Kommisjonen spår lavere økonomisk vekst

Fortsatt svake økonomiske utsikter og økt arbeidsledighet i EU. Det  spår Europakommisjonen i sin økonomiske prognose for de neste to årene. EU-delegasjonen rapporterer sammen med OECD-delegasjonen i Paris.

Her hovedpunktene fra rapporten som er utarbeidet av finansråd Lars-Erik Østby og arbeids- og sosialråd Jacob Hanssen ved EU-delegasjonen i samarbeid med Erik Storm ved OECD-delegasjonen i Paris.

• De nye prognosene fra Europakommisjonen som ble lagt fram onsdag 7. november, viser som forventet nedjusteringer av anslagene for den økonomiske veksten i EU og oppjusteringer av anslagene for arbeidsledighet. Det gjelder både anslagene for 2012 og 2013, hvilket betyr at tidspunktet for omslag til positiv vekst nok en gang er skjøvet framover i tid. Rapporten, som har navnet Autumn Economic Forecast, gir anslag også for 2014.
• Veksten i 2012 er nedjustert fra 0,0 til -0,3 prosent i EU og fra -0,3 til - 0,4 prosent i eurosonen, og prognosene for 2013 er nedjustert fra 1,3 til 0,4 prosent i EU og fra 1,0 til 0,1 prosent i eurosonen.
• Europakommisjonen forventer et omslag gjennom 2013 slik at veksten i 2014 forventes å bli 1,6 prosent i EU og 1,4 prosent i eurosonen.
• Kommisjonen sier at det fremdeles er betydelig nedsiderisiko knyttet til anslagene, men mener likevel at denne er noe redusert - både gjennom politikkbeslutninger som er tatt og ved at enkelte tidligere risikofaktorer nå er materialisert. 
• I tråd med nedjusteringene av vekstanslagene oppjusterer Europakommisjonen anslagene for arbeidsledigheten i 2012 til 10,5 prosent i EU (11,3 prosent i eurosonen). Kommisjonen forventer at arbeidsledigheten i EU når en topp i 2013 på 11 prosent (12 prosent i eurosonen) for deretter å gå noe tilbake i 2014.
• Det har vært betydelige forskjeller i vekstutsiktene og utsiktene for arbeidsledighet mellom medlemslandene i EU, som opprettholdes i denne høstprognosen. For eksempel forventes land som Tyskland og Østerrike å få en BNP-vekst på opp mot én prosent i 2013 og rundt to prosent i 2014. De mest kriseutsatte landene antas å få ytterligere fall i BNP i 2013 og bare svært moderat vekst i 2014. Arbeidsledigheten i Tyskland og Østerrike vil ligge på størrelsesorden fem prosent i prognoseperioden, mens ledigheten i Spania og Hellas vil holde seg på godt over 20 prosent (rundt 26 prosent i Spania).
• Europakommisjonen venter at vekstbidraget fra innenlandsk etterspørsel fortsatt vil være svakt i noen kvartaler framover, og at et viktig bidrag til at veksten tar seg opp kommer fra et antatt oppsving i verdensøkonomien.
•  I den senere tid har flere argumentert med at EU burde justere den økonomiske politikken. Anslagene fra Europakommisjonen er som vanlig basert på «uendret politikk», det vil si at det så langt som mulig legges til grunn vedtatte budsjetter for prognoseperioden, unntatt for programlandene der det legges til grunn at landene følger de planene som er lagt i programmene. Det tas også i noen grad hensyn til tiltak som er fremmet av medlemslandene der forslagene er relativt detaljert beskrevet, for eksempel gjennom budsjettforslagene for 2013.
• Europakommisjonen har i rapporten også tatt opp diskusjonen om størrelsene på de fiskale multiplikatorene (som kort sagt kvantifiserer endringene i BNP som følger av endringer i underskuddene i offentlige budsjetter). Også Kommisjonen legger vekt på at disse multiplikatorene trolig er større enn i en «normalsituasjon», men de mener likevel at disse er betydelig lavere enn Det internasjonale pengefondet (IMF) anslår i sin analyse i World Economic Outlook (WEO) fra oktober.
• Anslagene fra Europakommisjonen er godt i tråd med anslagene fra IMF i oktober, men nok en gang er altså anslagene nedjustert fra forrige rapport samtidig som det pekes det på at det er stor usikkerhet om utviklingen framover. At omslaget i arbeidsmarkedet også er utsatt til 2014 er dårlige nyheter for de mange arbeidsledige i eurosonen. Med en vekst på 1,4 prosent i 2014 kan selv en svak nedgang i ledigheten dette året virke optimistisk.
• Europakommisjonens prognose, Autumn Economic Forecast, er en viktig del av bakgrunnsmaterialet for Europakommisjonens vekstrapport (Annual Growth Survey) for 2013 som markerer starten på planprosessen «det økonomiske semesteret» for 2013. Vekstrapporten ventes framlagt i slutten av november.

1. Nye anslag for økonomisk vekst og arbeidsledighet i EU i 2012 og 2013, og de første anslagene for 2014
Europakommisjonens forrige økonomiske prognose var Spring Economic Forecast som ble lagt fram 11. mai 2012. Tidligere har Kommisjonen lagt fram fire prognoser for den økonomiske utviklingen i EU hvert år. Fra og med i år har Kommisjonen kuttet ut «interim forecast» som tidligere har vært lagt fram i september, se omtale i avsnitt fem nedenfor.

Kommisjonen anslår nå et fall i brutto nasjonalprodukt (BNP) i EU på -0,3 prosent i 2012 og en vekst på 0,4 prosent i 2013. Det betyr at Kommisjonen nedjusterer prognosen fra mai for EU og eurosonen både for 2012 og 2013. Kommisjonen forventer at veksten i BNP i 2014 øker til 1,6 prosent for EU og 1,4 prosent i eurosonen. Anslagene for BNP-vekst for de største landene i EU framgår av tabellen nedenfor.

Tabell 1 Prognoser for vekst i BNP gitt på ulike tidspunkter (prosentvis endring fra året før)

	2011			2012			2013			2014
Prognose- tidspunkt	Feb 2012	Mai 2011	Nov 2011	Feb 2012	Mai 2012	Nov 2012	Nov 2011	Mai 2012	Nov 2012	Nov 2012
EU27	1,5	1,9	0,6	0,0	0,0	-0,3	1,5	1,3	0,4	1,6
euro-området	1,4	1,8	0,5	-0,3	-0,3	-0,4	1,3	1,0	0,1	1,4
Tysk- land	3,0	1,9	0,8	0,6	0,7	0,8	1,5	1,7	0,8	2,0
Frankrike	1,7	2,0	0,6	0,4	0,5	0,2	1,4	1,3	0,4	1,2
UK	0,9	2,1	0,6	0,6	0,5	-0,3	1,5	1,7	0,9	2,0
Spania	0,7	1,5	0,7	-1,0	-1,8	-1,4	1,4	-0,3	-1,4	0,8
Italia	0,2	1,3	0,1	-1,3	-1,4	-2,3	0,7	0,4	-0,5	0,8
Hellas	-6,8	1,1	-2,8	-4,4	-4,7	-6,0	0,7	0,0	-4,2	0,6

Kilde: Europakommisjonen

Europakommisjonens prognoser for veksten i EU i 2012 har blitt nedjustert flere ganger gjennom 2011 og inn i 2012, fra 1,9 prosent i mai 2011 til -0,3 prosent i høstprognosen som ble lagt fram i går. Kommisjonen forventer en moderat oppgang i BNP i EU i 2013, og at veksten forsterkes til 1,6 prosent i 2014. Arbeidsledigheten i EU har steget jevnt siden høsten 2011, og Kommisjonen forventer i tråd med de nedjusterte vekstprognosene at arbeidsledigheten i EU vil øke fra 9,7 prosent i 2011 til 10,5 prosent i 2012 og 10,9 prosent i 2013. Kommisjonen forventer at arbeidsledigheten i EU vil nå toppen på nær 11 prosent i 2013 for så å gå noe ned i 2014. Anslagene for arbeidsledigheten i eurosonen ligger om lag ett prosentpoeng over anslagene for EU. Kommisjonens nedjustering av vekstanslagene og oppjustering av anslagene for arbeidsledighet i høstprognosen var forventet siden det løpende har kommet mange økonomiske data som pekte i retning av svakere vekst enn det Kommisjonen la til grunn i vår.

Europakommisjonens stadige nedjusteringer av veksten i EU kan være et uttrykk for at Kommisjonen har undervurdert de kortsiktige effektene av budsjettinnstrammingene og har overvurdert de kortsiktige effektene av strukturtiltakene på tilbudssiden. Kommisjonen selv konkluderer imidlertid ikke slik, se avsnitt 4 nedenfor.

2. De seneste prognosene for vekst og sysselsetting fra OECD og IMF og Verdensbanken
Etter at EU la fram sine prognoser i mai har både Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken lagt fram anslag for utviklingen i eurosonen. Anslagene fra Verdensbanken er fra juni og begynner derfor å bli litt gamle, men også disse anslagene var en del svakere enn de Europakommisjonen la fram i mai. OECD presenterte i september midlertidige vurderinger med anslag for G7-landene for 2012. Anslagene var svakere enn lagt til grunn i Economic Outlook i mai, og sekretariatet pekte på at omslaget i euroområdet neppe ville komme før et stykke ut i 2013. OECD-sekretariatet arbeider nå med grunnlaget for prognosene som skal publiseres i forbindelse med organisasjonens neste Economic Outlook som skal legges fram 27. november. Tallene er  ikke ferdig utarbeidet ennå, men det er grunn til å tro at anslagene for euroområdet vil bli ytterligere nedjustert. Dette blant annet basert på svakere utvikling i de fleste korttidsindikatorene for enkeltlandene i euroområdet. Utviklingen i USA har vært noe bedre enn tidligere lagt til grunn, mens vekstimpulsene fra en del fremvoksende økonomier har vært noe svakere enn man så for seg tidligere i år.

Anslagene fra IMFs World Economic Outlook som ble lagt fram på høstmøtet i oktober, viste lavere vekst og høyere ledighet i euroområdet enn det organisasjonen la til grunn i juli. IMF venter nå et fall i eurosonens samlede BNP på -0,4 prosent i 2012 og en svak oppgang (0,2 prosent) i 2013. I sin omtale av utsiktene for euroområdet skriver IMF at: The possibility that the euro area crisis will escalate remains a major downside risk to growth and financial sector stability until the underlying issues are resolved.

En diskusjon som har vært tatt opp både fra IMF og OECD, er hvordan landene skal møte en svakere økonomisk utvikling enn den som ligger inne i de budsjettplanene som nå er vedtatt. Både OECD og IMF argumenterer for at landene bør la de automatiske stabilisatorene få virke, og at man sikter etter strukturelle budsjettbalansemål og ikke nominelle mål på budsjettunderskuddene. For en del land vil dette likevel være vanskelig, enten fordi myndighetene kan frykte at rentekostnadene vil øke dersom de ikke klarer å oppfylle sine egne budsjettmål eller fordi landene er bundet av programavtaler med EU og IMF.

3. EUs tiltak for vekst og sysselsetting
De sentrale EU-politikerne har hatt mye oppmerksomhet rettet mot vekst og sysselsetting fra høsten 2011 og gjennom hele 2012. I EU-toppmøtet i juni 2012 var vekst og sysselsetting sentralt i sluttbehandlingen av det europeiske semesteret 2012. I den forbindelse vedtok toppmøtet en vekstpakt med ytterligere tiltak og tilrådninger for å få i gang vekst og sysselsetting.. I det seneste toppmøtet i oktober ble det ikke introdusert nye tiltak, men det var fokus på at tidligere vedtak måtte implementeres.

Selv om Europakommisjonen over lang tid har kommet med stadig nye tiltakspakker og initiativ, har vi tidligere framhevet at tiltakene synes utilstrekkelige i forhold til de utfordringene landene står overfor. Vi har pekt på at en ensidig og kraftig innstrammingspolitikk ikke bidrar til vekst og sysselsetting på kort sikt. Snarere bidrar denne politikken til å forverre situasjonen på kort sikt, og vi har forventet at det i tiden framover ville bli en forsterket diskusjon om dosering og timing av innstrammingspolitikken og strukturtiltakene. I høst har dette kommet klart til uttrykk gjennom IMFs seneste prognose for verdensøkonomien. IMF framhever at for sterk innstramming gjør det vanskelig å nå målene om reduksjon av offentlig gjeld som andel av BNP.

IMF presenterte i den siste World Economic Outlook en analyse av hvordan innstrammingene i offentlige budsjetter har påvirket den økonomiske utviklingen. I rapporten vises det til at anslagene som har vært gitt fra de ulike internasjonale organisasjonene i de siste årene har vist seg å være for optimistiske, og i analysen drøftes det om en årsak til disse prognosefeilene kan ligge i at man undervurderer effektene av innstrammingene på økonomiene.  Størrelsen på disse «multiplikatorene» vil blant annet være påvirket av at man nå er nær ved å ha brukt opp spillerommet i pengepolitikken og av at så mange land strammer inn samtidig. De vil også kunne være påvirket av at husholdninger og bedrifter nå trolig har tatt ut mye av den kapasiteten de råder over med hensyn til å fordele effektene av innstramming over tid (blant annet gjennom å trekke på oppsparte midler). Dermed blir effektene av en ytterligere innstramming større. Hva man legger til grunn for slike multiplikatorer vil også være viktig for anslagene framover, siden mange land fortsatt har et betydelig innstrammingsbehov. IMF konkluderer med at multiplikatorene kan være to til tre ganger så store i dag som i en «normalsituasjon». OECD har ikke publisert nye anslag for disse multiplikatorene, men sekretariatet har gitt uttrykk for at IMFs analyser støtter opp om de vurderingene OECD gjør knyttet til effektene av innstrammingene på den økonomiske utviklingen, selv om OECD trolig vil ligge noe under det øverste båndet i IMFs anslag for størrelsene på multiplikatorene.

I IMFs analyser av prognosefeilene fra de store institusjonene (IMF, EU, OECD og EIU) kommer organisasjonens egne anslag dårligst ut, mens anslagene fra OECD ser ut til å treffe bedre. Én årsak til dette kan være at anslagene fra IMF og Europakommisjonen når det gjelder programland må basere seg på hva som har vært forutsetningene i programmene landene er underlagt, mens OECD står friere til å anta at programlandene ikke vil være i stand til å oppfylle forutsetningene i avtalene.    

Europakommisjonen har i en egen analyse gitt et slags tilsvar til IMFs drøftinger av størrelsene på de fiskale multiplikatorene og hvorvidt feilbedømming av disse har bidratt til å øke prognosefeilene (boks 1.5 i den vedlagte rapporten). Europakommisjonen konkluderer med at multiplikatorene trolig er større enn hva man legger til grunn i en «normalsituasjon», men likevel betydelig mindre enn det IMF kommer fram til i sin analyse. Ifølge Kommisjonen er det grunn til å tro at multiplikatorene kan være i størrelsesorden 0,5 til 0,7 og Kommisjonen hevder også at feilvurdering av disse multiplikatorene ikke har vært av stor betydning for de anslagsfeilene som har vært gjort om utviklingen i euroområdet. Samtidig skriver de at multiplikatorenes størrelse vil være avhenging av sammensettingen av innstrammingstiltakene og særlige forhold i de ulike landene.

4. Nye publiseringsdatoer for Europakommisjonens økonomiske framskrivinger
Europakommisjonens forrige økonomiske prognose var Spring Economic Forecast som ble lagt fram 11. mai 2012. Tidligere har Kommisjonen lagt fram fire prognoser for den økonomiske utviklingen i EU hvert år. Fra og med i år har Kommisjonen kuttet ut «interim forecast» som tidligere har vært lagt fram i september, og har gått over til å legge fram prognoser tre ganger i året:  Vinterprognosen (februar), vårprognosen (mai) og høstprognosen (november).

Kommisjonen har begrunnet omleggingen slik:

«In reaction to the economic and financial crisis, economic surveillance of Member States has been enhanced in several steps. The new elements and annual schedule of surveillance also required an adaptation of the scope and frequency of European Economic Forecasts. Starting from autumn 2012, DG ECFIN will therefore adapt the economic forecast calendar: the current schedule of two fully-fledged plus two interim forecasts will be replaced by a new schedule with three forecasts, comprising the usual spring and autumn editions and - in addition - a winter forecast to be published in the beginning of February.»

Den neste prognosen, vinterprognosen, er tentativt antatt å bli lagt fram 7. februar 2013.