til Trafikksikkerhetsseksjonen i 1987. Året etter ble Budsjettavdelingen omdøpt til Økonomiavdelingen, og de fire kontorene avdelingen besto av, samlet i en Økonomiseksjon. Fra 1988 besto dermed Økonomiavdelingen av en Økonomiseksjon og en Teleseksjon. Departementet besto på denne tiden også av et internasjonalt sekretariat med ansvar for bilaterale og multilaterale saker innen luftfart.

William Engseth overtok etter Kjell Borgen sommeren 1989, og erklærte samme høst, i forbindelse med budsjettet for 1989: ”Ved seksjonering i større enheter i Samferdselsdepartementet vil en forsøke å utvikle bedre utøvelse av lederfunksjoner i departementet i årene fremover”. Kort etter måtte han vike plassen for Lars Gunnar Lie, samferdselsminister i Syse-regjeringen (1989-1990). Selv om regjeringen Syse bare kom til å bli sittende i vel 12 måneder, rakk Lars Gunnar Lie å innlede en større gjennomgang av Samferdselsdepartementet organisasjon. Samtidig fikk departementet ferdig sin første virksomhetsplan, som da hadde vært under forberedelse en del år. Etter en større organisasjonsutviklingsprosess under ledelse av daværende departementsråd Karin Bruzelius, fikk samtlige avdelinger nye navn og ansvarsområder, og samtlige kontorer – bortsett fra Informasjonskontoret – forsvant i løpet av 1991.

1991 – fra funksjonsdelt til sektordelt organisasjonsstruktur

Dette skjedde imidlertid under Lies etterfølger Kjell Opseth, i Brundtlands tredje regjering (1990-1996). Høsten 1991 gikk Samferdselsdepartementet over fra det man betegnet som en funksjonsdelt til en sektordelt organisasjonsstruktur. Siden nyordningen i første omgang ikke innebar ekstrabevilgninger, fant ikke regjeringen det nødvendig med noen detaljert begrunnelse, ut over at det var et tiltak for å bringe organisasjonen mer i takt med de nye virksomhetsplaner og målstyringsprinsipper som på denne tiden ble innført i den norske statsforvaltningen. Omorganiseringen medførte at ansvaret både for langtidsplanlegging, økonomiforvaltning, juridiske saker og løpende administrative oppgaver for hver enkelt sektor, ble samlet så langt som mulig i egne fag- eller sektorseksjoner. Rent praktisk ble endringene gjennomført ved at medarbeidere fra de tidligere avdelingene som i særlig grad hadde arbeidet med hhv. veg, jernbane, luftfart, post og tele ble samlet i seksjoner. I tillegg ble sektorovergripende oppgaver som økonomiforvaltning, sivil beredskap, miljøpolitikk og administrasjon beholdt i samordningsseksjoner

Samferdselsdepartementet kom således fremdeles til å bestå av fire avdelinger, slik det hadde gjort siden reiselivsadministrasjonen var blitt overført til Næringsdepartementet i 1988. Men avdelingsnavnene og oppgavefordelingen mellom avdelingene var endret. I tillegg var Havarikommisjonen for sivil luftfart fra og med 1989 en egen administrativ enhet i departementet, men samtidig faglig uavhengig av departementet. Gardermoenutbyggingen ble fra 1990 organisert som et eget prosjekt internt i departementet med en egen prosjektgruppe. Departementet hadde nå fått en organisasjon som vist nedenfor.

Bilde 2: Samferdselsdepartementet 1992

Omorganiseringer i 1997 og 2003

To av de fire avdelingene i det en kunne kalle Kjell Opseths Samferdselsdepartement ble reorganisert under Odd Einar Dørum i Bondeviks første regjering (1997-1999). Mot slutten 1990-årene var Gardermoenutbyggingen i ferd med å fullføres, og Havarikommisjonen ble etablert som eget forvaltningsorgan utenfor departementet med virkning fra 01.07.1999. Dørum opplyste i september 1998 at det var blitt foretatt ”[…] en intern omfordeling av oppgavene innen utformingen av kollektivtransportpolitikk med sikte på å få en bedre fokusering av politikkutvikling og virkemiddelbruk, herunder fordeling av ansvar mellom forvaltningsnivåene.” Utenom den økte fokuseringen på kollektivtransport, ønsket man ”[…] å legge til rette for en mer konsentrert innsats i arbeidet med samlet plan for transportsektoren”.

Den konkrete omfordelingen av oppgavene i departementet besto i at Veg- og sjøtransportseksjon ble overført til Avdelingen for luft- og banetransport, hvor det også ble opprettet en egen kollektivtransportseksjon. Avdelingen fikk nå det enklere navnet Transportavdelingen – men med en noe annen oppgaveportefølje enn i årene 1987-1991. Avdelingen for miljø, kollektivtransport og veg ble dermed redusert til Veg- og miljøavdelingen, men fikk seg tildelt en ny seksjon, nemlig Planseksjonen ved at deler av det planfaglige miljøet i avdelingen ble innplassert i denne seksjonen, slik at avdelingen fremdeles kom til å bestå av fire seksjoner. Planseksjonen skulle ha en overgripende koordinerende funksjon for hele transportnettet, nasjonalt og internasjonalt, herunder ansvar for å koordinere arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP).

De to andre avdelingene i departementet ble foreløpig ikke berørt, bortsett fra at også Beredskapskontoret nå ble til en seksjon. Den neste omorganiseringen kom i 2003, etter at Torild Skogsholm var blitt samferdselsminister i Kjell Magne Bondeviks andre koalisjonsregjering fra oktober 2001. Omorganiseringen ble ledet av Per Sanderud som var departementsråd fra høsten 1992 til desember 2005, da Eva Hildrum ble utnevnt til ny departementsråd. Antallet avdelinger ble som før, men alle, unntatt Transportavdelingen, fikk nye navn. Antallet enheter under avdelingene ble derimot redusert fra 14 til 11. Nå ble også Informasjonskontoret, som det aller siste kontoret i Samferdselsdepartementet, omgjort til seksjon – Informasjonsseksjonen. Antallet stillinger endret seg ikke vesentlig, men holdt seg på vel 130. Siden endringene ikke innebar noen ekstra bevilgninger, finner en heller ingen omtale av eller begrunnelse for omorganiseringen i Samferdselsdepartementets budsjettforslag for 2003. Dessuten var det i overensstemmelse med en praksis som ser ut til å ha blitt introdusert året før. I budsjettproposisjonen høsten 2001 opplyste Terje Moe Gustavsen, samferdselsminister i Jens Stoltenbergs første regjering (2000-2001), at ”[…] rene interne organisasjonsendringer kommenteres ikke.”

På 1990-tallet hadde antallet ansatte i Samferdselsdepartementet økt fra vel 120 til henimot 150. Da Gardermoenprosjektet ble avviklet samtidig som Havarikommisjonen for sivil luftfart ble ført ut av departementet i 1999, sank antallet til vel 130. Siden har Samferdselsdepartementet hatt en bemanning på omtrent det nivået. I 2005 hadde departementet 138 ansatte.

BILDE 3: Samferdselsdepartementet 2005

Under Samferdselsdepartementet har hele tiden de store etatene for vei, jernbane, post og telesamband ligget. Har den relative bevilgningen til disse samfunnssektorene endret seg i løpet av de 60 årene? Den voldsomme økningen i selve landets økonomiske volum siden 1946, så vel som endringer både i behov og prioriteringer, gir enhver sammenlikning begrenset gyldighet. Noen tall helt til slutt kan likevel ha sin interesse. Tallene er kun ment som en illustrasjon på enkelte hovedstørrelser på Samferdselsdepartementets budsjett. Den betydelige utviklingen i organisasjons- og tilknytningsformer er ikke vurdert nærmere.

Over statsbudsjettet ble det for 1946-47 bevilget 133 millioner kroner til samferdselssektoren, noe som utgjorde 8 % av budsjettet (1.6 milliarder). Statsbudsjettet for 2006 lyder på en totalsum på henimot 1.1 billion. Av dette tilfaller 22 milliarder samferdselen, altså om lag 2%, i følge saldert budsjett høsten 2005. Til selve driften av de 11 departementene som eksisterte i 1946, ble det bevilget 13 millioner. Av dette gikk vel 750 000, eller 6% til Samferdselsdepartementet. I følge budsjettet for 2006 er det bevilget 2.8 milliarder til de 18 departementene som eksisterer i dag (Statsministerens kontor inkludert). Henimot 102 millioner, eller vel 3%, går nå med til driften av Samferdselsdepartementet.