EUs fiskeripolitikk – en analyse

Med Lisboa-traktaten har Europaparlamentet fått større innflytelse over EUs fiskeripolitikk, noe som også innebærer endringer i maktforholdene mellom EU-institusjonene. Kommisjonens reformforslag som staker ut en ny kurs for EUs fiskeripolitikk er nå til behandling i institusjonene, og 2012 vil bli et avgjørende år for hvordan EUs fremtidige fiskeripolitikk vil bli skrudd sammen. Fiskerirådene Rune Dragset og Jan Fredrik Danielsen rapporterer om utviklingen i EUs fiskeripolitikk

Lisboa-traktaten, som trådte i kraft 1. desember 2009, innebærer at Europaparlamentet nå er lovgivende organ sammen med Rådet i fiskeripolitikken. Europaparlamentet skal også godkjenne internasjonale fiskeriavtaler. Imidlertid har maktkamp mellom institusjonene preget lovgivingsarbeidet de siste to årene, og delvis ført til stillstand.

Blant annet har arbeidet med langsiktige forvaltningsplaner stoppet opp. Rådet mener de ensidig kan fastsette langsiktige forvaltningsplaner, mens Europaparlamentet mener dette faller under den ordinære lovgivingsprosedyren.  Selv om institusjonene preges av denne maktkampen, går det ordinære lovgivingsarbeidet nå fremover på andre områder. I dag behandles omtrent ti saker under den ordinære lovgivingsprosedyren i parlamentet, inkludert reformforslagene til Kommisjonen samt Kommisjonens forslag til handelssanksjoner mot tredjeland i makrellkonflikten med Island og Færøyene.

Europaparlamentet er blitt en sentral aktør
Hvor stor betydning Europaparlamentet vil ha i utformingen av EUs fiskeripolitikk, er fortsatt uavklart. Parlamentet er ikke en entydig aktør i fiskeripolitikken, og parlamentet er en arena hvor ekstern påvirkning kan ha stor betydning for en saks utfall. I mange saker skinner også nasjonale interesser sterkt gjennom. Den store testen på Europaparlamentets nye makt er behandlingen av forslagene til reform av EUs felles fiskeripolitikk i 2012.

At Europaparlamentet ønsker å bruke sin nyvunne innflytelse har en allerede sett i behandlingen av EUs fiskeripartnerskapsavtaler med tredjeland, hvor parlamentet i fjor høst stemte ned forlengelsen av EUs fiskeriavtale med Marokko. Kommisjonen vil nå forsøke å framforhandle en ny avtale med Marokko for å sikre EU-flåten adgang i marokkanske farvann. Dette vil være en av de viktigste enkeltsakene i 2012.  

Reformen av EUs fiskeripolitikk diskuteres nå både i fiskerikomiteen og i miljøkomiteen. I denne prosessen har det vært stor interesse for å skue mot norske erfaringer, særlig i diskusjonen om utkastforbud og omsettelige konsesjoner. Ved flere anledninger har innledere fra norsk forvaltning bidratt konstruktivt til komiteenes arbeid.

Europaparlamentet vil trolig støtte utkastforbud
Selv om det er tidlig i Europaparlamentets behandling av reformforslaget, så ser det ut som om Kommisjonens forslag om å innføre utkastforbud får støtte, blant annet i miljøkomiteen og fra saksordfører i fiskerikomiteen, Ulrike Rodust. Men her gjenstår fortsatt mye arbeid.

Forslaget om omsettelige konsesjoner er kontroversielt. Mange parlamentarikere frykter at forslaget vil bety ”privatisering” av fiskekvoter og slutt på småskalafisket i EU. Spørsmålet om obligatoriske mot frivillige ordninger står sentralt i debatten, i tillegg til om det skal legges inn begrensinger i omsetteligheten, slik en har gjort i Norge.

I forslaget om EUs felles markedsordning synes saksordfører i Europaparlamentet Stevenson å støtte Kommisjonens forslag om en grunnleggende omlegging av markedsordningen i retning av å bli et verktøy for en bedre fiskeriforvaltning. Stevenson vil også foreslå at fiskerikomiteen samler seg om mer harmoniserte merkekrav for fisk, slik Kommisjonen foreslår. Fiskerikomiteen skal etter planen avgi sin rapport om reformpakken i juli.

Utkast en utfordrende sak i Rådet
I politikkutformingen kan en fortsatt karakterisere Rådet som konservativt og noe ”bremsende” i utvikling av fiskeripolitikken. Rådet domineres vanligvis av de store medlemslandene Frankrike, Spania, Tyskland og Storbritannia. Det gjelder også i fiskeripolitikken. Skillelinjene i Rådet er fortsatt nord-sørgående når det gjelder forvaltningsspørsmål. Norge finner flest meningsfeller i Nordsjøbassenget.

Når det gjelder behandlingen av reformpakken, går Rådets arbeidsgruppe nå gjennom Kommisjonens forslag i den minste detalj. Det danske formannskapet vil arbeide for at en frem mot sommeren kan komme til enighet i Rådet om deres posisjon, men forhandlinger med Europaparlamentet vil neppe komme godt i gang før til høsten.

Medlemslandenes reaksjon på reformpakken har vært mangfoldige og spørsmål om utkastforbud og omsettelige konsesjoner står sentralt. Når det gjelder forslaget om omsettelige konsesjoner, er det sentrale spørsmålet om dette skal bli obligatorisk for alle medlemsland å innføre et slikt kvotesystem. Forslaget om utkast er et vanskelig tema i Rådet. Her står medlemslandene langt fra hverandre i spørsmålet om hvordan en skal få ned utkast av fisk, selv om det er enighet om at utkast av fisk må begrenses. Problematiseringen går blant annet på hvordan en skal sikre at en har en kvotesammensetning som tar høyde for at all fisk nå skal landes og hvor fort tiltak skal fases inn.

Kommisjonen fronter ansvarlighet
Lisboa-traktaten innebar en maktforskyving i fiskeripolitikken. Rådet er relativt sett den som har gitt opp mest makt, men også Kommisjonens innflytelse over beslutningsprosessen er svekket. Kommisjonen er dog fortsatt enerådende når det gjelder å legge fram forslag til ny lovgiving. Dette er et viktig maktgrunnlag.   

Under fiskerikommissær Maria Damanaki fortsetter Kommisjonen sin linje om ansvarlighet, bærekraft og vitenskapelige begrunnelser i fiskeripolitikken. Damanaki har tydelige ambisjoner for EU som fiskeriforvalter, også på den internasjonale arena. Damanaki har vært viktig for at Kommisjonen nå har lagt fram politisk kontroversielle forslag knyttet til blant annet utkastforbud. Et utkastforbud er ikke lenger utenkelig politikk i EU, men tvert imot et nokså sannsynlig element i en reformert fiskeripolitikk.

Under fiskerikommissær Damanaki har Kommisjonen i større grad enn før lagt fram forslag til totale fiskekvoter i overensstemmelse med vitenskapelig rådgiving. De siste ti årene har fastsettelse av kvoter i Rådet i snitt ført til fastsettelse av kvoter som er 42 prosent høyere enn forslagene fra Kommisjonen. Imidlertid kan vi se en positiv trend, der det de to siste årene er fastsatt totalkvoter som ligger på omlag 25 prosent over Kommisjonens forslag. Dette viser at det på tross av fortsatt stor grad av uansvarlighet i kvotefastsettelsen, så har prosessen tilsynelatende blitt bedre.

Reform av EUs fiskeripolitikk
Ser man dagens fiskerireform i en historisk kontekst, så finner man i dag flere tegn på at sluttpakken vil kunne bidra til en ny og bedre kurs sammenlignet med tidligere reformer.

For det første, så har Kommisjonen lagt fram et forslag som går mye lengre enn tidligere når det gjelder å foreslå nye virkemidler for å få bukt med overfiske og overkapasitet. For det andre har det utviklet seg en offentlig opinion omkring utkastproblematikken og det er satt mer søkelys på hvordan EUs fiskeripolitikk bidrar til å kaste bort økonomiske ressurser. For det tredje har Europaparlamentet kommet inn som en ny arena for grønne interessegrupper i fiskeripolitikken. Gjennom endringene i beslutningsarkitekturen vil således ikke Rådet og medlemslandene lenger ha enerett på å definere EUs fiskeripolitikk. Det kan bety at bærekraftsmål i større grad kommer i sentrum enn tidligere, hvor kortsiktige sosioøkonomiske mål tidligere har dominert. Samtidig skal en ha i bakhodet at dagens reformarbeid skjer i en situasjon hvor medlemslandene sliter med betydelige økonomiske problemer. Dette vil også virke inn på reformviljen i mange medlemsland og i Europaparlamentet.

EUs felles fiskeripolitikk er blitt endret hvert  tiende år siden fiskeri ble fellespolitikk i EU, uten at det har bidratt til å redusere overfiske og overkapasitet. Utviklingen bærer bud om at en denne gang kan forvente mer grunnleggende endringer enn tidligere. 2012 vil i så måte bli et svært avgjørende år for hvordan EUs framtidig fiskeripolitikken vil bli skrudd sammen.