Krigens gjengangere

Det hender at internasjonalt diplomati resulterer i klare avtaler, håndgripelige og entydige forpliktelser, som fører til målbare forbedringer for hardt prøvede enkeltmennesker og lokalsamfunn.

For ti år siden ble en slik avtale forhandlet frem i Oslo. Den første artikkelen i Minekonvensjonen slår fast at hver part ”forplikter seg til aldri under noen omstendighet å bruke antipersonellminer”. Så enkelt kan det sies.

Minekonvensjonen ble en umiddelbar suksess. Den har ført til konkrete positive endringer for mennesker i minerammede områder verden over. Før 1997 var omme hadde flere enn 120 stater undertegnet. De frivillige organisasjonens innsats ble hedret med Nobels Fredspris.

På samme tid ble bruken av antipersonellminer dramatisk redusert verden over, mens internasjonal innsats for å rydde miner og bistå mineofre ble mangedoblet.

I dag har mer enn 150 stater ratifisert forbudet. Store stater som Kina og USA har ikke sluttet seg til selve avtalen, men de respekterer den normen som er etablert om at det er uakseptabelt å bruke antipersonellminer – vanligvis bare kalt landminer.

Det er uakseptabelt fordi – for å bruke Fredsprisvinner Jody Williams ord da hun talte i Oslo 10. desember 1997 – ”Landmines distinguish themselves because once they have been sown, once the soldier walks away from the weapon, the landmine cannot tell the difference between a soldier or a civilian – a woman, a child, a grandmother going out to collect firewood to make the family meal. . . . The landmine is eternally prepared to take victims. In common parlance, it is the perfect soldier, the ‘eternal sentry’. The war ends, the landmine goes on killing”.

Landminer – som mange steder koster mellom 20 og 200 kroner å kjøpe – er våpen som rammer tilfeldig, ofte mange mennesker på en gang, og dreper, lemlester og truer i årevis etter at kriger og konflikter er over. Landminer hindrer utvikling.

*****

Norge spilte en sentral rolle i arbeidet for å få til Minekonvensjonen. Det skjedde i tett samarbeid med en gruppe stater, og med frivillige og humanitære organisasjoner.

Engasjementet i arbeidet for en slik avtale var tuftet på sentrale prinsipper – og noen lange linjer – i norsk utenrikspolitikk: Det humanitære imperativ for å hjelpe ofre for krig, arbeidet for nedrustning, og nødvendigheten av internasjonalt samarbeid basert på gjensidige forpliktelser. Tre sentrale dimensjoner. Hver for seg har disse vært overordnede mål for norsk utenrikspolitikk i etterkrigstiden.

Minekonvensjonen konkretiserer disse prinsippene. Den er en nedrustningsavtale som fjerner en hel gruppe våpen fra arsenalene – i alle fall for de undertegnede staters vedkommende, og en humanitær avtale som reduserer siviles lidelser i og etter kriger, og den styrker forpliktende internasjonalt samarbeid.

Selv om målet er humanitært, forsvinner ikke det politiske perspektivet. Internasjonale avtaler som pålegger land begrensinger og forpliktelser, kan bare oppnås gjennom målrettet politisk innsats.

I dag kan forbudet mot bruk av miner lett oppfattes som selvfølgelig og ukontroversielt. Slik var det ikke da konvensjonen ble etablert. I Norge og blant alle våre alliansepartnere var skepsisen stor mot å gi opp muligheten til å benytte miner. Da Stortinget vedtok et norsk nasjonalt forbud mot antipersonellminer våren 1995, skjedde det i mot fagmilitære råd og vedtaket møtte betydelig motstand.

Dette mønsteret gjentok seg i land etter land, og uenigheten fortsatte på internasjonalt nivå i løpet av prosessen som ledet frem til konvensjonen.

At mineforbudet nå er allment akseptert og respektert, viser tydelig hvilket potensial for positiv endring som politikere har tilgjengelig, når vi evner å se etiske prinsipper i sammenheng med solid sakkunnskap og så mobiliserer politisk handlekraft. Når vi griper anledningen.

Da kan vi gjøre en forskjell, en stor forskjell. Vi kan skape et handlingsrom. 

Vi kan se noe av det samme i dag: Norge leder nå an i innsatsen for å få til et forbud mot klaseammunisjon. Dette norske initiativet bygger på de samme humanitære prinsipper som lå til grunn for mineforbudet. Klaseammunisjon har mange av de samme humanitære skadevirkningene som miner. Det er derfor en logisk fortsettelse av vårt mineengasjement å arbeide for et forbud mot klasebomber som dreper og skader sivile både under og etter kriger.

Men motstanden er betydelig, og det er kun vår evne og vilje til å ta et politisk styringsansvar og spille med de rette alliansepartnere og engasjerte miljøer, som kan sikre at initiativet en gang resulterer i en effektiv, forpliktende avtale.

*****

Siden tidlig på 1990-tallet har Norge også bidratt med betydelig økonomisk støtte til stater og organisasjoners innsats for å løse problemene med miner – krigens spøkelser. Hovedmålet har vært å støtte tiltak som hjelper dem som er hardest rammet. Vi har bygget opp solid kompetanse som gir innsikt i omfanget av problemet og hvilke tiltak som vil være mest effektive.

Vi har støttet Norsk Folkehjelps humanitære mineinnsats, som kombinerer teknisk minerydding med langsiktig utvikling. Siden starten i Kambodsja i 1992 har denne organisasjonen utviklet seg til å bli en sentral aktør, med aktiviteter over hele verden og som samarbeidspartner for nasjonale myndigheter og FNs mineoperasjoner.

På samme måte har vi støttet Norges Røde Kors’ arbeid for assistanse til mineofre. Organisasjonen kan gjennom sitt internasjonale nettverk nå frem til dem som trenger det mest.

Vi støtter nyskapende aktører som for eksempel Tromsø Mineskadesenter, som arbeider systematisk med opplæring av lokalt helsepersonell for å behandle mineskader når slike skader oppstår, ofte i områder langt fra sykehus.

Vi støtter også programmer der det lages proteser og hjelpemidler av lokale innsatsfaktorer, fordi vi ønsker å bidra til at folk og land i størst mulig grad selv kan håndtere mineskader og selv kan sørge for rehabilitering av enkeltofre og av minerammede lokalsamfunn. I den sammenheng er jeg glad for at over 80 land støtter den nylig vedtatte Konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter.

Det handler om den enkeltes deltakelse og innflytelse over eget liv. Det handler om menneskeverd.

Erfaringene og kunnskapene som disse og andre aktører har samlet, tar vi med i det løpende arbeidet for å sikre at minekonvensjonens forpliktelser kan bli overholdt. Det sikrer at vårt politiske arbeid bygges på realiteter og førstehåndserfaringer fra felten. Dermed blir det mulig for oss å ta fatt i komplekse og tidvis sensitive spørsmål på en konstruktiv måte.

Mineinnsatsen er ikke en isolert aktivitet, men hører med i en bred satsing for å styrke siviles beskyttelse mot lidelser som følge av krig. Etter 1997 har vi sett en betydelig styrking av dette arbeidet:

Den Internasjonale Straffedomstolen ICC er etablert for å stanse og straffeforfølge krigsforbrytelser. Sikkerhetsrådet har vedtatt resolusjon 1325 som styrker kvinners rettigheter og beskyttelse i krigs- og etterkrigssituasjoner. En ny protokoll innenfor Konvensjonen om inhumane våpen pålegger stater i krig forpliktelser om å fjerne blindgjengere og andre eksplosive krigsrester. Vi har erfart økt forståelse for og satsing på demobilisering og reintegrering av soldater for å hindre at borgerkriger blusser opp igjen. Og arbeidet for å regulere og begrense det store omfanget av håndvåpen som finnes i verden går langsomt fremover, tross de mange utfordringer på dette feltet.

Alt dette er prosesser som Norge deltar aktivt i på ulike måter. Da vi var medlem av FNs sikkerhetsråd fra 2000 til 2002, var dette vår hovedprioritet.

Vi ser en ny forståelse av sikkerhetsbegrepet. Mens sikkerhet i lang tid har vært sett på som kun et spørsmål om å sikre de enkelte statenes nasjonale sikkerhet, har det siste tiåret drevet frem et utvidet sikkerhetsbegrep som setter enkeltmennesket i sentrum.

Minekonvensjonen konkretiserer dette prinsippet. Konvensjonen er et historisk vendepunkt i internasjonal humanitær rett, fordi det for første gang lykkes å forby et våpen som allerede var i bruk i mange land verden over. En våpentype som ble ansett som et nødvendig og legitimt forsvarsmiddel for staters sikkerhet, ble forbudt fordi de humanitære konsekvensene for sivile og samfunn var uakseptable, uavhengig av den mulige militære nytteverdi.

Slike vurderinger vil bli viktigere i tiden fremover, etter hvert som krigenes karakter forandres ytterligere fra å bli utkjempet på slagmarker mellom to eller flere stater, til å være et slag langs gater og på torg, uten klare frontlinjer og ofte med uklart skille mellom stridende og sivile.

Når målet er å skape stabilitet og trygghet i et område, må ikke midlene undergrave fredsbyggingen ved å lemleste og drepe de sivile, også lenge etter at selve krigen er ferdig. – For dette gjør miner, og det gjør også klaseammunisjon.

*****

Minekonvensjonen ble drevet frem av et utålmodig sivilsamfunn, med stort engasjement og stor kompetanse, på grunnlag av stadig voksende dokumentasjon fra verdens krigsområder om hvor omfattende mineproblemet var. Humanitære organisasjoner så, ute i felten, hvordan minene rammet enkeltmennesker, blindt og hardt, og hvordan jordbruksproduksjon og andre grunnleggende samfunnsbyggende virksomheter ble hindret av miner. Så lenge man ikke fikk stanset bruken av miner, ville det være det rene sisyfosarbeid å bare kunne hjelpe dem som allerede var skadet, uavhengig av hvor godt det arbeidet var.

Organisasjonene konkluderte tydelig med at assistanse til mineofrene ikke var nok. De krevde at bruken av miner måtte opphøre og det gjennom et internasjonalt forbud.

Den første responsen på dette kravet fra statenes side var et forslag om strengere regulering av bruken av miner. Men organisasjonene godtok ikke denne løsningen på problemet. De krevde et utvetydig forbud mot all bruk. Etter hvert ble flere stater overbevist om at den eneste farbare veien å gå var en radikalt annerledes tilnærming til problemet gjennom en åpen, tidsavgrenset og målrettet prosess, som siden fikk navnet Ottawa-prosessen. Her ble mye lært.

Sivilsamfunnets rolle ved å sette problemet og løsningsalternativet på dagsorden var det viktige og riktige utgangspunktet. Men prosessen hadde aldri kommet noen vei om ikke enkeltstater hadde tatt imot utfordringen og ført prosessen over i et mellomstatlig, diplomatisk spor. Internasjonale avtaler må som kjent forhandles frem av stater – hvis ikke får de ingen virkning.

Det nyskapende i Ottawa-prosessen var etter mitt syn – nå ti år etter – følgende:

Den sentrale rollen til organisasjonene, et sterkt fokus på resultater, og nye samarbeidsgrupperinger mellom statene.

Denne mellomstatlige prosessen fulgte ikke de etablerte regionale inndelingene i verden, med fattige land på en side og rike på den andre. Man klarte å få til nye samarbeidsformer, der særlig de minerammede landene spilte en sentral rolle.

Minekonvensjonen ga faktisk også en ramme for samarbeid mellom tidligere fiender, og vi opplevde at tidligere militære og geriljamedlemmer, som i Angola og Mosambik, ryddet miner side om side.

*****

Vi ser at denne samarbeidsformen, der det sivile samfunn trekkes mer aktivt med og stater finner sammen i nye handlingsorienterte interessefelleskap, blir stadig viktigere for å få til politisk endring internasjonalt – også på andre felt.

Denne partnerskapsmodellen har vi lagt til grunn for vårt arbeid for et internasjonalt forbud mot klaseammunisjon. Et internasjonalt forbud her vil ha mange av de samme elementene som ved Minekonvensjonen. Målet er at også denne konvensjonen skal kunne bli en virksom avtale, som ute i felten bidrar til å hjelpe rammede og hindre flere ofre.

Norge har brukt store ressurser på minearbeidet. Er det verdt innsatsen? Jeg mener at svaret er ja. Minekonvensjonen er en suksess som har ført til reelle forandringer til det bedre for de mest utsatte blant oss – fattige, ikke-militære, alminnelige mennesker i krigssoner. Den har etablert en ny internasjonal norm om at visse våpentyper er uakseptable på grunn av de humanitære konsekvensene.

Denne nyskapende prosessen kan inspirere arbeidet på andre forhandlingsområder som er mer preget av stillstand. Den viste at det faktisk er mulig å finne løsninger på menneskeskapte globale problemer innenfor et forpliktende internasjonalt samarbeid. Den viste at prosesser som igangsettes utenfor de tradisjonelle rammene også kan være med på å styrke FN gjennom en revitalisering av arbeidet for nedrustning.

Og for land som Norge har arbeidet med konvensjonen vist at det ikke nødvendigvis må være de største landene som tar lederrollen for å få til nye internasjonale løsninger når de etablerte systemene ikke klarer å skape de ønskede resultatene. Dette krever vilje og evne til lederskap og samarbeid, og det har de mange aktørene vist her.

Ti år med Minekonvensjonen viser at det nytter å tenke store tanker og formulere store mål, i fellesskap. Av hensyn til menneskers sikkerhet, trygghet og velferd. 

Oslo, juni 2007