Alkoholreklame, EU-direktivet om audiovisuelle medietjenester

Utenriksminister Støre har svart på en interpellasjon (oversendt UD 16.12.11) om det norske forbudet mot alkoholreklame i lys av EU-direktivet om audiovisuelle medietjenester.

Stortingsrepresentant Dagfinn Høybråten (KrF):
Det norske forbudet mot alkoholreklame er under press fra EU. Det såkalte tv-direktivet og det konsoliderte direktivet (2010/13) som erstatter tv-direktivet vurderes innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet hindrer medlemslandene i å begrense reklame i sendinger fra andre medlemsland. EØS/Efta-landene har unntak fra dagens regelverk. Opprettholdelsen av et helhetlig og medienøytralt alkoholreklameforbud er viktig for å unngå uthuling og press på reklameforbudet. Et forbud mot alkoholreklame på tv er avgjørende fordi erfaring viser at reklame gir mer salg og flere alkoholrelaterte skadevirkninger for enkeltmennesker, familier og samfunn.

Hvordan vil regjeringen sørge for at norsk politikk på dette området kan videreføres, og hvordan vil Stortinget bli involvert i den videre behandlingen av saken? 

Utenriksminister Jonas Gahr Støres hovedinnlegg:
Regjeringen ønsker å videreføre en restriktiv linje for alkoholreklame. Det er verdt å minne om ved inngangen til denne debatten at det norske totalforbudet mot alkoholreklame ligger fast – med sin langvarige sosiale og folkehelsefaglige begrunnelse. Det betyr at ingenting ved det som nå er foreslått, vil rokke ved dette hovedprinsippet som gjelder i Norge.

I vurderingen av EUs direktiv om audiovisuelle medietjenester har regjeringen også lagt vekt på muligheten for å opprettholde et forbud mot alkoholreklame, også når det gjelder å motvirke den muligheten for reklame som oppstår i såkalt rettede sendinger fra utlandet.

Først litt om innholdet i dette direktivet: Det setter rammer for fjernsynsvirksomhet og skal sikre uendret videresending av fjernsynssendinger innenfor EØS-området. Direktivet fastsetter minimumskrav til reklame. Det betyr at det ikke hindrer land i å ha strengere bestemmelser nasjonalt. Derfor vil Norges totalforbud mot reklame for alkohol i alle medier under norsk jurisdiksjon være i samsvar med direktivet og bli videreført.

Reklameforbudet er et viktig virkemiddel i regjeringens arbeid for å motvirke skadelig konsum av alkohol. Regjeringens holdning er at dette prinsipielle synet gjelder alle typer alkoholreklame. Ved innlemmelsen av direktivet i EØS-avtalen legger vi derfor til grunn at også forbudet mot alkoholreklame i rettede sendinger fra utlandet kan bestå.

I kontakten med EU-siden fant Norge det naturlig at dette ble bekreftet gjennom en videreføring av det skriftlige unntaket vi har etter dagens tv-direktiv. Det ville tydeliggjort de rettslige rammene. Vi må imidlertid konstatere at dette ikke lot seg gjennomføre. EU-siden insisterte for sin del på prinsippet om et likt regelverk for hele EØS-området – ikke ukjent argumentasjon fra den kanten.

Det er naturlig å sette dette inn i et bredere perspektiv: De siste 20 årene har vi opplevd en teknologisk utvikling som har skapt helt nye forhold i det internasjonale mediebildet. Vi kjenner realiteten: Bilder, budskap og inntrykk krysser grenser på måter som var uante bare for noen år siden. Ja, de var vel ganske uante da vi hadde vår debatt her tidlig på 1990-tallet. Det er i seg selv en utfordring på mange områder i forhold til nasjonale myndigheters mulighet til å regulere innenfor området for egen nasjonal jurisdiksjon. 

Det er en kjennsgjerning at disse realitetene skaper betydelige utfordringer. Vi kan i dag i en norsk bladkiosk kjøpe internasjonale tidsskrifter med alkoholreklame – rett over gaten for denne sal. Det er altså alkoholreklame tilgjengelig i det norske mediemarkedet. Vi får også denne utfordringen gjennom satellittsendt fjernsyn. Fra den store himmelen har et betydelig antall husstander i Norge tilgang på mange titalls kanaler som sendes via satellitt. Blant disse er det en god del som sender alkoholreklame. 

Nå må vi sette dette i perspektiv. Jeg vil ikke mene at dette fundamentalt truer forbudet mot alkoholreklame innenfor norsk jurisdiksjon. Som sagt, gjelder det totalforbud mot reklame i Norge, og det er da også en realitet i nær sagt alle sammenhenger. Men utviklingen utfordrer oss til å tenke nytt og kreativt. Vi må ta debatten og engasjementet for å begrense omsetningen av alkohol til arenaer utenfor Norge. Der er interpellanten og jeg helt enige. Vi trenger å få våre partnere med på en diskusjon om alkohol, om tiltak for å begrense alkohol, om reklamens betydning for omsetning og tilgjengelighet, for å nevne noe. Denne diskusjonen må tas i Europa og internasjonalt. Det er, som interpellanten sier, mange motkrefter. Men regjeringen mener at dette er en sak av viktighet, særlig når vi ser hen til de helse- og sosialfaglige mål som de aller fleste europeiske land har satt seg når det gjelder å begrense alkoholomsetning – og la meg si: med begrenset suksess fordi omsetningen og forbruket vokser til tross for gjeldende virkemidler.

Etter en samlet vurdering legger regjeringen opp til at Norge går inn for å innlemme direktivet om audiovisuelle medietjenester i EØS-avtalen. Regjeringen legger til grunn at Norge kan videreføre forbudet mot alkoholreklame i rettede sendinger selv om det skriftlige unntaket faller bort.

Slik vi ser det, vil dette ikke være i strid med direktivets innhold. Direktivet åpner for at strengere nasjonale regler også kan gis anvendelse på sendinger fra andre land dersom sendingene i det vesentlige er rettet mot Norge. Vårt generelle forbud hviler på solid helsepolitisk grunnlag. Det er også i samsvar med utviklingen i EU og internasjonalt for øvrig, hvor hensynet til folkehelsen står stadig sterkere. 

Flere EU-land har en restriktiv holdning til alkoholreklame. Rundt 20 land har nasjonale bestemmelser om alkoholreklame som er mer restriktive enn direktivets minimumskrav. Disse bestemmelsene varierer fra forbud, som i Sverige og i Frankrike, til mindre omfattende restriksjoner. Svenske myndigheter er i sitt syn på fjernsynsreklame for alkohol langt på vei på linje med oss. De vurderer nå hvordan denne linjen mest effektivt kan håndheves.

Det bærende prinsipp i AMT-direktivet er senderstatsprinsippet. Utgangspunktet er at reklame skal kunne sendes i hele EØS-området dersom reklamen er i samsvar med direktivets krav og senderstatens nærmere reguleringer. Som utgangspunkt er det bare senderstaten som har jurisdiksjon over tilbydere av medietjenester. Hovedregelen etter direktivet er derfor at mottakerstaten vil være forpliktet til å ta i mot sendingene og videresende disse på sitt territorium.

AMT-direktivet åpner imidlertid for unntak fra denne hovedregelen. AMT-direktivet fastlegger minimumsharmonisering av medlemsstatenes regler for audiovisuelle medietjenester. Det fremgår av direktivets artikkel 4 nr. 1 at medlemsstatene har adgang til å fastsette strengere regler for tilbydere av medietjenester underlagt statens egen jurisdiksjon på områder omfattet av direktivet. Det forutsettes imidlertid at eventuelle strengere regler er i samsvar med generelle EU- og EØS-rettslige prinsipper. 

Norges generelle forbud mot alkoholreklame er ikke i strid med EØS-forpliktelsene. Efta-domstolen har uttalt at den ikke har noen grunn til å tvile på at det ligger tungtveiende sosiale og helsemessige hensyn til grunn for den norske alkoholpolitikken generelt og forbudet mot alkoholreklame spesielt. 

Det norske alkoholreklameforbudet er både egnet og nødvendig for å oppnå den beskyttelse av folkehelsen som Norge ønsker. Direktivets minimumskrav vil, etter regjeringens vurdering, ikke i tilstrekkelig grad kunne beskytte folkehelsen på samme måte, som jeg har pekt på.

Forbudet mot reklame for alkohol i alle medier under norsk jurisdiksjon vil således, etter regjeringens vurdering, være i samsvar med AMT-direktivet. Direktivet åpner for at strengere nasjonale regler også kan gis anvendelse på sendinger fra andre stater, dersom sendingene i det vesentlige er rettet mot Norge, såkalt særskilt rettede sendinger. 

Det vil undergrave medlemsstatenes mulighet og adgang til å fastsette strengere reguleringer dersom de nasjonale reguleringer ikke kan gjøres gjeldende overfor særskilt rettede sendinger. Beskyttelsesbehovet er det samme, uavhengig av om alkoholreklamen sendes fra Norge eller et annet EØS-land. 

Dersom fjernsynsselskap etablert utenfor Norge sender rettede sendinger med alkoholreklame og har til hensikt å omgå den norske lovgivningen, kan Norge iverksette tiltak for å håndheve de norske reglene etter bruk av de prosedyrer og på de vilkår som er fastsatt i direktivet.

Direktivet legger opp til en konsultasjonsmekanisme som sikrer at det tas hensyn til senderstatsprinsipper og tilfeller hvor en rettet sending er i strid med en strengere nasjonal lovgivning, og nasjonale myndigheter i mottakerstaten ønsker å iverksette håndhevelse. Senderstaten vil da ha plikt til å anmode fjernsynsselskapet om å opptre i samsvar med de berørte reglene i mottakerstaten. 

I tilfeller hvor Norge mener at en sending er i strid med norsk lovgivning, og det er snakk om forsøk på omgåelse, må derfor senderstatens myndigheter først konsulteres. Dersom en anmodning fra senderstaten ikke fører fram, skal ESA underrettes om de tiltak som norske myndigheter ønsker å innføre. 

Når det gjelder håndhevelse av alkoholforbudet, vil mulige sanksjoner for brudd på alkoholforbudet være pålegg om retting, tvangsmulkt, bøter og fengselsstraff. Sanksjonene er hjemlet i alkoholloven, kringkastingsloven og tilhørende forskrifter. Under det tidligere fjernsynsdirektivet har det norske unntaket, som hjemlet forbud mot alkoholreklame i rettede sendinger, blitt håndhevet ved skriftlig henvendelse fra Helsedirektoratet til de aktuelle selskapene med informasjon om alkoholreklameforbudet, samt en anmodning om at selskapene retter seg etter norsk lov. Selskapene har tidligere rettet seg etter en slik anmodning. Det har derfor ikke vært nødvendig å iverksette ytterligere håndhevelsestiltak. 

Helsedirektoratet vil etter innlemmelsen av AMT-direktivet i EØS-avtalen, fortsatt henvende seg til selskaper som bryter det norske alkoholreklameforbudet, og anmode selskapene om å rette seg etter norsk lovgivning. Vi legger til grunn at de fortsatt vil følge denne anmodningen. Dersom en slik anmodning ikke følges, vil det være nødvendig å følge de prosedyrene som direktivet legger opp til, før en direkte håndheving iverksettes.

Direktivet om audiovisuelle medietjenester vil ventelig innlemmes i EØS-avtalen i løpet av 2012, etter at de nødvendige forberedelser til beslutning i EØS-komiteen er gjennomført. Ettersom gjennomføringen av direktivet krever endringer i norsk lovgivning, kringkastingsloven, må Stortingets samtykke deretter innhentes og de nødvendige lovendringer vedtas. Det er først når disse prosedyrene er gjennomført, at direktivet vil gjelde for Norge. 

                                               ****

Mellomreplikk:
Politikk blir til gjennom politisk arbeid, opposisjoner som kan utfordre gjeldende tilstand, der mye av debatten i Norge rundt lovgivning handler om å utbe seg garantier. Jeg tror de fleste som engasjerer seg i denne sal, vet at politikk ikke bare handler om garantier. Det handler om politisk arbeid og å legge til rette for at man får gjennomslag for syn som kanskje ikke alle i utgangspunktet deler, men som over tid, hvis man tror nok på det og det er godt begrunnet, kan vinne fram. Jeg mener dette er et slikt område som egner seg for den typen politisk arbeid.

Jeg står ikke her og kan avgi garantier om hva de ulike organene kommer til å mene om de ulike direktivene og gjennomføringen av dem, men jeg står her på vegne av en regjering som har en sterk tro på den linjen, som representanten Høybråten her sier, med å bruke vidtgående virkemidler for å hindre reklame av alkohol som en hovedstrategi for å begrense alkoholforbruket. Jeg tror at dette over tid vil være noe som også gjør seg gjeldende i EU-landene.

Representanten var inne på det høye forbruket i EU-området – det er altså det området i verden der det drikkes mest alkohol, hvor helseskadene og tidlig død forårsaket av alkohol er høyest i verden, og hvor ulike virkemidler ikke har vist seg egnet til å nå de målene man har satt. Ulike former for markedsføring av alkohol, inkludert annonsering i tradisjonelle media og markedsføring gjennom film og annen reklame, har innvirkning på når unge begynner å drikke, og påvirker drikkemønsteret til unge negativ. Vi har registrert at EU har satt mål om å redusere skadevirkningene av alkoholforbruk, redusere og begrense reklame rettet mot barn og unge, og har en strategi som løper ut i 2012, og går løs på en ny debatt om hvordan de skal møte dette videre. Derfor er det et egnet tidspunkt for oss å si at vi legger direktivet til grunn og opprettholder vår lovgivning – ikke for å beskytte en norsk markedsaktør, ikke for å bryte prinsipper om det indre marked, men for å nå helsepolitiske faglige mål. Og så får vi stå i den striden og argumentere godt sammen med de mange landene og grupperingene som deler vår oppfatning. Det vil være regjeringens holdning.

Uten å gå veldig inn på det tror jeg at vi på denne måten vil komme i et langt mer aktivt innspill med politiske endringskrefter i Europa enn om man hadde valgt reservasjonsretten, som i realiteten hadde satt denne saken på siden, og så kunne skapt komplikasjoner lenger fram som hadde satt oss i en mye mer passiv rolle i forhold til det å påvirke.

Vi får ta de utfordringene som her kommer, i trygg forvissning om at vi har en god sak. Og så får vi kjempe den med de midlene som det norske demokratiet har til rådighet.

****

Sluttreplikk:
Også jeg vil takke for en god debatt, og jeg vil takke for det som jeg egentlig oppfattet å være en samstemt holdning i denne sal. Jeg klarte ikke å se noe veldige avvik her, og det er positivt.

Som gammel sjømann vil jeg forbli i min partikollega representanten Gullvågs metafor – hvorvidt det er riktig å sitte stille i båten. Det er klokt når man går ut i krevende farvann. Men jeg tror vi skal forberede oss på at vi skal det. Vi skal ut i farvann hvor det blåser, hvor det er motstridende interesser, og hvor det stilles krav til båten, både til hvordan vi rigger fartøyet, og til hvilken kurs vi setter.

Det er riktig som representanten Høybråten sier, at vi må tenke europeisk. Men vi må også tenke globalt. I morgen legger regjeringen for første gang fram stortingsmeldingen om global helse. Den tror jeg får en interessant oppfølging her i salen. Jeg vet at interpellanten kommer til å engasjere seg i oppfølgingen av denne meldingen. Jeg kommer til å starte i kveld, i en middag med lederen av Verdens helseorganisasjon som er i Oslo, med å diskutere disse sakene. Så det er helt åpenbart at dette er et politikkområde i utvikling. Noen vil kunne hevde at det vi gjør nå, er dristig, men vi må være dristige på noen områder hvis vi ønsker å være med og forme og prege en utvikling.

For ikke bare å ha et seminar, som representanten Høybråten advarte mot, heller jeg vel mot representanten Hansen, ved å si at vi kunne påvirket denne lovgivningen mer effektivt ved å innrette vårt samarbeid i Europa på en annen måte. Men det er altså ikke en sak her i dag. Vi får arbeide så godt vi kan i den nåværende situasjonen.

Til sist vil jeg si til representanten Nesvik, som var opptatt av at han så Liverpool med alkoholreklame på ryggen, at det tror jeg han kommer til å fortsette å gjøre, i tippekamper, i midten av norske aviser og i andre medietilfang. Denne verden blir ikke perfekt ut fra en forestilling om at man ikke skal se noen tegn på alkoholreklame noen steder. Slik er det ikke mulig å innrette seg. Men det er mulig å argumentere folkehelsepolitisk for alkoholforbudets betydning for å begrense omsetning. Det er ikke et proteksjonistisk tiltak, det er ikke et særnorsk tiltak, men det er et erfaringsmessig argument som vi kan ta inn i debatter, og hvor vi har mange medspillere. Jeg velger å tro at den debatten EU skal ha når de fornyer sin politikk på dette området, vil ta til seg mange av de merknadene vi har.

Så ble det stilt spørsmål til meg: Hva om vi så skulle oppleve å få tommelen ned, at det blir rettssaker av den ene eller den andre karakter, og at det blir vurderinger i ESA og i Efta-domstolen? Vel, vi får ta de utfordringene hvis og om de kommer. Vi er heller ikke handlingsløse eller alternativløse i en slik situasjon. Det er altså i denne sal vi vedtar norske lover, og vi får vurdere hvilken ramme vi gjør det innenfor for å nå de målene som jeg blir oppløftet av å oppleve at alle som har hatt innlegg her, egentlig er enige om.

  ****

Alle øvrige innlegg er å finne på Stortingets hjemmesider.