Nytt grunnlag for europeisk samarbeid om integrering

Hovedpunkter i rapporten til EU-delegasjonens migrasjonsråd Siw Lexau:
• Kommisjonen fremla 19. mars en rapport om EUs rammeverk for integrering, som beskriver utviklingen av integreringspolitikken de seneste årene.
• Zaragoza-konferansen blir en viktig milepæl i utformingen av neste fase i EUs integreringspolitikk basert på det nye traktatgrunnlaget i Lisboa-traktaten.
• Arbeidet med å utvikle europeiske integreringsmoduler blir et nytt og sentralt verktøy i uformingen av ny felles politikk og standarder på feltet.

Integreringspolitikken blir et stadig viktigere område for europeisk samarbeid. Lisboa-traktaten har gitt et nytt eksplisitt grunnlag for å utvikle europeisk samarbeid på integreringsfeltet, og konferansen i Zaragoza er første ministermøte etter det fornyede rettsgrunnlaget. Dette innebærer en mer ambisiøs og omfattende europeisk politikkutvikling på integreringsfeltet, med vekt på utvikling av insentiver og støtteordninger som fremmer tiltak i medlemslandene. Konferansen ventes å legge viktige føringer på hvordan EU-samarbeidet vil utvikle seg i årene som kommer, med basis i det nylig vedtatte femårsprogrammet på justis- og innenriksfeltet (Stockholm-programmet).

Norge deltar på konferansen med statssekretær Henriette Westhrin fra Barne, likestillings- og integreringsdepartementet.

Bakgrunn
EUs rammeverk på integreringsområdet har utviklet seg langsomt, men jevnt siden 2002, men man har ikke hatt noen klar traktatsmessig hjemmel for europeisk samarbeid. Denne mellomstatlige arbeidsmåten har imidlertid ført til et alternativt politisk rammeverk, hvor europeisering og tilnærming av politikken har skjedd gjennom andre metoder enn det tradisjonelle europeiske samarbeidet. Samarbeidet om integreringspolitikken har vært basert på en soft-law tilnærming, hvor kunnskapsutveksling, koordinering av politikken og informasjonsutveksling har stått sentralt. Denne metoden har vært omtalt som en variant av ”The Open Method of Coordination” (den åpne koordineringsmetoden).

EUs integreringspolitikk har vært satt sammen av:
- et sett av felles grunnleggende prinsipper for integrering (CBPs)
- et forum for nasjonale kontaktpunkter på integreringsfeltet (NCPs)
- et europeisk integreringsfond (EIF) på 825 millioner euro for perioden 2007-2013
- tre ministerkonferanser/erklæringer (Groningen 2004, Potsdam 2007 og Vichy 2008)
- to informasjonsutvekslingsmekanismer etablert i 2009: det europeiske integrasjonsforumet og den europeiske web-siden om integrering (EWSI)

Norge fikk observatørstatus i forumet for nasjonale kontaktpunkter på integreringsfeltet (NCP) i 2008, og har deltatt på flere møter og ministerkonferanser på dette feltet.

Utviklingen av samarbeid på integreringsområdet hadde en sentral plass både i Kommisjonens melding om felles innvandringspolitikk fra juli 2008 og i den europeiske innvandrings- og asylpakten fra oktober 2008. På ministerkonferansen i Vichy, i november 2008, forpliktet ministrene seg til å arbeide for:
- tilrettelegging for informasjon til nyankomne om EUs verdier, med utgangspunkt i EUs charter om grunnleggende rettigheter
- publisering av Kommisjonens webside om integrering
- støtte til sentrale elementer i integreringsprosessen, med særlig fokus på ungdom - fremme og styrke deltakelse i integrasjonsprosessen fra innvandrerorganisasjoner, sivilsamfunnet og innvandrerne selv
- utvikle verktøy for å fremme innvandreres tilgang til arbeidsmarkedet - introdusere eller utvikle mekanismer for å fremme mangfold på arbeidsplassen og bekjempe diskriminering
- styrke informasjon, forebygging og eventuelt straffesanksjoner mot diskriminering og vold mot innvandrere, særlig kvinner
- støtte Tysklands initiativ om å organisere en konferanse i 2009 om evaluering av integreringspolitikk og identifisering av indikatorer.

I tillegg konkluderte ministrene med at de nasjonale kontaktpunktene (NCPs) skulle rette innsatsen mot følgende:
- utvikling av informasjonsmateriale om felles europeiske verdier til bruk i introduksjonsfasen
- utvikling av europeiske moduler som kan bli brukt som referanse i introduksjons- og språkopplæring, involvering av vertslandet, deltakelse i lokalsamfunn, og andre aspekter ved integrasjonsprosessen
- identifikasjon av relevante referanseindikatorer som kan bli brukt til evaluering.

Kommisjonen ble bedt om å rapportere på gjennomføring og fremdrift på disse tiltakene på neste ministerkonferanse i Spania 2010.

Kommisjonens rapport om EUs rammeverk for integrering
I forberedelsene til ministerkonferansen publiserte Kommisjonen 19. mars 2010 en statusrapport som beskriver hovedtrekk i utviklingen av EUs innsats på integreringsfeltet så langt. Les statusrapporten her. 

Fremme av europeiske verdier: grunnleggende rettigheter, interkulturell dialog og aktivt medborgerskap
Rapporten viser til traktatens artikkel 2 TEU og at EUs samarbeid er bygget på verdier som menneskelig verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, inkludert rettigheter for minoritetsbefolkningen. Toppmøtet i 2008 konkluderte med at de nasjonale kontaktpunktene skulle utvikle informasjonsmateriale som beskrev felles europeiske grunnleggende verdier til bruk for migranter i ankomstfasen. Tekniske seminarer har vært gjennomført for å utvikle dette materialet fra tre perspektiver: grunnleggende rettigheter, interkulturell dialog og aktivt medborgerskap. Dette arbeidet vil videreføres gjennom EUs tiltredelse til den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og dermed Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD)s jurisdiksjon. Videre vil EUs byrå for grunnleggende rettigheter (FRA) spille en vesentlig rolle i å samle inn og analysere data om situasjonen i medlemslandene.

I arbeidsprogrammet for det europeiske integreringsfondet (EIF) for 2009 prioriteres innsats rettet mot “like rettigheter og muligheter”, og initiativer rettet mot første fase av integreringen. Det har vært avholdt flere undermøter med fokus på erfaringer med interkulturell dialog, og den tredje håndboken analyserer erfaringer med dialog-plattformer som verktøy i å forhandle integrering. Håndboken ser også på erfaringer når det gjelder forholdet mellom søknad om statsborgerskap og integreringsprosess og hvordan dette påvirker medborgerskapet. Nettsiden for integrering bringer blant annet sammen mer enn 600 initiativer relatert til aktivt medborgerskap.

Forståelsen av toveisprosessen: bygging og innhenting av integreringsbildet i den generelle befolkningen og blant migrantene selv
Et nøkkelelement i utviklingen av integreringspolitikken er å skaffe mer informasjon om integreringsbildet i medlemslandene og innhente migrantenes og befolkningens syn på integrering. Den tredje håndboken ser på medias rolle i integreringsprosessen og viktigheten av å inkludere samfunnet som helhet. Opinionsundersøkelser og annet statistisk materiale står sentralt, og et viktig arbeid fremover vil være å harmonisere statistikken med tanke på bedre å kunne utveksle og sammenlikne erfaringer. På EU-nivå gjennomføres undersøkelser både gjennom Eurobarometer og EUs byrå for grunnleggende rettigheter (FRA). Den europeiske web-siden om integrering (EWSI) og forumet er sentrale kilder for innhenting av respons fra det sivile samfunnet om hvordan integrasjonsprosessen oppfattes.

Nye styringsverktøy: moduler og indikatorer
Seriene med tekniske seminarer for å forberede håndboken har også resultert i en europeisk infrastruktur for utveksling av informasjon og praksis på andre områder, og har utgjort grunnlaget for utviklingen av et nytt samarbeidsinstrument: europeiske moduler for integrering av innvandrere.

I toppmøtekonklusjonene fra 2008 og i Stockholm-programmet gis det uttrykk for at man skal “arbeide med identifiseringen av felles praksis og europeiske moduler som skal støtte integreringsprosessen, inkludert essensielle elementer som introduksjonskurs og språkopplæring, et sterkt engasjement fra vertslandet og aktiv deltakelse i samfunnslivet”. Felles europeiske moduler skal tjene som referansepunkt som kan tilpasses ulike kontekster og bidra til utviklingen av integreringsprogrammer for bruk i hele Europa. Det arbeides med å systematisere eksisterende ekspertise, fremme gjensidig læring, og å forbedre nasjonale og lokale intergreringsstrategier. En sterkere involvering av innvandrerne selv er et prioritert område, blant annet gjennom økt fokus på å involvere det sivile samfunn gjennom den europeiske web-siden om integrering (EWSI).

Et annet viktig aspekt i politikkutviklingen er evaluering og overvåkning av integreringsstrategier, blant annet gjennom identifisering av relevante referanseindikatorer. Det har vært avholdt flere ekspertmøter om dette i 2009, hvor flere nøkkelområder ble identifisert: arbeid, utdannelse, sosial inkludering og aktivt medborgerskap. Arbeidet med indikatorerne vil også være et viktig tema for oppfølging på ministerkonferansen i Zaragoza.

Mainstreaming av integreringspolitikken
Integreringspolitikken har også blitt en viktigere dimensjon i andre politikkområder på EUs agenda, særlig gjelder dette innenfor arbeid, utdanning og sosialpolitikk. Den økonomiske krisen har medført utfordringer for innvandrerbefolkningen, og integreringsdimensjonen har derfor fått en plass i EUs arbeids- og sosialpolitikk. Det europeiske sosialfondet (ESF) har også prioritert tiltak som skal øke innvandrernes deltakelse i arbeidslivet. Arbeidet med mainstreaming innenfor arbeids- og sosialpolitikken vil fortsette i 2010. Også når det gjelder utdanning har migrasjon fått en økende plass i strategiske dokumenter, og utdannelse av innvandrerbarn skal prioriteres fra ankomst til landet. Det nye strategiske rammeverket for utdanning og opplæring (ET2020) har blant annet inkludert utdanning for innvandrere som et innsatsområdet for harmonisering gjennom den såkalte åpne koordineringsmetoden. Videre pågår det arbeid når det gjelder å se på særlige utfordringer knyttet til innvandrernes helse, likestilling og innvandrerkvinner og en kommende gjennomgang av og høring om familiegjenforeningspolitikken. Lokale aktørers grunnleggende rolle i integreringsprosessen er også noe som gjenspeiles i prioriteringene for bruken av det europeiske integreringsfondet (EIF).