Handlingsplan mot skattesvik og skatteunndragelse

Torsdag 4. desember la Europakommisjonen frem sin pakke med konkrete forslag til tiltak for å bekjempe skattesvik og skatteunndragelse. Finansråd Astrid Erlingsen rapporterer.

Den økonomiske krisen har medført økt fokus på bekjempelse av skattesvik og skadelig skattekonkurranse i EU. Rundt 1000 milliarder euro antas årlig å gå tapt i EU som følge av unndragelsene. Dette anses ikke bare som et stort tap av sårt tiltrengte skatteinntekter for medlemsstatene, men også som en trussel mot rettferdig skattlegging («fair taxation») innen unionen.

Behov for tiltak mot skatteunndragelse
Da Det europeiske råd møttes i mars i år, anmodet medlemsstatene Kommisjonen om å fremskynde arbeidet for å styrke kampen mot skattesvik og skatteunndragelse, herunder tiltak rettet mot tredjeland.

I juni la Kommisjonen som et første svar på dette frem en meddelelse som beskrev utfordringene knyttet til skatteunndragelse og skisserte konkrete tiltak det skulle arbeides videre med. Kommissær for skatt, toll, revisjon og bekjempelse av svindel, Algirdas Semeta, uttalte i den forbindelse at «skatteunndragere stjeler fra lommene til ordinære borgere og berøver medlemsstater sårt tiltrengte skatteinntekter» og at unionen måtte ta avstand fra slik aktivitet hvis man skal oppnå rettferdige og effektive skattesystemer. «Det finnes politisk vilje til å intensivere denne kampen, og nå er tiden inne til å gjøre denne viljen om til handling. Hvis vi spiller på lag med en felles strategi, kan vi bekjempe svindlerne og skatteunndragerne og kreve tilbake de store summene som rettmessig skal betales,» presiserte Semeta.

Kommisjonen varslet samtidig at en handlingsplan med forslag til konkrete tiltak ville bli lagt frem i slutten av 2012.

Også Kommisjonens president, Juan Manuel Barroso, la i sin «State of the Union»-tale 12. september stor vekt på prinsippet om likhet og rettferdighet i skattesystemene og derigjennom viktigheten av å bekjempe skattesvindel og skatteunndragelse.

Kommisjonens handlingsplan
Den 6. desember fremla Kommisjonen den varslede handlingsplanen som inneholder et omfattende sett av virkemidler for å beskytte skattefundamentene i medlemsstatene og redusere omfanget av tapte skatteinntekter. Planen omfatter over 30 initiativ som er ment å settes ut i praksis på kortere eller lengre sikt, og som baseres på grunnprinsippene om transparens, utveksling av informasjon og rettferdig skattekonkurranse.

Forsterkning av gjeldende regelverk
Noen av tiltakene omfatter forsterket fokus på og videreutvikling av regelverk som allerede er vedtatt eller foreslått. Dette gjelder for eksempel EUs sparedirektiv fra 2003 som skal sikre medlemsstatene effektiv beskatning av renteinntekter over landegrensene. Det foreligger allerede forslag fra Kommisjonen om en utvidelse av direktivets definisjon av renteinntekter, tetting av enkelte smutthull og at Kommisjonen gis mandat til å forhandle med tredjeland for å oppnå tilsvarende løsninger som i direktivet. Kommisjonen understreker viktigheten av at medlemslandene blir enige om en revisjon av direktivet og at Kommisjonen gis de nødvendige forhandlingsfullmakter.

Kommisjonen ønsker også å revidere de gjeldende skatteomgåelsesklausulene i direktivet om renter og royalties mellom beslektede foretak, i fusjonsskattedirektivet og i mor/datterdirektivet. Målet er at bestemmelsene skal redusere rommet for det Kommisjonen kaller «aggressiv skatteplanlegging».

Også EUs adferdskodeks for selskapsbeskatning vedtatt i 1997 («Code of conduct») som inneholder retningslinjer for å motvirke skadelig skattekonkurranse mellom medlemsstatene, vil bli vektlagt ytterligere i tiden fremover, både internt i EU og ved forsøk på påvirkning overfor tredjeland. Andre områder som det varsles økt fokus på, er opplysningsutveksling og samarbeid om innkreving av skatt. Her har medlemslandene signalisert at de først og fremst ønsker en mer effektiv anvendelse av rammeverket som allerede gjelder i EU. Dessuten anses det viktig at tilsvarende mekanismer blir tilgjengelige gjennom avtaler med tredjestater som for eksempel Liechtenstein, Sveits, Andorra, Monaco og San Marino.

På merverdiavgiftsområdet la Kommisjonen i juli 2012 frem et forslag om en rask reaksjonsmekanisme («Quick Reaction Mechanism») som åpner for at Kommisjonen kan godkjenne midlertidige unntak fra EUs merverdiavgiftsregelverk i visse alvorlige tilfeller av avgiftssvindel. Kommisjonen ber nå om en hurtig vedtakelse av dette forslaget i Rådet.

Kommisjonen ber også om at Rådet godkjenner en utvidet mulighet for såkalt omvendt avgiftsplikt («reverse charge») for varer og tjenester som anses spesielt utsatt for svindel. Omvendt avgiftsplikt innebærer at det er mottaker av varen/tjenesten som er ansvarlig for beregning og betaling av merverdiavgiften i stedet for tilbyder. Kommisjonen legger også vekt på at medlemslandene må delta aktivt i merverdiavgiftsforumet EU nylig har opprettet for å strømlinjeforme merverdiavgiftsystemene i de ulike landene.

Nye tiltak
Det er også foreslått en rekke nye tiltak som er tenkt gjennomført på kortere eller lengre sikt, herunder utbedring av IKT-løsninger på tvers av Europa for å sikre mer effektive og kostnadsbesparende systemer med informasjonsutveksling, blant annet gjennom felles elektroniske plattformer. For en nærmere beskrivelse av de ulike tiltakene som foreslås, vises til selve meddelelsen fra Kommisjonen, jamfør link inntatt ovenfor.
Kommisjonen legger sammen med tiltaksplanen frem to konkrete anbefalinger («Commision recommendations») med sikte på å motvirke aggressiv skatteplanlegging, forbedre utveksling av opplysninger og fremme en samkjørt praksis vis-a-vis tredjestater. Slike anbefalinger er i prinsippet ikke juridisk bindende, men vil legge politiske føringer på medlemsstatene, og vil også kunne bli relevante ved tolkningen av innholdet i generelle EU-regler og -prinsipper, for eksempel i saker for domstolene.

Aggressiv skatteplanlegging
Den ene anbefalingen, som omhandler tiltak mot aggressiv skatteplanlegging, gjelder på området for direkte beskatning og retter søkelyset mot fiktiv flytting av skattepliktig overskudd til stater med skatteincentiver eller andre typer gunstige skatteregimer, samt utnyttelse av uoverensstemmelser mellom de ulike statenes skattesystemer. Slik utnyttelse kan for eksempel resultere i doble skattefradrag eller dobbel ikke-beskatning av inntekt. Medlemsstatene oppfordres gjennom anbefalingen til å ha den samme tilnærmingsmåten overfor slik skatteplanlegging og innføre generelle skatteomgåelsesregler som mottiltak.

Det anbefales for det første at medlemsstatene søker å fremforhandle en såkalt «subject to tax»-bestemmelse i sine bilaterale skatteavtaler. En slik klausul innebærer at en medlemsstats plikt til å gi avkall på beskatningsmyndighet til fordel for den annen stat, bare skal gjelde i den utstrekning den annen stat faktisk beskatter den aktuelle inntekten. Bestemmelsen som Kommisjonen foreslår tatt inn i skatteavtalene er:

«Where this Convention provides that an item of income shall be taxable only in one of the contracting States or that it may be taxed in one of the contracting States, the other contracting State shall be precluded from taxing such item only if this item is subject to tax in the first contracting State»

Det er imidlertid ikke stilt noe minstekrav til omfanget av skatt i staten som har den primære beskatningsretten, og det kan stilles spørsmål om også en helt symbolsk beskatning i denne staten skal være tilstrekkelig til å forhindre at den andre staten får noen beskatningsrett. Et annet moment er at i den grad en stat baserer sine skatteavtaler på kredit-prinsippet (det vil si at staten gir fradrag for skatt betalt i den annen stat og ikke rent skattefritak), vil forbeholdet ha redusert betydning.

Generelle regler for å motvirke skatteomgåelse
I samme anbefaling, gir Kommisjonen anvisning på at medlemsstatene bør innføre en generell skatteomgåelsesregel i nasjonal rett som skal gjelde både ved innenlandske og grenseoverskridende situasjoner. Ordlyden som foreslås er:

«An artificial arrangement or an artificial series of arrangements which has been put into place for the essential purpose of avoiding taxation and leads to a tax benefit shall be ignored. National authorities shall treat these arrangements for tax purposes by reference to their economic substance»

«Artificial arrangement» blir nærmere definert som et arrangement som mangler kommersiell substans, og det er angitt en rekke eksempler på når dette kan være tilfelle, herunder at arrangementet blir gjennomført på en måte som ikke stemmer overens med hva som kan forventes ved rimelig forretningsadferd.

Et arrangement skal anses å være gjennomført for å omgå skattereglene hvor det motvirker hensikten, ånden og formålet bak skatteregelen som ellers ville gjelde. (Denne del av definisjonen har en parallell i den ulovfestede omgåelsesnormen som gjelder i norsk rett.)  Det er eksplisitt sagt at omgåelse kan foreligge uavhengig av hvilken subjektiv oppfatning skattyter har hatt. Det er videre tilstrekkelig at skattemotivet er det vesentlige, nærmere definert som situasjoner hvor ethvert annet motiv fremstår som nærmest ubetydelig, sett i forhold til sakens øvrige omstendigheter. Det er altså ikke stilt noe absolutt krav i anbefalingen om at det eneste motivet er å unngå å betale skatt.

For at arrangementet skal anses fiktivt, er det videre et vilkår at arrangementet faktisk har ført til en skattefordel, og det er angitt nærmere kriterier for denne vurderingen.

Det er forutsatt at medlemsstatene skal rapportere til Kommisjonen om hvilke tiltak de har innført for å følge opp forslagene, og Kommisjonen vil publisere en rapport om dette innen tre år etter vedtakelsen av anbefalingen.

Anbefalingen gjelder ikke på området for fusjonsskattedirektivet, mor/datter-direktivet og rente/royalty-direktivet. Her er det et eget arbeid på gang med å vurdere omgåelsesbestemmelsene.

Virkemidler overfor tredjestater
Den andre anbefalingen som er fremlagt av Kommisjonen omhandler tiltak som skal oppfordre tredjestater til å anvende visse minimumsstandarder i sin skattelovgivning. Medlemsstatene anbefales her å innføre sanksjoner mot tredjestater som ikke oppfyller de minstestandarder om transparens og informasjonsutveksling som er angitt i et annex til anbefalingen. Et annet grunnlag for sanksjoner kan være at tredjestaten tilbyr spesielt gunstige skatteregimer til utenlandske investorer eller begunstiger arrangementer uten reell økonomisk tilstedeværelse i den aktuelle staten. Også enkelte andre forhold skal kunne utløse sanksjoner. Sanksjonene kan bestå i svartelisting av den aktuelle staten og eventuelt opphevelse, suspensjon eller krav om reforhandling av eksisterende skatteavtaler.

Det ser imidlertid ikke ut til at det er grunnlag for svartelisting eller andre typer reaksjoner bare på det grunnlag at skattenivået generelt er lavt i den aktuelle tredjestaten (med mindre alternativet om fiktive arrangementer er aktuelt). I så fall er anbefalingens definisjon av hvilke land det potensielt kan rettes sanksjoner mot, snevrere enn den norske definisjonen av «lavskatteland».

Videre er det interessant at det kun er tredjeland som kan rammes av disse sanksjonene. Eventuelle EU-land som tilbyr gunstige skatteregimer og/eller som ikke har full transparens i sine skattesystemer, ser ikke ut til å falle inn under denne anbefalingen og dens tilhørende sanksjoner. Formodentlig vil det overfor EU-land være den generelle «code of conduct» som eventuelt må anvendes. (EFTA-landene, for eksempel Liechtenstein, vil imidlertid være å anse som tredjeland i så henseende.)

Dersom tredjestaten senere oppfyller minstekravene, skal medlemsstatene vurdere å oppheve de innførte sanksjonene. Medlemsstatene oppfordres også til å tilby nærmere samarbeid og assistanse til tredjestatene for å legge til rette for tiltak som bekjemper skatteunndragelse.

Også etter denne anbefalingen skal medlemsstater informere Kommisjonen om hvilke oppfølgingstiltak de har gjennomført, og Kommisjonen vil utgi en rapport tre år etter vedtakelsen av anbefalingen.

Viktige signaler
Som nevnt er slike anbefalinger formelt sett ikke bindende, og Norge vil uansett ikke være forpliktet til å følge EUs rettsakter på skatteområdet. Noen av definisjonene, kanskje særlig den som uttrykker Kommisjonens syn på hva som skal til for å anse et skattemessig fiktivt arrangement, vil imidlertid kunne ha indirekte betydning også for norske skatteformål. Blant annet i de norske reglene om skattefritak for aksjeinntekter mellom selskaper (fritaksmetoden) og i reglene om skattlegging av norskkontrollerte utenlandske selskaper (NOKUS), er det innført bestemmelser som i stor grad bygger på EU-rettens prinsipper om krav til reell etablering/reell økonomisk aktivitet. Her vil anbefalingenes nærmere definisjon av hva som skal regnes som fiktive arrangementer kunne utgjøre en fortolkningsfaktor.

Generelt innebærer tiltakspakken og de ulike anbefalingene som Kommisjonen gir med henblikk på å bekjempe skatteomgåelse, tydelige signaler på at fokuset i disse krisetider rettes mot beskyttelse av skattefundamentene og medlemsstatenes behov for å få skatteinntektene inn til statskassen. Enkelte analytikere i Brussel beskriver handlingsplanen som en utrulling av «tungt artilleri» fra Kommisjonens side, og det gjenstår å se hvilke reaksjoner som vil komme fra de ulike medlemsstatene.