FN – en institusjonell dinosaur i et nytt geopolitisk landskap?

Sjekkes mot fremføringen.
Støre brukte følgende momenter som grunnlag: 

• God morgen! Glad for å se så mange her så tidlig! ”Nattforelesning” ble de kalt før i tiden, forelesningene som startet kl 08:15...
• I dag: Vi skal snakke en del om legitimitet, effektivitet, representativitet, slik det sto i invitasjonen til å komme hit i dag. Med andre ord: En solid frokost, dette er store viktige spørsmål.
• La meg begynne med en historie om – og perspektiv på – representativitet. Fra Kina: Var der i forrige uke, møter i Beijing med bl.a. kinesisk utenriksminister. Tenkte: ”Til sammen representerer vi ¼ av verdens befolkning!”. Høy grad av representativitet i det møtet der!
• Dagens spørsmål: FN – en dinosaur?
• Vi må huske på: Hva er FN? Jo, mange forskjellige ting! Sekretariat i New York (NY), fredsbevarende operasjoner, hjelpeorganisasjoner på bakken... Ikke minst viktig å huske på, FN er ”de som er igjen” når mikrofonene og blitzlampene skrus av!
• Samtidig: FN fungerer ikke uavhengig av verdens konfliktnivå for øvrig. For å sette det på spissen: Geopolitikken påvirker FN mer enn FN påvirker geopolitikken. 

1. FN er en suksess, på mange plan – fortsatt relevant 

• FNs bredde: Eksempel i bredden i arrangementene statsministeren, Erik Solheim og jeg skal delta på i NY om en drøy uke: viser hvorfor FN fortsatt er relevant. 
• FN er møteplass, normsetter og aktør i egen rett, og høynivåuken illustrerer dette. 
• I tillegg til toppmøtet der stats- og regjeringssjefene kommer har vi: AHLC, global helse/frokost, Trygve Lie symposium om menneskerettigheter og næringslivet, etc. 
• Fra norsk side har vi jobbet målrettet med alle de ulike sakene som skal opp, innen hvert vårt område, men felles for dem er at de knyttes sammen av FNs tre grunnpilarer, nemlig 1) sikkerhet, 2) menneskerettigheter og 3) utvikling. Dette er rammen for vårt FN-arbeid. 
• Ta Tusenårsmålene som eksempel: Hvem andre enn FN kunne gjort dette? Ingen. Igjen, jfr. Toppmøtet om tusenårsmålene denne måneden. 
• Tusenårsmålsatsingen er verdens største og viktigste dugnad! Og tendensen er klar: Verden blir bedre, når vi snakker om fattigdomsbekjempelse. Fattigdom nær halvert siste 20 år. Voksende global middelklasse. 
• Det store bildet: fremgang på alle tusenårsmål. Skal ikke legge skjul på store utfordringer (særlig likestilling, barne- og mødrehelse – og strukturelt: finanskrise, konflikt, klimaendringer), men heller ikke svartmale. 
• Et velkjent trekk ved norsk politikk: Når det gjelder FN-spørsmål er det stor grad av samstemmighet i det norske politiske landskapet. F.eks. seminaret i regi av Care, Amnesty og Unicef m.fl. på Stortinget for to dager siden, om mødredødelighet. Invitert av H, Ap og SV. 
• Mødredødelighet er også et eksempel på et av tusenårsmålene der vi har hatt stor fremgang, men mye gjenstår. Og det er de helt grunnleggende spørsmålene vi adresserer, liv og død, helse. Muligheten til å i det hele tatt få et liv. 
• Hvert minutt, året rundt, dør en kvinne under fødsel. I 1980 døde ca 526 000 kvinner i forbindelse med graviditet og fødsel. Nye tall indikerer at det i 2008 døde ca 350 000. Det er altså betydelig fremgang, men det er fortsatt en lang vei å gå.
• Annet eksempel: Valgene i Afghanistan i fjor. Ingen andre kunne med tilsvarende legitimitet arrangert disse.

2. FN-reform 

• Vi er ikke den første generasjonen som har forsøkt å reformere FN. Likevel mener jeg faktisk vi har kommet langt siden den gang i vårt reformarbeid, for eksempel med tanke på å få FN til å arbeide enhetlig på landnivå. Et uttrykk for at FN faktisk har lyktes, er de enorme forventningene som legges på FNs skuldre.  
• Sikkerhetsrådet er fremdeles det internasjonale organ som kan gi en type mandat som selv en republikansk regjering i USA gjerne vil ha før de skal gå til krig, slik vi så før Irak-krigen, og der Russland finner det nødvendig å forsvare sin intervensjon i Georgia. Og som bare denne uken har diskutert Nepal, Haiti, Liberia og valg av dommere til den internasjonale domstolen i Haag. Og som neste uke vil diskuter Somalia, bruken av sanksjoner i kampen mot terrorisme, Sudan og Midtøsten.
• FNs sikkerhetsråd (SR) er kort og godt det suverene internasjonale forumet der stater diskuterer internasjonal fred og sikkerhet. Intet annet forum – verken historisk eller i vår samtid – er i nærheten av å ha tilsvarende legitimitet til å autorisere maktbruk på vegne av det internasjonale samfunnet for å bevare internasjonale fred og sikkerhet.
• Samtidig: Modent for reform. Et av de vanskeligste spørsmålene på reformagendaen. Igjen fordi ønskene om legitimitet, representativitet og effektivitet også her til dels spriker. Med for mange faste medlemmer – får vi et handlingslammet SR? Uten medlemmer som India, Brasil, Sør-Afrika – vil SR miste legitimiteten? Kan organiseringen som gjenspeiler maktforholdet i 1945 overleve mye lenger? Eller har den vist seg nok motstandsdyktig mot krav til endring fordi det virker? Viktige spørsmål, vi må være åpne for flere muligheter.
  

3. Alternative organisasjonsformer, f.eks. G20

• Hva så med alternative, fremvoksende organiseringer – trues FN? 
• Vi må huske på når det gjelder organiseringer/sammenslutninger som G20:
• Særlig utfordring er manglende legitimitet og representativitet. De svarer kanskje bedre på den tredje dimensjonen vi har som tema i dag, effektivitet. Jfr. finanskrisen. Skal komme tilbake til verdier litt senere.
• Hovedpoeng når det gjelder legitimitet og representativitet ift. G20: Vi lever ikke lenger i det 19. århundre. Holdningen som preget Wienerkongressen, der stormaktene møttes for å dele verden mellom seg, har ingen plass i dagens internasjonale samfunn. Hvis G20-samarbeidet i realiteten skulle føre til at beslutninger tres ned over hodet på det store flertallet av øvrige land, vil gruppen snart havne i en vanskelig situasjon. Et globalt styringssystem preget av intern strid vil raskt spille fallitt. 
• Eksempel: Norge er i ”G23” i dag, Norden til sammen i G8. Poenget er at dette ikke står seg mtp. legitimitet. Burde vi ha en fellesnordisk stemme i G20? Illustrerende spørsmål. 
• Samtidig som det er bra at det samsnakkes her i verden. Vi er ikke imot enhver annen organisering enn FN, men vi må se etter samarbeidsformer, broer etc. Og stille spørsmål om grunnlaget for nettopp denne organiseringen.

4. Norge og FN

• FN som ”kaotisk uorden”? Det er ikke helt ”anarki”, men byggverket kan nok være skjørt, vi må være varsomme med det vi har!
• For Norge trenger FN. Vi er kanskje av de som er særlig avhengige av et velfungerende FN, et velfungerende internasjonalt samarbeid basert på internasjonal rett.
• Se på neste uke: Delelinjen. Signeres i Murmansk 15. Denne måneden. Internasjonal rett har gitt oss mye. Forholdet til Russland: Svært asymmetrisk forhold i klassisk maktforstand. Men vi er like for folkeretten.
• Som det ble sagt i Stortingsmelding 15 om norske interesser, fra i fjor: Norges ”Mare Nostrum” bygger ikke på norsk militærmakt, men på folkeretten. 
• Et hovedtrekk ved vår FN-politikk: Norge skal være en kritisk venn av FN. Fordi vi vil FN vel. 
• Hva ved FN-systemet er mest sentralt for internasjonal orden? Hvilke deler fungerer dårlig? Gjennom vår finansiering har Norge makt til å ville, makt til å påvirke. Krever av oss klar politikk bak ressursene vi bruker. Store pengesummer.

5. Spørsmål om verdier i organiseringen av internasjonal politikk. FNs fortrinn?

• En amerikansk senator skal ha sagt på 50-tallet: FN ble opprettet ”ikke for å bringe oss til himmelen, men redde oss fra helvete”.
• Et viktig spørsmål er dette: Hvilke verdier ønsker vi at internasjonale institusjoner skal fremme og hvordan skal balanseres opp imot de oppgaver vi ønsker å løse? Rettferdighet, felleskap, fred, stabilitet, demokrati, menneskerettigheter, bærekraftighet eller alle viktige verdier.
• Disse trekker dessverre ikke alltid i samme retning. Folkeforbundet gapte for eksempel trolig over for mye, det forsøket å være ivareta både rettferdighet, demokrati og sikkerhet, men greide til slutt ingen av delene. FNs sikkerhetsråd la de demokratiske ambisjonene lavere og la seg nærmere til realpolitiske realiteter. Rådets fremste oppgave er å ivareta internasjonal fred og sikkerhet og var aldri ment å være et demokratisk ideal, derav de faste plassene og derav vetoretten.
• IMF (og Verdensbanken) maksimerer verdiene økonomisk vekst og stabilitet. Men stemmefordelingen i styrene på disse organisasjonene kan neppe kalles idealdemokratiske, ettersom er vektet etter størrelsen på landets økonomi (og ikke befolkning). Samtidig er muligens dette noe av grunnen til at de – like det eller ikke – er mer mektig aktører for utviklingsland enn det for eksempel Ecosoc er, til tross for at sistnevnte har større demokratisk legitimitet i kraft av sin sammensetning og stemmeregler.
• G20 forsøker å maksimere effektivitet og handlekraft, men ikke representativitet og legitimitet. Når finanskrisen rammet som hardest, var det likevel viktig at finansministere fra verdens største økonomer viste vilje og evne til å møtes og komme fram til tiltak for å motvirke at krisen spredde seg.
• Hvilke institusjonelle formater som svarer best på dagens globale utfordringer, er med andre ord et av de viktigste spørsmålene vi står overfor i dag. Her må vi være pragmatiske tror jeg, og ikke være for romantiske i vår tro på FN. Jan Egeland skrev en gang ”Norway And The United Nations – A Love Story”. Jeg tviler ikke på at Egeland skrev den i beste mening, men jeg tror ikke verken vi, FN, eller verden er tjent med en ukritisk og romantiserende holdning til FN.
• Når globale forhandlinger i etablerte organisasjoner, slik som FN, viser seg vanskelige (bl.a. pga konsensusregelen), har alternativene gjerne vært å gå utenfor de etablerte systemer for å etablere nye prosesser og strukturer.
• Norge har selv medvirket til dette f.eks. i prosessene knyttet til antipersonellminer, klasevåpen og håndvåpen, hvor konsensusregelen i FN har hindret fremgang på områder som har vært særlig viktige. Vår tilnærming da har vært å samle de som vil mest – men samtidig samarbeidet nært med deler av FN-systemet – særlig innen de humanitære organisasjoner. Vi har forankret deler av oppfølgingen i FN-systemet for å sette utviklingsland til å følge opp de forpliktelser de har inngått. Mao: Tatt prosessen tilbake til FN.
• Hvis slike samarbeidsformer ikke forankres i de globale organisasjoner med universelt medlemskap vil en slik utvikling innebære en fare for en multilateralisme ”à la carte”, Dette kan innebære en undergraving av arbeidet med å fremme universelle normer. Det kan vanskeliggjøre det politiske arbeid for å styrke respekten for disse normer. Det kan bidra til en ytterligere fragmentering av en internasjonal innsats mot globale utfordringer som ofte mangler koherens. Det kan igjen øke skillene mellom gamle og nye stormakter, og den store gruppe mellomstore og små land som Norge tilhører.
• I et mer konkurransepreget landskap, kan det være nyttig å se på hva som er FN-systemets komparative fortrinn:

o    FNs universalitet er sentralt og er en kilde til global legitimitet. FNs funksjoner knyttet til normative spørsmål og et globalt, mellomstatlig avtaleverk som regulerer staters rettigheter og plikter er unikt.

o    FNs mandat til legitimering av makt, fredsoperasjoner, og sanksjonsmidler innen konflikthåndtering er ubestridt.

o    På det humanitære området er FN-systemet dominerende – både som koordinator og gjennom organisasjoner som gir beskyttelse og nødhjelp.

o    På områder slik som menneskerettigheter, kvinners rettigheter og likestilling, barns rettigheter, arbeidstakeres grunnleggende rettigheter og mange områder er det ikke noe reelt alternativt til FN.

o    FN-systemet har med sin unike bredde, som kan trekke på fagmyndigheter i alle land, også spesielle forutsetninger for integrerte tilnærminger til spørsmål som krever en bred innsats

• Vi bør være åpne for at det innen noen områder vil være andre og mer uformelle, ja kanskje også mindre demokratiske svar, som G20, noen ganger vil være svaret. Vi må ikke tro at én institusjon vil kunne svare på alle utfordringene.
• Vårt fokus, og en hovedoppgave for verdens politikere blir da hvordan disse organisasjonene skal forholde seg til hverandre.