Med rett til å beskytte. Et handlekraftig FN?

Utenriksministerens innlegg var basert på følgende momenter
Sjekkes mot framføringen 

Innledning

• Glad for frammøtet – godt å se engasjementet for FN. Det trengs, som FN trengs - kanskje mer enn noen sinne.
• Dette har blitt et årlig arrangement, rett før FNs generalforsamling i New York. Der ”verden kommer sammen”.
• Under fjorårets FN-arrangement stilte vi spørsmål ved om FN var en dinosaur. Ett år senere kan vi konstatere at FN i høyeste grad er levende og relevant. Noen eksempler:

En vellykket folkeavstemning med FNs hjelp i Sudan førte 9. juli i år til etableringen av FNs 193. medlemsland (og hvor Hilde Frafjord Johnson, ved sin egen innsats over mange år og med sterk støtte fra regjeringen ble utnevnt til generalsekretærens spesialrepresentant i dette nye landet). 

FN styrkene i Elfenbenskysten bidro til at valgets vinner kom til makten etter lang tids konflikt.

Den arabiske vår har ført til store omveltninger i Nord-Afrika og Midtøsten og Sikkerhetsrådets engasjement førte til noen historiske resolusjoner.

Samtidig: Vi har lidt smertelige tap dette året. To norske kvinner i FNs tjeneste har blitt drept på jobb. Siri Skare i Afghanistan og Ingrid Midtgaard i Nigeria.

Del 1: Våre prioriteringer kommende generalforsamling – et gjenkjennelig norsk fotavtrykk

• Det er tradisjonelt bred oppslutning om FN i folket og på Stortinget. Men vi kan ikke ta FN for gitt. Vi trenger en kritisk debatt.
• Norge har vært engasjert i reformer av FN helt siden begynnelse. Målet har hele tiden vært å styrke verdensorganisasjonen. Det vil det fortsatt være. Samtidig må vi stille krav også til FN om bedre fokus på resultater og effektivitet i forvaltning av midler. For FN må – og skal – tåle kritikk.
• For å få en bred gjennomgang av hva Norge kan gjøre for å styrke FN gjennom reformer etablerte UD mot slutten av 2009 et internt prosjekt som fikk navnet FN-2015. Rapporten fra dette prosjekt foreligger i dag, og er tilgjengelig bak i salen. Jeg vil anbefale den til alle de som har interesse av å følge med i FN-reform.

Høynivåuken – norske prioriteringer

• Når verdens stats- og regjeringssjefer møtes i NY i om to uker, er det ikke tvil om at FN spiller en helt sentral rolle på verdensarenaen, men heller ikke om at det er mange utfordringer.
• Midtøsten og særlig Palestinas framtid, vil være et hovedfokus for meg når jeg ankommer New York om knappe to uker. AHLC-møtet i New York 18. september vil fokusere på konsolidering av palestinsk økonomi, statsbyggingsprosjektet og den pågående reformprosessen.
• Ifølge FN, Verdensbanken og IMF holder palestinske institusjoner et nivå som er bedre enn det minimum man kan forvente av en levedyktig stat. Den økonomiske situasjonen er på kort sikt, vanskelig, og formannskapet vil be giverne om å bidra slik at de palestinske myndighetene kan drive institusjonene og betale lønninger ut året. Videre grep for å redusere avhengigheten av budsjettstøtte vil bli diskutert. Kontinuitet i overføringene av de skatter og avgifter Israel innkrever på vegne av de palestinske myndighetene, er en forutsetning for at palestinske myndigheter skal kunne møte sine forpliktelser. AHLC legger vekt på utvikling av palestinsk privat sektor og aktivitet som skaper arbeidsplasser. I denne sammenheng vil lettelser i stegningsregimet være avgjørende.
• FNs behandling av medlemskapsspørsmålet vil bli en hovedsak. En resolusjon i FN erstatter ikke en forhandlet løsning og vil heller ikke endre forholdene på bakken. Ikke desto mindre mener Norge at det palestinske folk har en legitim rett til å ta sin sak til FN. Dette er, etter vårt syn, ikke en ensidig handling som bryter med prinsippene i Oslo-avtalen om en forhandlet løsning.
• Dersom palestinerne mener at de har behov for å føre sin sak i en multilateral ramme hvor en felles internasjonal tilnærming og stadfestelse av respekt for internasjonal rett legges til grunn, må dette være deres avgjørelse. Det er videre en direkte sammenheng mellom det palestinske folks legitime rett og Israels legitime rett, som også ble understreket fra norsk side da vi anerkjente staten Israel i 1949. Det er ikke mulig å se for seg varig og rettferdig fred i Midtøsten uten at begge parters rettigheter anerkjennes, både formelt og i praksis.
• Det er ikke fattet noen beslutning på norsk side om hvordan vi vil stemme dersom det legges frem en resolusjon for FNs generalforsamling. Norges stemmegivning vil avhenge av hvilken ordlyd et resolusjonsforslag vil ha og hvordan det passer med våre beslutningskriterier.
• Ideen om de fundamentale menneskerettighetene – ukrenkelige og universelle - er sterkt forankret i FN-paktens fortale. De siste tre årene har vi arrangert ”Trygve Lie Symposium for fundamentale rettigheter”: I år har vi tatt inspirasjon fra den arabiske våren og diskuterer sosiale medier og demokratisering. Vi har sett hvordan sosiale medier kan brukes til å mobilisere for endring og for destruksjon. Og hvordan debatten om ytringsfrihet påvirkes. Menneskerettighetsforkjempere har stått i fokus i den arabiske våren og i høst skal Norge lede forhandlingene om en viktig resolusjon om menneskerettighetsforkjempere i generalforsamlingen.
• Generalsekretæren sammenkaller til symposium om det internasjonale samarbeidet om anti-terror. Norge er en sentral støttespiller for FN og jeg skal delta i et panel om menneskerettigheter og rettsstatsens prinsipper i kampen ot terrorisme.
• Kvinners rettigheter og likestilling er et område der Norge blir lyttet til. Vi er en pådriver for gjennomføring av Sikkerhetsrådets resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet, bekjempelse av seksualisert vold, og for at kvinners rettigheter og likestilling skal være tverrgående i FNs arbeid.  
• Oppnådde rettigheter må forsvares og vi må arbeide for at flere skal nyte godt av disse. Seksuelle minoriteters rettigheter og arbeidet for reproduktiv helse er under press fra en sammenslutning av Vatikanstaten og islamske konferansen. Vi ser en mer pågående holdning fra disse aktørenes side de siste årene, som vi møter offensivt.
• Dette er en viktig del av arbeidet med bekjempelse av barne- og mødredødelighet (tusenårsmål 4 og 5). Norge har vært en pådriver for generalsekretærens globale strategi ”Every Woman, Every Child”, og for å sikre at ord omsettes til handling. Vi forventer at nye tall som viser betydelig framgang vil bli presentert i forbindelse med en markering under toppmøtet om ikke-smittsomme sykdommer der Helse- og omsorgsministeren deltar. Norge har et særskilt fokus på tobakksbruk og overvekt, men vi skal også sikre at arbeidet med ikke-smittsomme sykdommer ikke går på bekostning av kampen mot barne- og mødredødelighet. WHO, UNICEF og UNFPA i spissen er viktige premissleverandører og aktører på helsesiden.
• Toppmøtet i fjor bekreftet vår samlede vilje til å nå tusenårsmålene innen de tidsfrister som er satt. Samtidig ser vi en gryende debatt om tusenårsmålene etter 2015. Denne debatten vil vi være med og legge premissene for. Vi har argumentert for at vår tids største utfordring – klimaendringene – må sees i sammenheng med miljø og utvikling.
• Statsministeren er invitert til å delta på et dialogmøte om klima for en begrenset deltakerkrets av sentrale land, sammenkalt av Sør-Afrika og Mexicos president. Skogsatsingen, klimafinansiering og bærekraftig energiutvikling innenfor rammen av 2-graders-målet står sentralt i norsk politikk.
• Norge er i en ledende rolle, og generalsekretær Ban Ki-moon deltar på regjeringens konferanse om bærekraftig energi for alle her i Oslo i oktober.  
• Alt dette: viser bredden i hva FN arbeider med – og også bredden i norsk engasjement.
  

Del 2: Refleksjoner om verden i endring

• Spørsmålet mange stiller seg i dag, med globale maktforskyvninger og dramatiske endringer – også her i Europa, er hvilken verden? Og hvordan svarer organisasjonen FN til denne verdenen?
• Stikkord: Endret verdensbilde. Framvoksende stormakter, skifte i global økonomisk balanse. Afrikanske land viser, med en del unntak, god vekst. India og Kina viser vekstrater i området 8–10 prosent. Begge viser sterkt økende engasjement mht. internasjonale investeringer og bistand/långivning.  
• Finanskrisen – G20s betydning økte fra 2008. Nå: de samme konfliktene som vises i de øvrige multilaterale foraene vises også i G20.
• ”Nye” utfordringer: klima, globale helse/pandemier, finanskrisen, terrorisme, organisert internasjonal kriminalitet, migrasjon.
• Er de globale institusjonene godt nok satt opp til å håndtere dagens og ikke minst morgendagens utfordringer? Er de tilpasningsdyktige nok, når vi går mot en verdensorden uten noen klar ledelse.
• Konsekvensene for multilateralt samarbeid: 

Nye aktører på banen (G20 etc) – minilateralisme vs. multilateralisme). ”Konkurranse” blant de multilaterale? 

Også de fremvoksende maktene er inne i en brytningstid mht å forstå sin egen rolle – skal de være tilskuere eller aktører? Givere eller mottagere? Kritikere eller medansvarlige for ”systemet”. Viktige debatter – eksempelvis i India, Indonesia, Brasil.

De samme aktørene som ønsker mer stemme og effektivt FN på mange områder ønsker likevel ikke for mange endringer i måten organisasjonen(e) jobber på.

Konklusjon: Dynamikken i det mellomstatlige samarbeidet i FN er i endring. Samarbeid i FN handler først og fremst om samarbeid mellom 193 medlemsland, men FN-sekretariatet med generalsekretæren i spissen spiller likevel en viktig rolle.  Jeg tror vi vil se en mer selvbevisst generalsekretær i FN, som vil gå lengre i å utnytte det handlingsrom en generalsekretær i FN kan. Han ble gjenvalgt og har mer enn fem år på seg på å sette sitt preg på vår samtid, sammen med gode støttespillere.

Del 3 – Ansvar, rett eller plikt til å beskytte?

• Hovedspørsmålet i dagens debatt – aktualisert av Libya og sultkatastrofen på Afrikas Horn.
• Den arabiske vår og Sikkerhetsrådets handlekraft overfor Libya har reaktualisert debatten om hvilke rettigheter og plikter som tilligger statene. Kjernen i debatten er hvor langt vi skal strekke FN-paktens regel om ikke-innblanding i saker som i det vesentlige er et lands indre anliggender.  Denne beskyttelse i folkeretten mot innblanding eller intervensjon utenfra har aldri vært absolutt. Det var ikke det verdens land kom sammen for å vedta i San Francisco samme år som Hitler-Tyskland ble nedkjempet. 
• FN-pakten gir hjemmel for autorisasjon av maktbruk. Men organisasjonen FN har ikke midler/myndighet i seg selv til å pålegge land å engasjere seg militært i eller overfor andre land. Dersom noe slikt skal skje vil det kreve vedtak i FNs Sikkerhetsråd - kombinert med evne og vilje i de enkelte land. Vi vil kunne se oppfordringer til bruk av militær makt som en støttefunksjon for gjennomføring av sivile og humanitære internasjonale tiltak overfor enkeltland. Vi har sett det i Libya og vi har sett det utenfor kysten av Somalia der sjømilitære styrker beskytter bl.a. skipninger av nødhjelp og matvarer, aktualisert nå med den voksende sultkatastrofen på Afrikas horn. 
• Men vi ser også situasjoner hvor mange vil spørre seg om ikke bruk av militær makt ville være på sin plass, men hvor politiske, militære og andre hensyn er av en slik art at internasjonale aksjoner uteblir. Det er nå en gang slik at for en lang rekke land er bruk av militær makt likevel ikke et alternativ fordi det ikke er politisk støtte eller det har sterkt intern motstand mot å sende egne soldater inn i sterkt risikofylte situasjoner.
• Med suverenitet følger ansvar. Ansvaret gjelder særlig å gi rimelig beskyttelse for landets egne innbyggere. Indre sikkerhet har alltid vært en kjernefunksjon for hver enkelt stat. Men et regime vil grovt forsømme sitt ansvar dersom det begår grove overgrep mot eget lands befolkning.
• Ansvar for å beskytte - Responsibility-to-protect-begrepet - er blitt utviklet over det siste tiåret, ikke minst båret fram som en reaksjon på manglende internasjonal respons på masseovergrep, krigsforbrytelser og folkemord i det tidligere Jugoslavia og Rwanda. I året som er gått har vi sett at Sikkerhetsrådet har operasjonalisert dette begrepet ved å henvise til det i sine resolusjoner.
• I dette ligger nettopp at et lands myndigheter har ansvar for beskyttelse av individers liv, sikkerhet og fundamentale menneskerettigheter som en del av suverenitetsbegrepet. Dersom en stat mangler evne eller vilje til å håndsheve dette ansvar har det internasjonale samfunn et ansvar til å tilby assistanse til vedkommende land som ikke evner å gi slik beskyttelse. Slik assistanse kan land påta seg gjennom politiske og økonomisk tiltak. Norge er f.eks. sterkt engasjert i å styrke og reformere sikkerhetssektorene i en rekke land med begrensete egne ressurser.
• Viktig å slå fast: Militær intervensjon skal være en siste utvei. Bare dersom et land verken har evne eller vilje til å beskytte sivilbefolkningen mot de groveste overgrep og maktbruk fra statsmaktenes side mot egen befolkning, kan det bli aktuelt å autorisere militære inngrep fra det internasjonale samfunns side.  
• Dette ansvaret gjelder særlig å beskytte sivilbefolkningen mot alvorlige MR-overgrep som folkemord, etnisk rensing, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Det er altså tale om å forebygge og forhindre de aller groveste forbrytelser verden kjenner, og ikke enhver voldshandling eller andre generelt truende situasjoner. Dersom stater bryter sine forpliktelser har det internasjonale samfunn et ansvar for å beskytte.
• Det er et faktum at mange land har sett med skepsis også på dette nyere begrepet, som et mulig skalkeskjul for militær innblanding for andre formål enn beskyttelse av mennesker. Det må vi ta på alvor. Ansvar for å beskytte må ikke utvannes og brukes som påskudd for andre mål.  
  
  

FN og det humanitære imperativ - sultkatastrofen på Afrikas Horn

• Sultkatastrofen på Afrikas Horn var på mange måter en ”varslet katastrofe”. Det manglet ikke på varsler om dårlige avlinger og kommende tørke. Konflikten, manglende tilgang og nær ikke-eksisterende statsapparat på nasjonalt og lokalt plan økte sårbarheten og gjorde forebygging vanskelig. Katastrofen da den kom, rammet derfor hardest der de svakeste var.
• Når nødhjelpen kun kan gis i enkelte lommer strømmer allerede sårbare mennesker dit det er mat å finne. De utsetter seg selv for risiko langs veien og når de samles er det risiko for utbrudd av pandemier m.v. Men de har ikke noe alternativ så lenge ikke hjelpen når dem der de er.
• I slike tilfeller forventer vi at FN og nødhjelpskoordinatoren tar ledelse. Samtidig er deres tilstedeværelse inne i Somalia begrenset på grunn av sikkerhetssituasjonen og fordi deler av FN-systemet har til en viss grad vært mål for angrep fra partene i konflikten.
• FN kritiseres ofte for å bistå ”for sent og for lite”. Deler av kritikken er berettighet, men det tas også grep for å bedre leveringsevnen – blant annet i form av nye tiltak for å sikre tilstedeværelse. FN ser også på sine egne sikkerhetsregler og hvordan disse håndteres.  
• En løsning for Somalia synes langt unna, men må bestå i en kombinasjon av virkemidler – nødhjelp til de sårbare, sikre kommende avlinger i områder der det er tilgang, bistand til oppbygging av statsapparat og ikke minst bekjempelse av korrupsjon og piratvirksomhet som finansierer Al Shabaabs virksomhet. 
• Regjeringen øker støtten til ofrene for sultkatastrofen på Afrikas Horn til 620 millioner kroner. 

Del 4: Et handlekraftig FN?

• Utfordringer med nye stormakter – krever sin internasjonale stemme og makt, men i prosess mht å finne ut hvordan de vil bruke sin rolle. Positivt at BRICS landene stemte for res 1970 – viktig i normativ forstand (ref. ICC).
• FNs finansiering under press. Finanskrisen fører til kutt og nye økonomier ikke villig til å betale mer. Også tendens til deltajstyring. Generalsekretæren får mindre handlingsrom og fleksibilitet i drift av organisasjonen. Norsk synspunkt: ressurser må følge mandat. Når ikke ressurstilgangen øker må antall oppgaver rasjonaliseres. Dette er medlemslandenes ansvar.
• Til slutt: FN bare så sterk som medlemslandene tillater. Og – hvilke medlemsland som har og tar ansvaret for å drive FN fremover kan endres over tid. FN kan ikke tas for gitt, og må ikke ses på som en statisk enhet. Må kontinuerlig tilpasse ny virkelighet – selv om store endringer som reform av Sikkerhetsrådet kan synes langt unna – vi må forstå verdens nye aktørbilde og utfordringer.
• Det er vi – medlemslandene – som må strebe etter å skape den organisasjonen som best kan svare på disse.