Er det grenser for EU?

Utenriksminister Jonas Gahr Støres innledning
Civita, Oslo, 6. mars 2007
Frokostmøte: ”Er det grenser for EU?”

 

Momenter og stikkord for innlegget
Sjekkes mot fremføringen

Innledning

• Takk til Civita og Kristin Clemet for invitasjonen. Civitas frokostmøter setter dagsorden, tar opp sentrale spørsmål. Det er bra, viktig for utenrikspolitisk debatt og forskning i Norge.

• 2007 et historisk år. EU og 50-årsjubileet for Romatraktaten. EU-samarbeidet en ”suksesshistorie”; fred, politisk stabilitet, økonomisk vekst, styrking av demokrati og menneskerettigheter. Tidligere utvidelser bidratt til den positive utviklingen. EUs positive bidrag globalt.

• Stortingets utenrikskomité enstemmig; ”EU har spilt en viktig, stabiliserende rolle i Europa gjennom det siste halve århundret, og at EU har bidratt til økonomisk utvikling og mellomfolkelig kontakt. EU har påvirket og fremmet demokrati i mange tidligere diktaturer, og fortsetter å ha en positiv innvirkning på flere staters demokratiske utvikling gjennom sin utvidelse”.

• Kort orientere om St meld nr 23 (2005-2006)/Om gjennomføring av europapolitikken, behandlingen i Stortinget 13. februar 2007. Enstemmig innstilling. Ingen ”skyttergravsdebatt” (ja/nei til EU). God diskusjon. Høring. Mange har deltatt.

• Historiske perspektiv – som jeg er opptatt av. Perioden 1988-1992. 1989. EU tok et valg. Utvidelse eller fordypelse. Delors. Indre Marked, EFTA-landene, EØS, sikre markedsintegrasjon, solidaritetstanken. Maastricht, Amsterdam, Nice.

• Utvidelsen nå med Bulgaria og Romania. Landene i dag en BNI pr innbygger som tilsvarer rundt 1/3 av gjennomsnittet i EU-25, men har sterk økonomisk vekst. Samtidig utfordringer innen reformer i rettsvesenet og bekjempelse av korrupsjon og organisert kriminalitet. Kort omtale status for EØS/utvidelsesforhandlingene.

Vil ta for meg noen store, sentrale spørsmål:
Hvordan har utvidelsene i 2004 og 2007 påvirket utviklingen i EU?
 
• På mindre enn 3 år antall medlemsland i EU nesten fordoblet, fra 15 til 27 land. EU-samarbeidet har vist seg å være meget dynamisk. Utviklet seg i dybden og i bredden. ”Prosjektet” med fordypning og utvidelse henger sammen.

• Og også spørsmålet om ”retning”: Forholdet til Russland og øvrige naboland i øst fått større vekt enn før. Nye medlemsland tar med seg sine interesser inn i EU-samarbeidet. Med Bulgaria og Romania strekker EU seg til Svartehavet; oljeutvinning og transportnettverk.

• For oss: En utfordring å holde interessen for nordlige områder oppe.

• Viktig: Nye saksområder som blir aktuelle. For eksempel: EUs energiavhengighet, energisikkerhet. Og behovet for å takle klimaendringer. Møtet i Det europeiske råd denne uken (8.-9. mars) vil fatte beslutninger.

• Økonomiske konsekvenser: Økt mobilitet for borgere til å studere og arbeide i øvrige EU/EØS-land. Arbeidsinnvandring, arbeidskraft i vekstnæringer. Alle, unntatt tre EU 15-land (UK, Irland og Sverige), har begrenset sine arbeidsmarkeder for arbeidssøkere fra EU-10 gjennom overgangsordninger. Og i EU-12: Bekymring for ”hjerneflukt”.

• EU-12 har gjennomgående lav selskapsbeskatning og lave lønninger. Men: Frykt for relokalisering av virksomhet fra de gamle til de nye landene - med tap av arbeidsplasser i vest? - Skattepenger fra EU-15 finansierer skattelettelser i EU-12 for utflyttede investorer?

• Dette handler også om generelle utfordringer ifm. globaliseringen. Nasjonalstaten er for liten, og EU-nivået gir større muligheter for håndtering av utfordringer enn globalt nivå.

• Beslutningsprosessene i EU er påvirket av utvidelsen. EU-27 en stor, heterogen og uoversiktlig organisasjon. Gjennomføring av EU-møter en utfordring i seg selv, ikke minst praktisk sett, med 27 rundt bordet. Beslutninger avklares i større grad uformelt på forhånd. Møtegjennomføringen har måttet bli strammere, forkorte taletiden. Da Dominique de Villepin var fransk utenriksminister, ba han ofte sine nære medarbeidere om å formulere ”20-sekunders innlegg” til bruk rundt bordet i EU-25. EU har nå 23 forskjellige offisielle språk.

• Debattene i Europaparlamentet er også mer krevende med 732 representanter. Utvidelsen med EU-12 har dessuten endret balansen i EP noe. Dominansen til de gamle, kontinentale medlemslandene (Frankrike, Tyskland) er svekket.

Hva skjer. Skjer det en bilateralisering av samarbeidet innen EU?

• På grunn av størrelsen: ny bilateralisering av EU-samarbeidet, såkalt ”intern bilateralisme”. Flere og mer varierte konstellasjoner av land forhandler uformelt, fra sak til sak. Kun nasjonale forberedelser før rådsmøtene i Brussel er ikke tilstrekkelig lenger. Forhåndskonsultasjoner foregår i større grad gjennom diplomatiske kanaler i medlemslandenes hovedsteder.

• EU-12 er ingen homogen gruppe. Nasjonale interesser teller mye. EU-15-land benytter aktivt nye medlemsland som alliansepartnere, basert på sak. Pragmatisme. Saksallianser. EU står ikke samlet i NATO.

Styrkes ulike former for regionalt samarbeid?

• Tydelige tilløp til samarbeid innenfor regionale rammer innen EU, men graden av formalisering varierer betydelig. Alliansepartnere, koalisjoner, spenninger.

• Eksempler: De gamle båndene mellom Habsburg-statene har gjenoppstått. Samarbeid mellom Polen, Tsjekkia, Slovakia og Ungarn i Visegrad-gruppen. Trepartskontakter mellom Frankrike, Tyskland og Polen gjennom Weimar-samarbeidet. Aksen Paris-Bonn/Berlin. Fransk-tysk og fransk-tysk-britisk samordning fortsatt meget viktig. Baltikum. Norden. Østersjøen. Nordisk-baltisk samarbeid (NB-8) brukes for samordning i saker som behandles i EU.

• Enkelte, som den presidentkandidat Sarkozy, har gjort seg til talsmenn for et langt tettere uformelt samarbeid mellom de seks største EU-landene.

Forsterket samarbeid? Flere hastigheter?

• Grupper av land går videre. Nice-traktaten utvidet muligheten for dette. Den økonomiske og monetære union (ØMU) og Schengen er eksempler på eksisterende samarbeid ikke alle medlemsland er med på. Det er delte meninger om ønskeligheten av slikt utvidet samarbeid av en kjernegruppe innen EU, men dersom mangfoldet gjør at det blir vanskelig å fordype samarbeidet, kan det tvinge seg frem. Et ”EU i flere hastigheter”? Ingen kan hindre at enkelte EU-land samarbeider uformelt utenfor traktatene og uten bruk av EU-institusjonene.

Så til: Hvilke konsekvenser for Norge?

• Når 27 land har forhandlet seg frem til enighet, er det vanskelig for Norge å komme etterpå og be om særordninger. Vi må være tidlig ute for å påvirke. ”Vi er integrert – men på utsiden”?

• Uoversiktlig EU-landskap, med komplekse samarbeidsmønstre: Utfordringene for Norge med å ivareta våre interesser blir større. Men: Også Norge fått flere mulige alliansepartnere å spille på. Identifisere saker og alliansemuligheter basert på våre arbeidsprogrammer for EØS, for justis- og innenrikssaker og for FUSP/ESDP.

• Vi må prioritere hvilke saker vi skal fremme. Viktig å jobbe mer aktivt opp mot hovedstedene. Vi må jobbe strategisk. Knytte oss til noen land i visse saker, til andre land i andre saker. Vi må få fram de saker hvor vi er viktige for EU/EU-land, som vår rolle på Sri Lanka, Midtøsten, Somalia, energi. Hvor/innenfor hva er Norge interessante? For for eksempel Spania er Norge interessant i Midtøsten-sammenheng. Vi må bruke de bånd som er, som skapes. Forsterke båndene.

• Derfor er St meld 25 så viktig. Drøfter alle disse spørsmålene. Mange grep tas nå, av Regjeringen, av Stortinget. For eksempel fagkomiteenes økte rolle.

Utviklingen fremover: Hva skal EU være? Hva skjer i forholdet mellom utvidelse og fordypning i EU-landene?

• Alltid vært divergerende oppfatninger blant medlemslandene; fra å begrense EU-samarbeidet til ikke særlig mer enn et stort frihandelsområde (UK), til å søke å utvikle EU i føderativ lei til en full politisk union (Belgia), og en hel rekke mellomliggende standpunkter.

• Med utvidelsen østover: Den frihandelsvennlige og atlantiske fløyen (UK, Sverige, Danmark, Polen, Tsjekkia, m.fl.) styrket. Positive til videre utvidelser, UK pådriver for å få inn Tyrkia, godt støttet av Sverige. Polen talsmann for sin nabo Ukraina.

• De tidligere østblokklandene oppfatter USA som den viktigste garantist mot press fra Russland. I stor grad orientert mot transatlantisk samarbeid. Vektlegger NATO. På den annen side står bl.a. Frankrike med tydelige ambisjoner for EU som en global økonomisk, politisk og militær stormakt.

• De tidligere østblokklandene har kompetanse på – men også en inngrodd skepsis til – Russland. Ønsker at EU skal ha en felles politikk overfor Russland. Mange svært avhengig av russisk energi.

• Fordypelse eller utvidelse. Dette er ikke noe enten-eller, men et både-og. Konkret munnet dette ut i utvidelsen med 10 nye medlemsland i mai 2004 og sluttforhandlingene av forfatningstraktaten i juni 2004. (Jfr. utviklingen i NATO; ”out of area eller out of business”?).

• En viss utvidelsestretthet i en rekke av de ”gamle” medlemslandene (Frankrike, Nederland og Østerrike). Folkeavstemning i Frankrike om tyrkisk medlemskap i EU når tiltredelsesforhandlingene er sluttført. Befolkningene bekymret for ”et stort, fattig og kulturelt og religiøst annerledes land som Tyrkia”?

• Derfor (i 2005) fått en mye sterkere betoning av begrepet ”absorberingskapasitet”, senere endret til ”integrasjonskapasitet” − for, som det het, det var ikke meningen at EU skulle ”absorbere” nye medlemsland. Det europeiske råd i desember 2006: ”Integrasjonskapasitet” defineres som EUs evne til å fungere demokratisk og effektivt, finansiere sine aktiviteter og nå sine politiske mål. Mao.: EU må fortsette å fordypes på samme tid som man fastholder arbeidet med utvidelse. Behov for institusjonell reform.

Om EU – Tyrkia.

• Problematisere: Riktig av meg som norsk utenriksminister ”å mene noe om det”? Et stort spørsmål. En ”logisk” del av utvidelsesprosjektet, men ingen ”fribilletter”.

• Status i dag er at EU er i gang med forhandlinger om medlemskap med Tyrkia og Kroatia. Tyrkia og EU har en lang forhistorie, helt fra den første assosieringsavtalen i 1963 (Ankara-avtalen). Tyrkia søkte medlemskap i 1987 og fikk kandidatstatus i 1999. EU nølte lenge med å innlede forhandlinger, tautrekking.

• For de land som sterkest støtter tyrkisk medlemskap, er det de geopolitiske perspektivene som veier tyngst. Medlemskap vil også fremme reformer, demokrati og menneskerettigheter i Tyrkia.

• De land som er mer skeptisk til tyrkisk medlemskap frykter at EU skal bli for uensartet, for stort og at det skal bli vanskelig å gå videre med integrasjonen. Tyrkia ville i dag blitt EUs nest største medlem, og kunne gå forbi Tyskland og bli det største i folketall. Sterke nasjonalistiske krefter. Muslimsk land.

• Vi har uttalt støtte til tyrkisk medlemskap fordi vi tror det vil ha en positiv virkning på Tyrkia. Utsiktene til å innlede forhandlinger har hatt en svært positiv effekt på utviklingen i Tyrkia. EUs krav støtter reformvennlige krefter internt. Tyrkisk medlemskap kan lette EUs kontakt med muslimske land i området, med land i Midtøsten. Tyrkia har for øvrig et godt forhold til Israel også. Kan være en bro mellom vestlige og muslimske land.

• Medlemskapsforhandlingene vil bli krevende. Tyrkia er en stolt nasjon og svært opptatt av å bli bedømt ut fra de samme kriterier som andre kandidatland. (Som kjent var det en del medlemsland som ønsket at forhandlingene skulle ta sikte på et ”privilegert partnerskap”. Dette var uakseptabelt for Tyrkia).

• Kyproskonflikten vil skape problemer i forhandlingene helt til konflikten er løst. En veto-situasjon.

• Forhandlingene med Tyrkia vil vare i flere år. Kreves dyptgripende endringer i det tyrkiske samfunn. Tyrkisk medlemskap krever imidlertid også betydelige endringer i EU. Dagens overføringsordninger kan vanskelig videreføres i sin nåværende form.

• Kroatia – en sak for seg – innledet forhandlinger samtidig med Tyrkia, men er i ferd med å ”dra fra” Tyrkia. Kroatias håp om medlemskap i 2009 anses likevel som for optimistisk. En ny EU-traktat må antakelig være på plass også før Kroatia kan tiltre.

• EUs rolle på Vest-Balkan viktig. Håndteringen av konflikten på Vest-Balkan og gjenoppbyggingen av landene der har hatt stor betydning for utviklingen av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP). EU har stilt medlemskap i utsikt for alle landene på Vest-Balkan, men med helt klare betingelser: Demokratiske regjeringer, politisk stabilitet, respektere menneskerettighetene, en administrasjon som kan administrere EUs regelverk, og en økonomi som kan møte konkurransen i EU-markedet, i tillegg må de samarbeide med FNs tribunal for det tidligere Jugoslavia (ICTY). Ikke skape nye ”frosne konflikter”.

Avslutning

• Tilbake til tittelen; - ja, det er grenser for EU. Men EU har aldri formelt definert sine grenser geografisk. Fra enkelte hold, bl.a. i UK, er det vektlagt at en geografisk tilnærming ikke er så viktig. Det viktige er felles verdier. De land som slutter seg til EUs verdigrunnlag (bl.a. charteret for grunnleggende rettigheter, den politiske delen av København-kriteriene), kan være kandidater. Det er imidlertid i dag intet som tyder på at for eksempel de sørlige middelhavslandene vil kunne oppnå medlemskap. Det er heller ikke utsikter til medlemskap for de tre landene i Sør-Kaukasus. Når det gjelder de tidligere Sovjetrepublikkene Ukraina og Moldova, må medlemskap i beste fall ses i et langsiktig perspektiv.

• Interessant spørsmål å stille: Vil et ”EU i bredden” være ”enklere” for oss? Viktig med en diskusjon uten å måtte være i ja- eller nei-leire.

*****

Sitater (Støre):
”Fordypning av samarbeidet mellom medlemslandene var lenge det helt sentrale. Opprettelsen av det indre markedet og Maastricht-traktaten var resultater av et sterkt ønske om fordypning. Nå ser vi at prosjektet er endret. I løpet av kort tid har EU fått 12 nye medlemsland. Med de to siste, Bulgaria og Romania, teller EU nå 27 land. EUs prosjekt er nå først og fremst utvidelse og ikke fordypning for de få”.  
”De nye medlemslandene utgjør på ingen måte en homogen gruppe. De nye medlemmene bidrar til å endre EU i retning av en ny type bilateralisme internt. Vi ser nye konstellasjoner av land og det er interessant å se hvordan de tidligere EU-15 forholder seg til de nye 12 medlemslandene. Fordypning av samarbeidet er vanskeligere nå. EU kan ikke ses på som et statsdannelsesprosjekt eller et ”alternativ” til USA, slik noen synes å ønske”.
”Selv om medlemskap ikke er et tema, må vi forholde oss til et nytt EU. Norge er integrert men på utsiden. Vi er i en særstilling og har ingen vi kan sammenligne oss med. Norge må gjøre seg relevant og interessant – og dette er en av flere grunner til Norges aktive engasjement i bl.a. Midtøsten”.
”Samarbeidet i Europa reiser viktige spørsmål. Integrasjonen av Balkan er sentral. Hvor går Serbia? Sklir det ut i en ”nostalgisk nasjonalistisk bakevje” eller tar det del i det europeiske samarbeidet? Og hva med Tyrkia? Men hvem er jeg til å mene noe om et så stort spørsmål som tyrkisk medlemskap? En naturlig følge av EUs strategi de siste årene vil være ytterligere utvidelse som også inkluderer Tyrkia”.
”Hyppige møter mellom EU-statsledere over tid representerer også en viktig grad av fordypning, men ”prosjektet” man har valgt primært handler om utvidelse”.