Selskapers forhold til menneskerettighetene

Innovasjon Norges seminar om Iran,
Oslo, 22. november 2005

Fra Utenriksdepartementets side er vi bekymret over utviklingen når det gjelder menneskerettigheter, demokrati og rettstatsprinsipper i Iran. Situasjonen er alvorlig - og utviklingen har i det siste beveget seg i negativ retning.

I tillegg kommer de sikkerhetspolitiske utfordringer som reises av Irans holdning til Sikkerhetsrådet, Det internasjonale atomenergibyrået og andre som – med rette - mener at spredning av kjernevåpen er et internasjonalt anliggende.

De fleste av disse bekymringene – og den innflytelse vi kan gjøre gjeldende for å gjøre noe med dem - ligger innenfor utenrikspolitikken og det mellomstatlige forholdet mellom Norge og Iran.

Politisk risiko blir imidlertid raskt et anliggende for norske selskaper og investorer. Det stilles også i økende grad krav til selskaper om at de skal ta ansvar for samfunnsmessige følger av virksomheten i vid forstand.

Jeg skal si litt om selskapers forhold til disse utfordringene. Jeg skal også si litt om hva vi gjør fra UDs side, og noe om hvorfor det er en god idé med en tett dialog mellom selskaper og myndigheter.

Begrepsavklaring

Først litt begrepsavklaring når det gjelder menneskerettigheter. Menneskerettighetenes innhold er fastlagt i internasjonale konvensjoner. De stater som har ratifisert konvensjonene, har overfor det internasjonale samfunn påtatt seg å behandle sine borgere på bestemte måter, f. eks. ved å unnlate å torturere dem, tilstå dem rett til frie ytringer, organisasjons- og trosfrihet, rettssikkerhetsgarantier og ”fair trial”, for å nevne noen sentrale rettigheter og friheter. Noen særlig grove normbrudd, så som henrettelser av mindreårige, gravide og mentalt tilbakestående anses av de fleste som så grunnleggende og almennt akseptert at det anses som internasjonal sedvane som binder alle land uten hensyn til deres konvensjonsforpliktelser.

Dette skal ikke bli en leksjon i internasjonal rett – men det er viktig å være klar over at menneskerettighetene regulerer forholdet mellom borgerene og staten de tilhører, og at det er staten som er det såkalte pliktsubjekt i det forholdet. Det følger av dette at det kun er stater som i rettslig forstand kan holdes ansvarlig for brudd på menneskerettighetene. Et slikt direkte ansvar kan man ikke oppstille for selskaper, væpnede grupper, kriminelle, terroristorganisasjoner og andre ikke-statlige aktører. Mange synes dette er merkelig og spør om det ikke er på tide å holde ikke-statlige aktører direkte ansvarlig ettersom de utøver så stor innflytelse. Denne diskusjonen går for tiden livlig internasjonalt, og det virker sannsynlig at vi beveger oss i en retning der også ikke-statlige aktører kan holdes ansvarlig. Blant annet kan utviklingen i amerikansk rettspraksis trekke i en slik retning. Fra norsk side har vi så langt ment at det er viktig å holde fast ved at staten kan holdes ansvarlig for menneskerettighetsbrudd på sitt territorium. Det er ingen mangel på stater som ønsker å peke i andre retninger når de anklages for at deres sivilbefolkninger lider. Hvis man aksepterer at for eksempel opprørsbevegelsers ovegrep er deres eget ansvar, svekker man også ansvaret som bør følge av statenes suverenitet, forpliktelsen til å beskytte egne borgere.

Selskapers ansvar

Dette jeg nå har sagt fritar oss ikke som enkeltmennesker og som deltakere i eksempelvis selskaper for et ansvar for å opptre slik at menneskerettighetene opprettholdes. Poenget er altså bare at man ikke snakker om et direkte ansvar i folkerettslig forstand.

Så til selskapers ansvar og rolle. Kravet til selskaper om å utvise samfunnsansvar, herunder ansvar for opprettholdelse av menneskerettigheter har sitt utspring i at selskaper utøver innflytelse på samfunnet. Når selsakpers innflytelse på samfunnet øker – og det gjør den i den globaliserte økonomien – øker også kravene til at selskapet må opptre ansvarlig.

I spørsmålet om hva som er, og ikke er, selskapers ansvar er det derfor naturlig å ta utgangspunkt i de forhold selskapet utøver innflytelse over. Klarest er ansvaret etter mitt skjønn i de forhold der selskapet har en bestemmende innflytelse, dvs. i forholdet til egne ansatte. Dette ansvaret innebærer at ansatte må tilbys vilkår som ikke representerer noe brudd på de internasjonale minstestandarder for arbeidsvilkår. Det innebærer også at ansatte må behandles rettferdig, ikke utsettes for diskriminering og gis rett til å organisere seg, ytre seg og utøve sin religion fritt, for å nevne noen forhold. I tillegg til å oppfylle sine minimumsforpliktelser på dette området kan norske bedrifter selvsagt bidra på svært viktige måter gjennom en god bedriftskultur, gjennom gode rutiner for HMS, og gjennom overføring av kunnskap og teknologi til lokalt ansatte. For Iran, der utenlandske selskaper arbeider gjennom samarbeid med en lokal majoritetseier, blir utfordringen selvsagt å påse at slike forhold avtalefestes og følges opp av den lokale partneren.

I forholdet til selskapets omgivelser, typisk lokalmiljø og kontraktsparter, kan man vanskelig snakke om at har selskapet har et primæransvar. Likevel vil vi normalt befinne oss innenfor selskapets ”sphere of influence”. I denne sfæren kan og bør selskapet likevel søke å gjøre sin innflytelse gjeldende, for eksempel ved å stille kontraktuelle vilkår om at underleverandører gir sine ansatte lovlige vilkår. På denne måten har vi sett at internasjonalt økonomisk nærvær kan bli en betydelig positiv kraft i samfunn der slike vilkår ikke er en selvfølge. Selskapet bør også stå i en relasjon til samfunnsgrupper som direkte påvirkes av driften, typisk gjennom relokalisering, utøvelse av sikkerhetstjenester, miljøkonsekvenser. Også overfor denne kretsen har bedriften et moralsk ansvar. Særlig årvåkenhet kreves der man står i avtaleforhold med staten eller statlige virksomheter som kan være direkte ansvarlige for menneskerettighetsbrudd. Det typiske eksempel her er kjøp av sikkerhetstjenester av nasjonale sikkerhetsstyrker.

Når det særlig gjelder dilemmaer som kan oppstå i forholdet mellom sikkerhet og menneskerettigheter kan jeg anbefale ”Voluntary Principles on Security and Human Rights”, frivillige prinsipper utviklet for utvinningsindustriene, men som også kan gi veiledning for andre. De finnes på nettet eller kan fåes ved henvendelse til UD, Hydro eller Statoil.

Hvis vi beveger oss lenger ut, til de mer almenne forhold i samfunnet der bedriften opererer, blir argumentasjonen for at bedriften har et ansvar svakere. I mange tilfelle vil ansvaret opphøre helt. Man kan for eksempel etter mitt skjønn ikke med rimelighet hevde at internasjonale bedrifter i Iran har et ansvar for at regimet henretter mindreårige i strid med internasjonal sedvane. Her er vi over i forhold som den iranske staten må holdes ansvarlig for, gjennom nasjonalt og internasjonalt press. Dette forhindrer ikke at selskaper og selskapsrepresentanter kan ønske eller se seg tjent med å ta klar stilling til slike grove overgrep. Dere liker dem neppe bedre enn mange andre, og på spørsmål eller i sammenhenger der man føler at det er riktig å gi uttrykk for sitt syn må man selvsagt gjøre det. Det kan, etter omstendighetene, ha stor betydning. Jeg synes også det hører med til et selskaps rolle å holde seg informert om hovedtrekkene i utviklingen i det landet det opererer i, herunder menneskerettighetssituasjonen. Ofte vil denne også være en god indikator for politisk risiko. Undertrykkende regimer er heldigvis sjelden stabile over tid, selv om sammenhengene her kan variere.

Utenfor sin egen sfære kan også bedriftene finne å ville bidra til humanitære tiltak. Når det gjelder slike tiltak er det særlig to ting å huske på. For det første er det å finne og drive humanitære prosjekter et fag i seg selv man ofte med fordel kan overlate til FN, større frivillige organisasjoner eller andre aktører av lignende type. For det andre kan man selvsagt ikke ”kjøpe seg fri” fra direkte forpliktelser man står oppe i ved å bevilge penger til gode formål.

Et særlig spørsmål som kan reises er om man gjennom å betale skatt og annet til et undertrykkende regime blir delaktig gjennom sitt bidrag til statskassen. I normaltilfellet vil jeg si at man vanskelig kan oppstille at slikt ansvar annet enn på et mer filosofisk grunlag. Unntak gjelder selvsagt der dominerende internasjonale selskaper går inn i direkte politiske roller og ser seg tjent med å holde undertrykkende regimer vedlike. Selskaper bør imidlertid søke å muliggjøre sivilbefolkningens kontroll med statens inntekter ved å bidra til at disse blir gjort mest mulig transparente. For selskaper i utvinningsindustriene har initiativer som Extractive Industries Transparency Initiative særlig stor betydning her. Beklageligvis har inititativet pr. dato liten oppslutning i Midt-Østen, delvis som følge av nasjonale oljeselskapers dominerende posisjon. Dette forhindrer ikke at selskaper på eget tiltak publiserer sine betalinger til vertsland. Statoil har gjort dette, og vi har grunn til å tro at andre vil følge etter.

At man ved innbetalinger av skatt og andre ytelser må benytte offisielle kanaler og ikke inngå i transaksjoner som kan representere korrupsjon er en selvsagt ting som jeg kommer til nedenfor.

Korrupsjon

La meg si noe særskilt om korrupsjon, som skiller seg fra en del andre forhold i debatten om samfunnsansvar ved at det i større utstrekning er et spørsmål om forhold som kan være straffbare, under norsk eller lokal lovgivning.

Mens det for et tiår siden var mulig å få skattefradrag for bestikkelser, er slike handlinger siden 2003 forbudt ved lov med en strafferamme på opp til ti år for grov korrupsjon. Idag er norsk holdning til korrupsjon krystallklar: det er nulltoleranse som gjelder.

Den omveltning som har funnet sted stiller store krav til såvel enkeltpersoner, selskaper og offentlig virksomhet. En del bedrifter og næringlivsorganisasjoner har truffet tiltak med sikte på økt bevisstgjøring og forbygging av korrupsjon. Det er imidlertid fortsatt behov for mer kunnskap og holdningsskapende virksomhet både innen privat og offentlig sektor. Utenrikstjenesten og har en viktig rolle når det gjelder å informere norske bedrifter ute om norsk lovgivning, vertslandets lovgivning og forholdene på stedet. Som ledd i dette arbeid har UD utgitt brosjyren “Si nei til korrpsjon – det lønner seg”. Brosjyren gir innføring i norsk holdning, gjeldende norsk lovgivning og våre internasjonale forpliktelser på området samt noen råd for hvordan man skal håndtere vanskelige situasjoner. Det gjøres klart at norsk lovgivning også gjelder norske statsborgere og personer hjemmehørende i Norge i deres virksomhet i utlandet. Iran er nr. 87 og ganske langt nede på Transparency International’s korrupsjonsindeks. Hvis jeg forstår Ole Kristian riktig er det imidlertid fokus på korrupsjon under det sittende regime, slik at gode rutiner er nødvendig for å unngå belastninger også i Iran, i forhold til straff og andre sanksjoner i Norge og internasjonalt. Mange av dere vet mer enn meg om hvilke tiltak som må være på plass, men kombinasjon av holdninger, åpenhet og god internkontroll antar jeg er to stikkord. Jeg hører gjerne fra dere om noen konkrete situasjoner dere har stått oppe i – disse tingene kan være vanskelige å håndtere i praksis – og det er viktig at vi i UD for en bedre forståelse av typesituajsonene.

Eksportkontroll

Den tradisjonelle eksportkontrollen omfatter utførsel av våpen og annet militært materiell, samt andre strategiske varer også kalt ”dual use” eller flerbruksvarer. Slike varer er beskrevet i to detaljerte lister som utgis av UD. Dersom varene er listeførte må det søkes om utførselslisens.

Det er nok relativt sjelden at listeførte varer er en aktuell problemstilling innenfor vanlig normal eksport. Det betyr imidlertid ikke at problemstillingene knyttet til eksportkontroll er uinteressante.

Det kan nemlig i noen tilfeller være lisensplikt for alle varer. Da snakker vi om helt sivile produkter som ikke er på noen vareliste. Dette gjelder i første rekke eksport til militær bruk til områder hvor det er krig, krig truer eller til land hvor det er borgerkrig.

Men, også i de tilfelle der eksportøren er kjent med at den utførte varen er beregnet for eller vil bli brukt i sammenheng med nukleære, kjemiske eller biologiske våpen vil utførselen være lisenspliktig. Erfaring har vist at det er noen sivile varer som skiller seg klart ut. Det gjelder varegrupper som omfatter elektronisk utstyr, kjemikalier, kjemisk produksjonsutstyr, laboratorie- og analyseutstyr, pumper og ventiler, og radioaktive stoffer.

Tanken bak disse bestemmelsene er tosidig. I første rekke dreier det seg om å unngå å bidra til å bygge opp under et lands militære evne. Mange sivile produkter kan spille en sentral rolle i et slikt perspektiv. Den andre situasjonen er myntet på å unngå bidrag til spredning av nuklære, kjemiske eller biologiske våpen. I en slik sammenheng er det spesielt viktig å være aktsom dersom kunden er militær eller har forbindelser til forsvarsindustri; det er usikkert hvem kunden egentlig er og hva utstyret skal brukes til; ordrestørrelse og annet synes merkelig; det er uoverenstemmelse mellom det ønskede varekjøpet og mottakerens bransje; og andre informasjoner det kan være vanskelig å finne ut av.

Det er ikke mulig å gi en fullstendig beskrivelse av den utvidede lisensplikten. Således vil det lett kunne oppstå tvilstilfeller. I slike situasjoner er det viktig å ta kontakt med Utenriksdepartementet. Nærmere informasjon om eksportkontroll foreligger i denne brosjyren fra UD.

Hva gjør vi og hvorfor bør vi samarbeide?

UD og andre deler av det norske myndighetsapparatet ivaretar for det første den mellomstatlige kontakten med Iran, i form av besøksutveksling og på annen måte. Når det gjelder de forhold vi snakker om i dag vil jeg fremheve at menneskerettigheter og rettstatsprinsipper berøres i nær alle de politiske samtaler som finner sted mellom de to land. Vi har ved en rekke anledninger sluttet oss til internasjonale protester, ganske særlig mot henrettelse av mindreårige og andre kvalifisert grove brudd på menneskerettighetene. Norge støtter også den resolusjonen som de siste år har vært vedtatt i FN under generalforsamlingens behandling av menneskerettighetssituasjonen i enkeltland.

Dette er noe av det vi gjør. Vi er imidlertid på generelt grunnlag også opptatt av å oppfordre norske selskaper til å ta samfunnsansvar i sin internasjonale virksomhet. Det består er nært interessefellesskap mellom selskaper og myndigheter på dette feltet. Norges omdømme er noe vi alle trekker på – og det skapes i økende grad av måten våre selskaper opptrer på. Statoil-saken i Iran har her vært et godt eksempel. Vi ønsker derfor å bidra til konsultasjon og informasjonsutveksling på dette feltet. Kompakt er en arena – men vi har også andre, ute og hjemme. Vi ønsker å spille en aktiv rolle internasjonalt for å konsolidere fremveksten av internasjonale normer og retningslinjer på dette området. Vår analyse er at norske selskaper vil være tjent med en slik utvikling, og at vekt på samfunnsansvar bør være et konkurransefortrinn i møte med nye markeder. I den utstrekning vi kan rådgi og veilede norske selskaper på dette området vil vi gjerne bidra til det. Jeg noterer for øvrig at vertskapet i dag, Innovasjon Norge, har en meget aktiv holdning til nettopp disse spørsmålene.

Avslutning – oppsummering

Vi kan konstatere at virksomhet i såvidt krevende omgivelser krever et årvåkent blikk på ansvar og ikke-finansiell riskiko. Dette ansvaret kan ha karakter av et juridisk ansvar – en legal liability – i tilfeller der vi snakker om forhold et selskap har bestemmende innflytelse over. Utenfor denne sfæren kan vi i mange tilfelle oppstille et moralsk ansvar som selskap bør ta på alvor.

Vi har ikke snakket om amerikansk rett – fordi den fremstillingen i seg selv kunne kreve et eget foredrag. Når det gjelder korrupsjon har vi snakket om de skjerpede regler som er kommet i det senere og som kan anvendes på norske rettssubjekter i utlandet. Jeg har satt opp et rødt flagg omkring eksport av varer som kan være underlagt ekportkontroll og oppfordret dere til nær kontakt med UD om ambassadene i disse og andre spørsmål.