Handelspolitiske utfordringer på fisk. Hva gjør norske myndigheter for å sikre vår posisjon som eksportnasjon?

Kjære forsamling!

La meg først få gratulere dere med de imponerende resultatene fra fjoråret, med rekordhøy eksport av sjømat. Med en økning på betydelige 1,5 milliarder kroner i eksport fra 2006 har næringen i 2007 nok en gang befestet sin posisjon som en av grunnpilarene i norsk økonomi. I et stadig mer kvalitetsbevisst marked globalt viser disse tallene at norske eksportører tilpasser seg endringer i markedet, f.eks. i form av nye konsumvaner, på en utmerket måte. Kort sagt leverer norske eksportører varene, (ihvertfall når de får anledning til det)!

Fiskeri og havbruksnæringen har vært av avgjørende betydning for Norge gjennom hele vår historie. Det er derfor ikke nødvendigvis overraskende, men like fullt veldig gledelig, å observere at næringen makter ikke bare å videreføre tradisjonene, men tilpasser seg en verden og et marked som endrer seg fortere enn noen gang før. Dette er selvsagt en utfordring men også en unik mulighet som næringen helt tydelig har vist å benytte seg av. Det beste eksempelet på slik tilpasning er kanskje utviklingen av moderne akvakultur. Vi har nå oppdrettsanlegg langs hele vår kystlinje og eksporten av sjømat fra havbruk endte på 19 milliarder kroner i 2007. Som i 2006 er altså eksporten av sjømat fra havbruk større enn villfanget sjømat.

På mange måter er de globale konsumtrendene gunstige for næringen. I mange deler av verden øker konsumet av fisk betydelig til dels på bekostning av andre matprodukter. Samtidig er konsumentene stadig mer helse- og matbevisste, og dette medfører store krav og forventninger til det produsentene leverer. Som de positive eksporttallene viser er norske produsenter godt posisjonert til å tilfredsstille disse kravene.

Betyr så disse tallene at alt er såre vel og at norsk sjømat selger seg selv? Med andre ord, trenger den norske fiskeri- og havbruksnæringen hjelp av myndighetene? Heldigvis er svaret på det spørsmålet at stort sett så klarer næringen seg utmerket godt på egen hånd! Det er på ingen måte norske myndigheter som først og fremst skal takkes for den suksessen dere opplever i dagens marked, dere kan gratulere dere selv.

Men, finnes det likevel situasjoner der myndighetene kan og bør spille en rolle mht til å sikre Norges posisjon som eksportnasjon? Det er nettopp dette jeg ønsker å snakke litt om her idag.

Kjære forsamling, som nevnt opererer norske eksportører av fiskeprodukter i et stadig mer globalt, - og komplekst -, marked. Og samtidig som vi har et kanskje bedre regulert rammeverk og regelverk for handel enn noen gang tidligere, så er systemet langt ifra perfekt.

Det er først og fremst i prosessen med å utarbeide et internasjonalt akseptert og velfungerende regelverk for handel at myndighetene kan spille en rolle i å sikre gode og forutsigbare rammebetingelser for norsk sjømateksport. Dessverre er det mange eksempler på situasjoner der norske myndigheter har måttet gripe inn for å forsøke å sikre Norges posisjon som eksportør av fiskeprodukter, men heldigvis viser disse eksemplene også at vår innsats kan ha en positiv effekt.

Hva kan myndighetene gjøre?
Som nevnt er myndighetenes rolle i denne sammenhengen å ivareta og utvikle markedsadgang for norske eksportører. Som mange av dere har erfart møter deres bransje tildels betydelige markedshindringer, det være seg i form av tollsatser, veterinære og sanitære forhold, dumpinganklager og andre tiltak. Slike markedshindringer kan være fullt og helt i samsvar med de reglene Norge jobber for å utvikle, men vi har dessverre også sett endel situasjoner der reglene brytes eller misbrukes.

Når norske myndigheter skal jobbe for å ivareta eller forbedre norsk markedsadgang er det hovedsaklig gjennom tre kanaler: Verdens Handelsorganisasjon (WTO), vår regionale handelsavtale med EU (EØS-avtalen) og bilaterale forhold. La oss se litt nærmere på disse sporene, og se på noen eksempler som illustrerer i hvilken grad norske myndigheter når frem med sine synspunkter.

WTO:
Norge var blant grunnleggerene av Generalavtalen for toll og handel (GATT) og dens etterfølger WTO. Norge har alltid vært en aktiv bidragsyter i denne organisasjonen, nettopp fordi vår utstrakte handel med andre land har vært en sentral forutsetning for vår velstandsutvikling. Betydelige deler av norsk næringsliv, ikke bare fiskerinæringen, er innrettet mot eksport og det er viktig for Norge å ha anerkjente og forutsigbare kjøreregler for handel over landegrensene. Denne holdning har vært grunnleggende i alle de år Norge har deltatt i WTO og GATT.

Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for handelspolitikken, og dermed norsk deltakelse i WTO. I tillegg er en rekke andre departementer og etater engasjert i WTO-arbeid innen sine fagområder og vi samarbeider også aktivt med næringslivet og det sivile samfunn. I så måte har vi i alle år hatt et utmerket samarbeid med fiskeri og havbruksnæringen.

Hva angår markedsadgang for fiskeprodukter er det et sentralt poeng at selv om EU er det største markedet for norske fiskeeksportører er det WTO som i størst grad regulerer vår handel med fiskeprodukter, gitt at dette i stor grad er ikke er dekket av EØS-avtalens forpliktelser.

Hvor står vi så i dag i WTO-forhandlingene?

Doha-runden – bakgrunn og oppdatering:
Forhandlingene om en ny WTO-avtale, Doha Development Agenda, har pågått siden 2001. Forhandlingene skulle opprinnelig vært sluttført innen 1.1.05, men tidsfristen for sluttføringen har blitt utsatt en rekke ganger. Forhandlingene ble suspendert sommeren 2006 etter at et uformelt ministermøte ikke lykkes å komme til enighet om en del nøkkelspørsmål. Forhandlingene ble gjenopptatt tidlig i fjor. Medlemslandene er enige om å forsøke å sluttføre forhandlingene så snart som mulig, men det er ingen formell frist for dette.

Det er landbruks- og NAMA-forhandlingene som står i fokus og bestemmer farten på prosessen. Jeg bruker betegnelsen NAMA fordi den er svært vanlig i WTO-sammenheng, som en del av dere vet. NAMA står for Non Agricultural Market Access. Bakgrunnen for å bruke en slik vanskelig forkortelse i stedet for å snakke om industrivarer er nettopp hensynet til fisk. Vi og flere andre har stått fast på at fisk og sjømat skal behandles sammen med industrivarer, noe som ikke er like opplagt for alle WTOs medlemsland.  Fra norsk side unnlater vi derfor sjelden å benytte betegnelsen NAMA og å påpeke at det dreier seg om forhandlinger om industrivarer INKLUDERT fisk.

Formennene for forhandlingsgruppene på landbruk og NAMA la i juli i fjor frem nye utkast til avtaletekster. Formannen for regelverksforhandlingene (dvs innstramminger av reglene for bruk av anti-dumping-tiltak og fiskerisubsidier) la frem sitt første forslag til tekst i slutten av november. I løpet av høsten og vinteren har man arbeidet intensivt i forhandlingsgruppene for å gi formennene grunnlag til å kunne legge frem reviderte utkast til avtaletekster. Disse skal i sin tur danne grunnlag for en politisk sluttbehandling av nøkkelspørsmålene. En slik avtale vil også inkludere de andre forhandlingsområdene som tjenester, miljø, handelsfasilitering m.m.

På de enkelte forhandlingsområdene har Norge offensive interesser på tjenester, NAMA, regelverk, handelsfasilitering og miljø. Vi har derimot defensive interesser i landbruksforhandlingene.

Etter suspensjonen av forhandlingene høsten 2006 er det nå høy aktivitet i forhandlingsgruppene i Genève. Spørsmålet som hviler i bakgrunnen er likevel hele tiden om det finnes tilstrekkelig politisk vilje i hovedstedene til å komme til enighet. Motsetningene er tildels store, særlig på landbruksområdet, og dessverre også mer enn før på industrivareområdet. Liberalisering av handel med landbruksvarer settes dessuten i stor grad opp mot for eksempel det Norge ønsker å oppnå for norske fiskeeksportører i NAMA-forhandlingene.

Fisk i WTO-forhandlingene:
Det sentrale spørsmålet i NAMA-forhandlingene er å utarbeide en formel for å redusere tollsatser. I tillegg forhandles det også om ikke-tariffære handelshindringer, samt såkalte sektor-løsninger, noe som innebærer at man går lenger enn formelen på utvalgte industrisektorer. Uruguay-runden medførte en betydelig liberalisering av verdens industrivarehandel men fiskerisektoren er dessverre ett betydelig unntak.

Norge har utelukkende offensive interesser i NAMA-forhandlingene, hovedsakelig innen fisk- og fiskeprodukter, men også på andre områder. Norge samarbeider i første rekke med land som ønsker et ambisiøst resultat, dvs de fleste i-land men også en rekke ambisiøse u-land særlig i Latin-Amerika og Asia.

Det er foreløpig vanskelig å forutse hva utfallet av Doha-runden blir på NAMA ettersom resultatet i stor grad avhenger av utviklingen på de andre forhandlingsområdene, og særlig på landbruk. Et realistisk mål på industrivarer må være å få betydelige reduksjoner i de bundne tollsatsene, og dermed økt forutsigbarhet for næringslivet. De bundede tollsatsene er de satsene som er skrevet inn i landenes bindingslister i WTO-avtalen. Medlemslandene er folkerettslig forpliktet til ikke å heve tollsatsene over denne grensen. De fleste land anvender imidlertid ofte tollsatser som ligger under disse bundede satsene. Det er usikkert i hvilken grad man vil kunne oppnå kutt i anvendte tollsatser. Men betydningen av kutt i bundede tollsatser skal ikke undervurderes.

En annen viktig del av Doha-runden er forhandlingen som gjelder videreutvikling av regelverket, eller "Rules" som er betegnelsen på engelsk. Regelverksdelen av forhandlingene er i hovedsak konsentrert om de to områdene antidumping; subsidier og utjevningsavgifter (herunder fiskerisubsidier).

WTOs antidumpingregelverk åpner for selektive tiltak for å beskytte mot skadevoldende effekter av import som er priset under normal hjemmemarkedspris. Antidumpingregelverket brukes aktivt av en rekke medlemmer. Antidumpingtiltak benyttes ikke bare i genuine tilfeller hvor varer selges under normal hjemmemarkedspris, men anvendes også som et proteksjonistisk virkemiddel for å ramme importerte varer som konkurrerer med nasjonale produkter. Resultatet har blitt at et stort antall av panelsakene i WTO de siste årene gjelder konflikter som følge av antidumpingtiltak. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks, som vi har bragt inn for WTOs tvisteløsningsystem, er et eksempel på feilaktig bruk av WTOs antidumpingregelverk, - jeg kommer tilbake til laksesaken mot EU senere.

I den pågående forhandlingsrunden i WTO er antidumping et prioritert område fra norsk side. Dette særlig fordi norsk oppdrettsnæring rammes av slike tiltak i EU både for laks og ørret og i USA når det gjelder laks.

Norge deltar følgelig aktivt i forhandlingene. Norge har sammen med en vennegruppe FANs (Friends of Anti-dumping Negotiations) fremlagt en lang rekke forhandlingsforslag. Vennegruppen har vært den mest aktive til å fremlegge forslag. Vennegruppen består av omkring 15 land, hvor sentrale aktører i tillegg til Norge er Japan og Brasil. Norge oppfattes sammen med noen få andre i FANs – nok med rette – å være blant de mest ambisiøse deltakerne i antidumpingforhandlingene.

Norges generelle interesse er å oppnå mindre proteksjonistiske og skjønnsmessige antidumpingregler og samtidig sikre en god og åpen saksbehandling i slike saker. Det vil blant annet være ønskelig med høyere terskler for å igangsette undersøkelser; sikre at forbudet mot såkalt zeroing består (dvs. fortsatt forbud mot å nulle alle ikke-dumpede transaksjoner i beregningene); og at anti-dumpingtiltak ikke opprettholdes lenger enn nødvendig ved at det settes en absolutt frist for varigheten av tiltak (såkalt sunset).

Samtidig kan det ikke legges skjul på at motstanden er sterk blant en del store WTO-medlemmer (deriblant USA) i forhold til endringer. Norge vil fortsette å arbeide for ambisiøse og brede, omfattende endringer, samtidig som det må være realisme i norske holdninger.

I subsidiediskusjonen har Norge engasjert seg sterkt i forhandlingene med å styrke disiplinen ved bruk av fiskerisubsidier. Norge er blant verdens største produsenter av fisk og har fiskeriinteresser som speiler næringens distriktsmessige og nasjonale betydning. Det er viktig å få bukt med subsidier som fører til overkapasitet i fiskeflåtene, ikke minst fordi overkapasitet bidrar sterkt til overfiske som truer fisket i fremtiden. Disse forhandlingene har således viktige miljø- og ressursaspekter ved seg.

Dagens WTO-regelverk har ikke regler som begrenser bruken av fiskerisubsidier annet enn det generelle forbudet mot eksportsubsidier. Norge har arbeider for at den nye disiplinen skal være realistisk og gjennomførbart. Vi har lagt frem et forslag som har fokus på fiskefartøyer og støtten til dem. Vi erkjenner at forbud mot fiskerisubsidier kun vil være et supplement til forvaltningsplaner, og kan aldri erstatte slike system. Norge deltar da også aktivt i internasjonale og regionale fiskeriorganisasjoner som drøfter ressursforvaltning. 

Den interessen for et resultat som er kommet frem under forhandlingene, gjør at det synes å gå i retning av utvidet disiplin i WTO for fiskerisubsidier, samtidig som det tas spesielt hensyn til utviklingslands behov.

Norge arbeider for en ambisiøs konklusjon av Doha-runden, der både våre offensive og defensive interesser ivaretas. Dette er ingen enkel oppgave, og som et lite land i denne sammenhengen er vi heller ikke blant de førende parter i forhandlingene. Vår oppgave blir derfor å fremme våre synspunkter best mulig og å bygge allianser med land som deler våre interesser. Flere ganger er Norge blitt omtalt som å ”bokse utenfor sin vektklasse”. Med andre ord - dere kan være sikre på at vi gjør det vi kan for å bedre vilkårene for norske fiskeeksportører.  

Som tidligere nevnt er Norge en ivrig tilhenger av å styrke det internasjonale regelverket for handel. Et slikt regelverk er bare nyttig dersom det overholdes, og WTOs tvisteløsningsavtale er svært viktig i så måte. Det er en mekanisme mange av våre oppdrettere og fiskeeksportører er blitt enda bedre kjent med de siste par årene gjennom "laksesaken". Den er egentlig et godt eksempel på hvordan WTO-systemet er det beste fundamentet for å ivareta våre norske interesser i internasjonal handel. La oss se litt nærmere på dette. 

Laksesaken:
Som dere vet besluttet regjeringen i 2006 å bringe EUs antidumping-tiltak mot norsk laks inn for tvisteløsning i WTO i 2006. WTO-panelet avsluttet deretter sitt arbeid i fjor sommer, og den 16. november ble rapporten offentliggjort. Tirsdag i forrige uke (15. januar) ble rapporten vedtatt i WTOs tvisteløsningsorgan etter at EU hadde valgt ikke å anke saken. Regjeringens reaksjon på rapporten og vedtaket er allerede kjent, men det kan være nyttig å kort redegjøre for rapportens innhold, og ikke minst hvor vi går videre herfra.

Det var etter regjeringens mening i utgangspunktet viktig for Norge å få prøvet anti-dumpingtiltakene mot norsk laks for WTO. Vi gikk først flere runder med Europa-Kommisjonen for å finne en minnelig løsning, men da dette viste seg umulig valgte vi å benytte oss av WTO-regelverket.

Panelets konklusjoner viser at dette var en riktig vurdering. Norge vant frem i denne saken. Panelet gir oss på 22 punkter medhold i at EU har innført tiltak i strid med WTOs regler. Summen av, og omfanget av, bruddene på WTO-regelverket er så grunnleggende at jeg mener EU ikke har annet valg enn å fjerne tiltaket. WTO-panelet har blant annet underkjent åpningen av antidumpingundersøkelsen og dermed selve grunnlaget for å iverksette tiltak. Panelet underkjenner også samtlige dumpingberegninger for de norske selskapene og finner feil ved beregningen av minsteprisene.

Europa-Kommisjonen har ikke for vane å innrømme nederlag. Dere er kjent med at Kommisjonen har hevdet utad at EU har vunnet frem på viktige punkter, og at de ikke behøver å fjerne tiltaket. Det Kommisjonen fremhever er en passus helt til slutt i panelrapporten, hvor Panelet avslår å diktere overfor EU nøyaktig hvordan EU skal gjennomføre panelets konklusjoner. Dette er helt normalt. Paneler fastslår normalt kun brudd på en parts internasjonale forpliktelser, mens det er deretter opp til parten å foreta endringene i nasjonal rett.

Dette rokker ikke på noen måte ved panelets konklusjoner om at EU har brutt sine WTO-forpliktelser, og at EU må gjøre det som er nødvendig for å fjerne folkerettsbruddet.

Hvor går vi så videre?

Vi er altså nå i den situasjon at WTOs tvisteløsningsorgan har vedtatt panelets rapport og EU har besluttet ikke å anke avgjørelsen. EU har tradisjon for å rette seg etter WTOs avgjørelser. Jeg har derfor tro på at de vil gjøre det også i denne saken. Og skulle det vise seg at de ikke gjør det er vi selvsagt rede til å forfølge saken videre i WTO.

Tiden som kommer vil vise hvor fort EU vil oppheve antidumpingtiltakene, og i hvilken form. Tidsfristen EU vil få for å fjerne tiltaket er enda ikke fastlagt. Vår oppfatning er imidlertid klar, EU kan gjøre dette raskt i tråd med sine egne bestemmelser for saker der WTOs tvisteløsningsorgan har funnet at et tiltak er i strid med EUs WTO-forpliktelser. Norge vil gå inn for at tidsfristen blir så kort som mulig.

Kjære forsamling, sjømat er vår tredje viktigste eksportnæring. Regjeringen er opptatt av stabile rammevilkår og markedsadgang for norsk lakseeksport. Med denne saken har regjeringen vist at den er villig til å stå på for våre rettigheter når det er nødvendig.

Norge gikk til WTO-sak med to hovedformål: å få fjernet de eksisterende anti-dumpingtiltakene og å få etablert WTO rettspraksis som vil gjøre det vanskeligere for EU å innføre slike tiltak mot norsk laks i fremtiden. Vedtaket av panelrapporten har lagt et solid grunnlag for å oppnå begge disse formålene.

Jeg nevnte tidligere at norske myndigheter også følger andre spor enn WTO i vårt arbeid for å sikre gode rammebetingelser og markedsadgang for norske eksportører. Vårt forhold til EU er svært viktig i så måte.

EU:
De siste tallene viser at 15 land handlet sjømat for over en milliard kroner fra Norge i 2007, og at ti av disse landene er i EU. Det sier egentlig det meste om betydningen av det europeiske markedet for norske eksportører. Samtidig skjuler disse tallene, i hvert fall for uinnvidde, de mange begrensningene næringen opplever overfor EU.

Fisk er som kjent bare i relativt liten grad dekket av EØS-avtalen selv om vi gjennom veterinæravtalen har fritak for grensekontroll inn til EU på levende dyr og animalske produkter som er av stor betydning for vår fiskeeksport. I tillegg gis tollfrihet for en del produkter av torsk, sei, hyse og kveite/blåkveite. Derimot har vi ikke tollettelser på viktige produktgrupper som laks, makrell, sild, reker, kamskjell og sjøkreps. Dessuten er tollsatsene svært høye på bearbeidede produkter. Det betyr at EU får råstoffer til sin matindustri, mens den norske bearbeidingsindustrien forblir underutviklet.
Utvidelsene av EU har også vært en utfordring og norske myndigheter har jobbet hardt for å sikre at norske eksportinteresser blir skadelidende i slike situasjoner. (EU-medlemsskap er trolig den eneste permanente løsningen på dette problemet men det er som kjent ikke et tema i den nåværende stortingsperioden). 

Bilaterale avtaler/forhold:
Jeg nevnte en tredje kanal myndighetene bruker for å sikre norske eksportinteresser, nemlig den bilaterale. WTO-forhandlingene er en tidkrevende prosess, og dette reiser spørsmål om vi skal ta i bruk andre handelspolitiske virkemidler, som bilaterale frihandelsavtaler. Vi har allerede inngått en rekke slike avtaler i samarbeid med våre partnere i EFTA.

Frihandelsavtaler kan være et nyttig supplement til det multilaterale handelssystem i den grad de faktisk innebærer økt handel, og ikke bare vridning av handelen vekk fra andre handelspartnere.

Den grunnleggende vurderingen her må være om en frihandelsavtale gjennom EFTA gir raskere eller mer omfattende markedsadgang for norsk næringsliv enn hva vi kan forvente gjennom WTO. I dette ligger at avtaler eventuelt bør kunne inngås med land hvor toll eller andre former for diskriminering av norske varer eller tjenester er hovedproblemet.

Av norsk vareeksport er det i første rekke fisk og annen sjømat hvor toll fortsatt er et vesentlig handelspolitisk problem. Fiskerinæringens interesser vil derfor stå sentralt i slike vurderinger. På den annen side vil frihandelsavtaler neppe kunne løse problemer for eksempel med en del lands proteksjonistiske bruk av antidumping-tiltak. Realistisk sett kan vi kun oppnå dette innenfor rammen av et multilateralt forum som WTO, hvor vi kan støtte oss på bredere allianser og interesser.

Hva så med de landene som verken har bilaterale avtaler med oss eller er medlemmer i WTO? Av disse er Russland det klart viktigste.  Russland er det største markedet for norsk sjømat målt i volum, mens Frankrike er marginalt større i verdi. Norges ambassadør til Russland, Øyvind Nordsletten, redegjorde under Laksedagene i fjor for norske myndigheters arbeid for norske sjømateksportører i forbindelse med restriksjonene som ble innført etter at russiske myndigheter hevdet å ha påvist tungmetaller i norsk oppdrettsfisk. Som han understreket viste nettopp den situasjonen hvor viktig det er, spesielt for små land som Norge,  å ha transparente, forutsigbare og internasjonalt aksepterte regler som aktørene plikter å forholde seg til. Det er i så måte å håpe at russisk medlemskap i WTO vil bidra til dette.

Russisk WTO-medlemskap vil være et viktig skritt for å styrke handelen og de økonomiske forbindelsene mellom Norge og Russland.  Det vil føre til mer forutsigbarhet og stabilitet i rammevilkårene for norske næringslivsaktører som opererer i Russland. Det gjelder særlig tekniske handelshindre (TBT), sanitære og plantesanitære tiltak (SPS) og landbruk, samt immaterielle rettigheter (IPR). Norge har deltatt aktivt på SPS-området gitt våre problemer med russiske restriksjoner på import av norsk oppdrettsfisk. 

De seneste konsultasjoner i Genève viser at mye gjenstår før Russland kan tas opp som medlem i WTO. Fra norsk side vil vi oppmuntre Russland til aktivt arbeid for å få på plass WTO-kompatibelt regelverk og dermed oppfylle kravene til WTO-medlemskap.  Det er i stor grad russerne selv som bestemmer farten i denne prosessen.

Kjære forsamling,

Jeg har forsøkt å gi dere et kort overblikk over hva norske myndigheter gjør for å sikre norske eksportinteresser på sjømatområdet og å gi en oppdatering på våre prioriteter. Eksemplene viser etter min mening klart at norske myndigheter har en rolle å spille, og at den innsatsen vi gjør kan gi resultater.

Samtidig er det ingen tvil om at norske sjømateksportører vil fortsette å møte utfordringer når det gjelder markedsadgang. Vi vet for eksempel enda ikke hvordan og når EU vil reagere på panelrapporten i laksesaken, eller hvilken retning Russland vil følge i forhold til WTO-medlemsskap. Vi vil uansett fra vår side gjøre maksimalt for å sikre deres interesser multilateralt, regionalt og bilateralt.

Takk for oppmerksomheten!