Innlegg i debatt om FNs fredsbevarende operasjoner

Ine M. Eriksen Søreide (H):
”FNs freds- og stabiliseringsoperasjoner har gjennomgått en stor konseptuell endring de siste årene. Konseptet har utviklet seg i retning av mer integrerte operasjoner med en helhetlig og koordinert sivil-militær samhandling, og høyere forventninger om robuste militære styrker og større beskyttelse av sivilbefolkningen. Samtidig reiser FN-operasjonene politiske spørsmål knyttet til mandatutformingen og hvem som har den reelle bestemmelsesretten over denne, om ubalansen mellom troppebidragsyterne og de økonomiske bidragsyterne, om FN tvinges til å ta ansvar for de mest komplekse konfliktene, og om FN lykkes i å skape varig fred og stabilitet gjennom operasjonene. Hva er utenriksministerens vurdering av disse spørsmålene?”

Sjekkes mot fremføringen

Utenriksminister Jonas Gahr Støres hovedinnlegg:
Interpellanten tar opp viktige og prinsipielle problemstillinger knyttet til et saksfelt som har opptatt Norge gjennom mange år. Jeg takker for det.

Det handler altså om støtten til FNs fredsoperasjoner, som er en av FNs viktigste og mest krevende og komplekse oppgaver. Vi ser tydelig – og vi kan kanskje si dessverre – at FNs innsats på dette området er nødvendig. 123 000 personer tjenestegjør for øyeblikket i 15 operasjoner under FNs ledelse. Det er det høyeste personellantall noen gang. Det kan si noe om stor tillit til FN, men også noe om behovet for innsats, og sier ikke nødvendigvis noe om at FN gjør jobben slik FN skal gjøre.

For regjeringen er det viktig at FN lykkes som fredsbevarer av tre hovedgrunner: for det første av hensyn til befolkningen i de land der operasjonene finner sted, for det andre med tanke på regional og global stabilitet og sikkerhet, og for det tredje med tanke på FNs overordnede legitimitet og troverdighet.

Som interpellanten påpeker, har FNs operasjoner blitt mer komplekse. Det er en viktig erkjennelse som vi må legge til grunn. Det betyr at vi ikke i alle sammenhenger kan ha samme tilnærming som tidligere, og at metoden for deltakelse og støtte hele tiden må oppdateres.

Vi kjenner bakteppet: Få hendelser har vært så ødeleggende for FNs troverdighet som tragediene i Rwanda og Bosnia. Samtidig var de en vekker som bidro til flere av de endringene som interpellanten tar opp, og som er helt sentrale for FNs evne til å kunne håndtere dagens konflikter.

Et viktig forhold ved dagens konflikter i verden må understrekes, nemlig at flertallet av disse konfliktene er interne. De kjennetegnes av en svært vanskelig sikkerhetssituasjon, ofte med en fallert eller svak stat, mange krigførende parter og rå vold mot sivilbefolkningen.

Operasjonene har som en følge av dette fått et økende fokus på beskyttelse av sivile, som er en meget krevende og komplisert oppgave. Det krever robuste og velkvalifiserte militære styrker og politistyrker, samarbeid med nasjonale myndigheter, med organisasjoner i det sivile samfunn og FN for øvrig, samt en veldrevet fredsprosess – altså parter som deltar aktivt i en fredsprosess, er mindre tjent med å undergrave denne prosessen gjennom overgrep mot sivilbefolkningen. Det er altså mye som skal stemme for at hver part kan fungere maksimalt.
Samlet sett kan vi si at dagens konflikter stiller større krav til FN som aktiv og helhetlig tilrettelegger for varig fred enn den tradisjonelle rollen som en mer passiv overvåker av en våpenhvile eller fredsavtale mellom to land, slik vi har hatt mye erfaring i å delta i.

Gjennomgående er operasjonene i dag en del av en bredere fredsbyggende innsats. Derfor må de være flerdimensjonale med innsats på et bredt område. Dette forutsetter en helhetlig og integrert tilnærming med krav til samarbeid og koordinering mellom alle aktører i felt, som jeg nevnte.

Det flerdimensjonale innebærer at de sivile komponentene i operasjonene blir stadig viktigere. Norge har i økende grad bidratt til å støtte FNs fredsoperasjoner på sivil side, bl.a. gjennom deltakelse med politi og menneskerettighetsovervåkere, og støtte til kapasitetsbygging, særlig i afrikanske land. Jeg kan her trekke fram programmet Training for Peace, i regi av Utenriksdepartementet og Norsk Utenrikspolitisk Institutt i samarbeid med afrikanske organisasjoner, som har bidratt til å utdanne bl.a. 1 000 afrikanske politi til Darfur.

Så vet vi dette: Sivilt-militært samarbeid er utfordrende. Det forutsetter gjensidig forståelse og respekt for hverandres roller, og det stiller andre krav til opplæring av personell.

Norge har bidratt til å utvikle denne flerdimensjonale, integrerte tilnærmingen som ligger til grunn for dagens FN-operasjoner. Vi har også erfart at spørsmålet om hvilke elementer som skal inkluderes i mandatene, er politisk kontroversielt. Land i sør er skeptiske til tiltak som oppfattes å bryte med nasjonal suverenitet. Det gjelder særlig tiltak for å beskytte sivile og en mer robust tilnærming til gjennomføringen av mandatene.

To forhold er her viktige.

• For det første: FNs fredsoperasjoner foregår stort sett i sør.
• For det andre: Land i sør er hovedbidragsytere til operasjonene i antall personell i uniform, slik interpellanten korrekt påpekte.

De kan derfor føle frustrasjon over Sikkerhetsrådets avgjørende rolle i utformingen av operasjonsmandatene. De kan finne det urimelig at flere av de faste rådsmedlemmene som utformer mandatene, bare i begrenset grad bidrar med militært personell.

Tett dialog mellom Sikkerhetsrådet og personellbidragsytende land er derfor viktig for å støtte opp om mandatenes legitimitet, men også for å sikre at mandatene blir mest mulig realistiske.

Frankrike og Storbritannia tok i fjor et initiativ til å styrke denne dialogen – noe som Norge støtter. Det gir land som ikke sitter i Rådet, bedre inntak i beslutningsprosessen. Også FNs sekretariat er en selvskreven part i denne prosessen.

Skal FN lykkes, må det også være god sammenheng mellom mandat og de ressurser som stilles til rådighet. Noe av det verste som kan skje, er at denne sammenhengen svikter. Videre må FN lykkes med å mobilisere relevante ressurser fra medlemslandene. Det forutsetter både et solid FN-apparat og ikke minst vilje blant medlemslandene til å bidra.

Regjeringen er opptatt av at FNs unike globale mandat gjenspeiles i sammensetningen av personellet i operasjonene. Norsk deltakelse er et viktig mål ved vår FN-satsing. De siste årene har vi stilt substansielle bidrag ved flere anledninger. Vi deltok med fire MTB-er i Unifil i Libanon i 2006–2007. Vi fikk satt opp et ingeniørbidrag for Darfur sammen med Sverige og Danmark, en kostbar og meget krevende operasjon. At styrken ikke ble utplassert, skyldtes motstand fra regimet i Khartoum, som vi kjenner til. Og vi har nettopp deltatt med et betydelig bidrag til operasjonen i Tsjad.

Vi søker å motivere andre vestlige land til å delta mer aktivt under FNs ledelse. Jeg vil imidlertid påpeke, som innspill til debatten, et par forhold for å nyansere inntrykket av skjevhet i deltakelse:

• For det første: Mange av de landene som bidrar tungt til finansiering, men med et begrenset antall personell til FN-ledet innsats, deltar desto mer aktiv i operasjoner i regi av andre organisasjoner, slik interpellanten også var inne på. I dag gjelder det først og fremst NATO-ledet innsats i Afghanistan, der Norge deltar i betydelig grad, både i absolutte tall og særlig i forhold til vår størrelse. Dette er også operasjoner med FN-mandat og en del av arbeidsdelingen mellom FN og regionale organisasjoner.
• For det andre: FNs refusjonssystem for deltakelse i operasjoner er basert på globale satser som naturlig nok er gunstigere for land med lavt kostnadsnivå. Det er dermed vesentlig dyrere for et høykostnadsland som Norge å delta i slike operasjoner. Våre nettokostnader er om lag 1,5 mill. kr pr. person pr. år. Vi må derfor stille spørsmål om hvordan vi best kan bidra. Å sende egne folk – som i komplekse situasjoner også krever rekruttering av ekspertise fra det private næringsliv – er kostbart og kan ikke være den eneste måten vi måler våre bidrag på.

Målsettingen om global deltakelse er ikke bare et spørsmål om legitimitet, men også om reelt ressursbehov. Land i sør kan ofte ikke tilby den ekspertisen FN etterspør på militær side, som ingeniører, samband og etterretning.

Betydningen av at vestlige land stiller opp med slike støttekapasiteter, ble nylig understreket av lederen for FNs avdeling for fredsoperasjoner. Dette fokuset er positivt sett med norske øyne, da det nettopp er støttekapasiteter vi håper å kunne tilby FN til ny militær innsats. Samtidig har vi erfart at det å stille med f.eks. et ingeniørelement, ikke lar seg mobilisere på kort varsel. Vi har ikke en stående styrke for slike formål. Igjen må det brukes tid på rekruttering og opplæring – en prosess som kan ta flere måneder.

Interpellanten spør om FN «tvinges» til å ta ansvar for de mest komplekse konfliktene. Det er et godt spørsmål, men jeg vet ikke om «tvang» er det rette begrepet. Men realiteten er at FN har et særlig tungt ansvar i Afrika. Sju av de femten pågående operasjonene er på det afrikanske kontinentet, men personellmessig utgjør de mer enn 75 pst. av FNs samlede ressursinnsats.
Her ser vi likevel en viss bevegelse: Den afrikanske union er i ferd med å ta et større ansvar. Den europeiske union har hatt en aktiv militær rolle i flere land, senest i Tsjad. Nato hjelper AU med personelltransport i Somalia, slik de tidligere gjorde i Darfur.

Vi støtter opp om økt kontakt og koordinering mellom de ulike organisasjonene. Målet må være å utvikle en effektiv freds- og sikkerhetsarkitektur, der FN i kraft av sitt unike virkemiddelapparat og globale mandat fortsatt skal ha en hovedrolle.
Interpellanten spør så om FN lykkes med å skape varig fred og stabilitet gjennom operasjonene – og det er et viktig spørsmål, der det ofte ikke er mulig å gi endelige svar.

FN kan skape rom for politisk dialog mellom stridende parter, hindre at konflikter sprer seg og bidra til sikkerhet for sivile. FN påtar seg også å sikre tilgang for humanitær innsats.

Samtidig vet vi at FNs fredsoperasjoner aldri foregår i et vakuum. Skal FNs innsats lykkes, må den være en del av et bredere fredsbyggende engasjement. Den må foregå i tett samvirke med øvrige internasjonale aktører, og ikke minst være solid forankret hos nasjonale myndigheter.

Betydningen av slik nasjonal forankring kan ikke overdrives. De siste årene har vi sett mange eksempler på motstand mot FNs tilstedeværelse. Jeg har allerede nevnt Darfur. Tsjad har bedt FN avvikle den militære delen av operasjonen der. Og Kongos president har uttrykt ønske om at FN skal ut i 2011, til tross for at betydelige oppgaver gjenstår.

Denne motstanden gir grunn til diskusjon om fredsoperasjonskonseptet. Kanskje må vi vurdere mer aktiv bruk av andre instrumenter, inklusiv politisk dialog, for å skape bærekraftig fred.

FN er en organisasjon som eies av medlemslandene, og blir aldri bedre enn det vi som medlemsland gjør den til.  For at FN skal lykkes, må medlemslandene bidra. Vi er opptatt av å ta denne forpliktelsen på alvor.

Deltakelse i operasjoner er en del av svaret. Samtidig må vi erkjenne at våre personellressurser er begrensede.

Derfor legger regjeringen også stor vekt på å bidra til å utvikle FNs generelle fredsoperative evne, gjennom samarbeid med land i sør om kapasitetsbygging og med støtte til reform av fredsoperasjonsapparatet. Tilgang på kompetent personell og en velfungerende organisering er avgjørende for at FN skal kunne bidra best mulig til å skape varig fred og stabilitet gjennom operasjonene.

*****

Utenriksminister Jonas Gahr Støre (svarinnlegg):
La meg ta det siste først. Det er, som jeg oppfatter det, ingen distinksjon i politikk og mål. Jeg, som har arbeidet tett med den politiske ledelsen i Forsvarsdepartementet i fire år, snart fem, har opplevd dem som en kraftig drivkraft for å gjennomføre norsk deltakelse i tråd med det som er Soria Moria-erklæringens mål. Det har de også lyktes med – som jeg nevnte, Libanon.

Jeg var vitne til den veldig sterke mobiliseringen som var for Darfur – krevende, kostbar, veldig vanskelig politisk. Og det var ikke oss det sto på. Nå er det gjennomføring av sykehuset i Tsjad. Forsvaret uttrykker seg på den måten de gjør, men det er i overensstemmelse med det som også er Utenriksdepartementets mål. Jeg opplever at de har spilt på lag. Men det er samtidig slik, som jeg sa i mitt innlegg, og det berører et av punktene som interpellanten tar opp, nemlig at det trolig ikke er et enten–eller, at vi enten er med i FN, eller at vi støtter operasjoner i form av regionale organisasjoner. Ser vi på Norge i dag, gjør vi begge deler.

Det er klart at engasjementet i Afghanistan er så tungt og legger beslag på så mye ressurser at det får en konsekvens for ressurssituasjonen på personellsiden i forhold til hva vi kan gjøre i rent FN-ledede operasjoner. Samtidig er det jo også slik, vil jeg hevde, at det bare er NATO som kan gjennomføre den type operasjon som er i Afghanistan, som også skjer under FN-mandat, som har oppsett for det. Vi må altså finne en rolle der en kan gjøre begge deler, ikke enten–eller.

Spørsmålet om de humanitære organisasjonene har vi debattert flere ganger, og representanten vil kjenne igjen mitt synspunkt, at vi skal respektere det humanitære rom. Det betyr at organisasjonene skal få gjennomføre sine mandater uten å skjele til politiske mandater. Hvorvidt jenteskoler er et politisk mandat, må diskuteres. Jeg vil jo hevde at det er så i tråd med FN-prinsipper, universelle menneskerettighetsprinsipper, at jeg mener at humanitære organisasjoner kan gjennomføre det vel trygge på at det ikke er å tjene den ene partens sak.

Så tar representanten opp det forhold at noen tjener på å sende soldater, andre gjør det ikke. Ja, denne type realitet i verden gjør seg utslag også her, som på alle områder i det internasjonale samfunnslivet. Det reiser spørsmålet: Hvordan bidrar vi best? Under mitt besøk i India for noen måneder siden diskuterte jeg med indiske myndigheter muligheten for at Norge kan støtte trening og høyere kompetansenivå ved indiske treningssentre av FN-personell, ikke bare fra India, men også fra andre land. Det er åpenbart mer å hente på å støtte den type aktiviteter i India enn at det hentes til Norge.

Det er et uttrykk for at vi må se nytt på måten vi setter FN i stand til å gjennomføre sine mandater på, heve kvaliteten på personellet, altså over 120 000 i dag, og at svaret ikke alltid er at en norsk soldat i en FN-operasjon er måten Norge bidrar på. Vi så kostnadene ved sykehuset i Tsjad. Det var et godt prosjekt, men samtidig en tankevekker i forhold til hvor vi får best igjen for de ressursene vi setter inn for å leve opp til FNs mandater.

*****
 

Utenriksminister Jonas Gahr Støre (sluttinnlegg):
Først vil jeg si at denne debatten viser noe som er gledelig, nemlig at det er en god analyse og felles forståelse blant partiene på Stortinget om betydningen av FN og vår støtte til FNs fredsbevarende operasjoner. Jeg vil også slutte meg til representanten Myrlis understreking av heder og ære til dem som tjenestegjør for FN og bærer FNs uniform under FNs mandat.

Til representanten Høybråten vil jeg si at jeg ikke vil konstruere unødige uenigheter her. Men jeg føler at vi siden 2005 har levert kraftige bidrag til FN. Så dette med at det er tolv år siden vi har hatt folk med FN-uniform – hvis jeg forstod han rett – kan altså ikke helt stemme, når vi har hatt folk både i Tsjad og UNIFIL om bord i Marinens fartøyer.

Så er det heller ikke riktig – jeg vil si det fra denne talerstol – at operasjonen i Tsjad avvikles eller rakner på grunn av at Norge trekker ut dette feltsykehuset som har vært varslet etter planen, det vi tilbød da vi gikk inn. Irland og Finland trekker seg ut på grunn av usikkerhet om operasjonens fremtid, og det skyldes presidenten i Tsjad, som ikke ønsker at FN skal opprettholde militær komponent. Det er altså enighet i FN om at dette skal fases ut i løpet av året.

Vi bidrar på flere måter, og representanten Solhjell var inne på det. Er det planmessighet i dette? Ja, det er det, men fordi operasjonene er mer komplekse, er det ikke bare planmessighet ut fra hvor mange styrker vi kan bidra med. Vi hadde en dialog med FN i april hvor vi overleverte et papir med tanker om hvordan Norge kan bidra framover. Det var en invitt til FN om å komme tilbake med kommentarer på det.

La meg bare nevne hovedelementene i det vi der foreslo. Det var på den ene siden personellbidrag – ja, men med økt vekt på sivile eksperter, herunder hele den rettsverdikjeden innenfor rettspleie, politi, fengselspersonell, advokater og dommere som vi ser er etterspurt i disse komplekse operasjonene.

To: kapasitetsbygging, først og fremst på sivil side, men også på militær side der vi har erfaring og kapasitet, bl.a. med fokus på justis- og sikkerhetsreform, inklusiv forsvarssektorreform. Punkt tre: styrking av FNs rekrutteringsbase, bruk av beredskapsordninger og arbeidet med policyutvikling, altså doktriner og retningslinjer for hvordan man skal operere.

Jeg tror at de tankene som har vært fremmet her om å ha på hånden en kapasitet som raskt kan rykke ut, er en god tanke – men den er krevende og ikke alltid klok ressursmessig. Vi husker fra Stoltenberg-rapporten forslaget om å ha en stående nordisk styrke. Det er av de forslagene som de nordiske utenriksministerne ikke har gått videre på fordi stående styrker er dyrt og krevende.

Vi fikk bl.a. et spørsmål om å kunne stille et ingeniørkompani til Haiti nylig, og vi så at å stille det ville kreve flere måneder med aktiv rekruttering i det private markedet i Norge for å få veibyggingseksperter. Vi har ikke stående kapasiteter på det, men vi kan bidra på andre måter. FN er klar over at vi er villige til å vurdere hvordan vi kan gjør det på best mulig sett.

*****

For alle øvrige innlegg se Stortingsets nettsider.