Hovedinnlegg under en interpellasjonsdebatt om UNRWA

Interpellasjon fra stortingsrepresentant Håkon Haugli (Ap):  
”Norge er blant de største giverne til FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger i Midtøsten, UNRWA, som har ansvar for ca. 4,6 millioner flyktninger i det palestinske området, Jordan, Syria og Libanon. Kommunal- og forvaltningskomiteen var nylig i Midtøsten og traff der representanter fra UNRWA og fikk oppleve organisasjonens aktiviteter på nært hold. Etter 62 års virksomhet framstår UNRWA som en organisasjon med et betydelig behov for reformer. UNRWA har fått kritikk for å prioritere kortsiktige hjelpetiltak framfor utdanning, arbeid og integrering i vertslandene. Det er også grunn til å sette spørsmålstegn ved hvorfor så mange palestinere fortsatt bor i flyktningleire, og hvorfor UNRWA lykkes dårligere enn FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, med "resettlement". Hva er utenriksministerens vurdering av UNRWAs reformbehov, og hvordan kan giverland som Norge bidra i dette arbeidet?”  

Sjekkes mot fremføringen 

Utenriksminister Jonas Gahr Støre:
Jeg vil takke representanten Haugli for å sette søkelyset på FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger, UNRWA, som etter mitt syn er den viktigste FN-organisasjonen i Midtøsten – «et lyspunkt», kalte representanten organisasjonen – selve livlinen for millioner av palestinske flyktninger i Gaza, på Vestbredden, i Jordan, Syria og Libanon.

Aller først – før jeg kommer til spørsmålet om reform og Norges støtte – noen kommentarer til interpellantens sammenlikning av UNRWA og FNs høykommissær for flyktninger. Det er en interessant sammenlikning, og flere har gjort den før.

Dette er to FN-organisasjoner som har forskjellige mandater, og lar seg derfor ikke fullt ut og umiddelbart sammenlikne. UNHCR har et globalt mandat for å bistå mennesker på flukt, enten de er internt fordrevne eller har måttet flykte fra sitt hjemland på grunn av krig, konflikt eller naturkatastrofer. UNHCR gir flyktninger beskyttelse og humanitær hjelp der de befinner seg, og bistår med å sørge for at disse menneskene får returnere til sine hjem når situasjonen tillater det. Dersom flyktningene ikke kan returnere dit de kom fra, slik det dessverre er i mange tilfeller, kan UNHCR, i samarbeid med verdenssamfunnet og andre organisasjoner, sørge for at flyktninger kan gjenbosettes i et tredjeland.

UNRWAs mandat, imidlertid, er annerledes. Organisasjonen ble opprettet av FNs generalforsamling i 1949 for å bistå palestinerne som flyktet i forbindelse med opprettelsen av staten Israel. De flyktet til Vestbredden, Gaza, Jordan, Syria og Libanon. Fortsatt bor om lag 30 prosent av de registrerte flyktningene i flyktningleirer. Andelen som bor i leirer, varierer noe, fra 17 prosent i Jordan til 45 prosent i Gaza. Disse variasjonene har politiske og humanitære årsaker. Under FNs generalforsamlings resolusjon 194, artikkel 11, har disse flyktningene og deres etterkommere, som representanten var inne på, rett til å returnere til sine hjem. Det er dette det refereres til når det vises til den såkalte returretten.

Returretten er ett av sluttstatusspørsmålene som skal løses gjennom forhandlinger mellom Israel og palestinerne. Spørsmålet har stor prinsipiell betydning for palestinerne, det palestinske lederskapet og ikke minst for de arabiske landene som i dag er vertsland for disse flyktningene. Derfor er spørsmålet om integrering i vertslandene og gjenbosetting av palestinske flyktninger i tredjeland en uaktuell problemstilling så lenge forhandlingene om flyktningers rett til retur ikke er sluttført.

I denne situasjonen ser palestinske flyktninger på UNRWA som en garantist for at deres sak ikke blir glemt av det internasjonale samfunn. UNRWAs ansvar for palestinske flyktninger vil derfor bestå inntil forhandlingene mellom Israel og palestinerne er sluttført, og det er funnet en endelig løsning på konflikten. Dette er en virkelighet det internasjonale samfunn, inkludert Israel, har akseptert og forholder seg til.

Så til spørsmålet om reformbehov, og hvordan Norge kan bidra. Jeg er helt enig i – så det er sagt – at UNRWA, i likhet med mange av FNs særorganisasjoner, trenger reform. La meg legge til noen ord om situasjonen for organisasjonen og hvilken rolle den har.

Norge anser UNRWA som en av de viktigste kanaler for humanitær bistand til de palestinske flyktningene i Midtøsten. UNRWA er i realiteten en form for helse- og utdanningsorganisasjon. Den har mer enn 480.000 grunnskoleelever i nesten 700 skoler. Organisasjonen driver 137 helsestasjoner og mer enn 100 samfunnssentre, der kvinner, barn og funksjonshemmede får hjelp og oppfølging. I tillegg sysselsetter organisasjonen rundt 30.000 palestinske flyktninger, hovedsakelig lærere, leger, sykepleiere og sosialarbeidere.

UNRWA har med andre ord stor betydning for den palestinske flyktningbefolkningen, både som tjenesteleverandør og som arbeidsgiver. Gjennom sitt bidrag for å bedre levekårene for en stor befolkningsgruppe i regionen er UNRWA med på å stabilisere situasjonen i et område preget av konflikt og sosial uro. De siste måneders utvikling understreker hvor viktig det er.

Som mange andre FN-organisasjoner har UNRWA hatt store økonomiske utfordringer de senere årene. Vår tid preges av at mange viktige giverland til FN opplever store økonomiske vansker på hjemmebane. Høy ledighet, budsjettunderskudd og krevende omstillingsprosesser i egen økonomi og forvaltning gjør det vanskelig å opprettholde – for ikke å snakke om å øke – bistandsbudsjettene. Det er synd, og for UNRWA får dette spesielt uheldige utfall.

UNRWAs budsjetter dekkes hovedsakelig inn av frivillige bidrag, og ikke over de regulære budsjettene som omfatter medlemslandenes pliktige bidrag til FN. Når giverland kutter støtten til FN, er det de frivillige bidragene som går først, viser det seg. Samtidig har den palestinske flyktningbefolkningen en naturlig vekst på 2,5 pst. årlig, og er heller ikke forskånet for de økonomiske nedgangstidene og den økte etterspørselen etter UNRWAs tjenester som denne situasjonen medfører.

Alt dette har ført til en situasjon hvor behovene øker jevnt og trutt, men hvor giverbidragene i beste fall er konstante, i verste fall synkende. Dette er et regnestykke som ikke går opp, og UNRWA har de siste årene måttet kutte i tilbudet – noe som går ut over det helt nødvendige – ved å øke størrelsen på skoleklasser, fryse investeringer i bygninger og utstyr, legge ned etterutdanningstilbud for de ansatte og sette inn en rekke andre strakstiltak for å balansere budsjettene.

Skal vi finne en langsiktig og bærekraftig løsning på disse utfordringene, som er grunnleggende og strukturelle, må vi gjøre flere ting på en gang.

Effektivisering og rasjonalisering av organisasjonen er helt nødvendig. I 2007 igangsatte UNRWA, med støtte fra giverlandene og med Norge som pådriver, en omfattende reformprosess for å styrke organisasjonens administrative kapasitet og for å sikre mer effektive tjenesteleveranser til flyktningene.

Den første fasen av denne reformprosessen, som ble kalt «Organizational Change, 2007–2010», ble sluttført i fjor, og vi er nå inne i den neste fasen, kalt «Sustaining Change, 2011–2013», hvor effekten av de innledende reformene evalueres, og reformer videreføres der det fortsatt er behov.

Disse innebærer konkrete tiltak for å effektivisere f.eks. helse- og utdanningsprogrammet, og samtidig sikre økt kvalitet i leveransene av disse tjenestene. Økt effektivitet i organisasjonen er samtidig et viktig tiltak for å redusere behovet for stadig økte giverbidrag.

Giverlandene har også en jobb å gjøre. Det er et faktum at kun ti land, deriblant Norge, bidrar med over 90 prosent av UNRWAs budsjetter. Derfor må vi få til en mer jevn byrdefordeling blant giverlandene. Vi må også utvide gruppen giverland, som i dag i hovedsak består av USA, EU og vesteuropeiske land.

De arabiske landene må komme på banen. Nå skal vi også huske på at flere av disse landene har mange palestinske flyktninger på egen jord. Den arabiske liga satte i 1987 som mål at arabiske land skulle bidra med 7,8 prosent av UNRWAs budsjetter. Men per i dag er deres andel kun 1 pst. Det er med andre ord et langt stykke igjen til å nå egen målsetting, men kommer de opp på et slikt nivå, så vil det hjelpe.

Som et tredje tiltak har vi foreslått at en større del av UNRWAs budsjett må komme fra FNs regulære budsjetter. I dag får UNRWA om lag 6 prosent av sine midler fra de regulære budsjettene. Dette er for lite, det skaper lite forutsigbarhet for organisasjonen, og gjør dens drift sårbar overfor giverlandenes evne og vilje til å bidra fra år til år.

Norge har i mange år vært en betydelig bidragsyter og støttespiller til UNRWA. Vi bidrar med regulær driftsstøtte – 150 millioner kroner årlig. I tillegg bidrar vi med midler til strategiske nøkkelprosjekter.

La meg nevne to slike prosjekter, og hvorfor de er viktige.

I Gaza har vi, sammen med USA, støttet utviklingen og implementeringen av obligatorisk menneskerettighetsundervisning. I alle UNRWAs 228 skoler i Gaza får mer enn 200.000 barn undervisning i FNs menneskerettighetserklæring og den historiske bakgrunnen for erklæringen. Pensum og læremetoder er utviklet for å engasjere elever og utvikle kritisk tenkning. Denne undervisningen er enestående i den arabiske verden og en viktig motvekt til radikalisering og intoleranse. Jeg kan ikke tenke meg noe mer passende sted å undervise i menneskerettigheter enn i Gaza.

Et annet prosjekt som vi finansierer, er etableringen av en rekke kvinnesentre i Gaza. Kvinner er i en spesielt sårbar situasjon. Familievold er et omfattende problem som følge av høy ledighet, fattigdom, og mange har traumer fra krig og konflikt. Gjennom disse sentrene får palestinske kvinner hjelp og inspirasjon til å komme ut i arbeidslivet, delta i det offentlige liv og kreve sine rettigheter. Jeg nevner disse eksemplene som eksempler på at Norge, som giver, er opptatt av at UNRWA har en positiv betydning for situasjonen i flyktningbefolkningene.

Men vi har også vært en pådriver i reformprosessene. Gjennom vår deltakelse i UNRWAs rådgivende organ og i vårt arbeid i FNs generalforsamling har vi vært klare på behovene for reform og for bedre langsiktige løsninger. I januar i år møtte jeg UNRWAs generalkommissær, Filippo Grandi, her i Oslo, og vi hadde en åpen og god diskusjon om hvordan vi best kan bidra til å løse disse problemene. Han ga også klart uttrykk for at han setter pris på den innsats og de ideer Norge har å komme med på dette feltet.

Situasjonen for flyktningene er unik og særegen. Forslagene om at flyktningene i større grad kunne blitt repatriert, integrert i de landene de er, butter mot det fundamentale forhold at de har returrett i en konflikt som ennå pågår. Dette er et av sluttstatusspørsmålene, og min opplevelse i samtaler med palestinske ledere er at å gi avkall på det prinsippet før det foreligger en endelig løsning, er dårlig strategi og dårlig taktikk. Da må vi som givere sørge for at FN gjør jobben sin så godt som mulig, at en organisasjon som er helt avgjørende for palestinske flyktninger, drives godt, drives fornuftig og drives rasjonelt, og at vi gir vårt bidrag til en fredsprosess som er nødt til å være det instrumentet som vil gi den endelige løsningen for denne gruppens fremtid – en gruppe som har blitt behandlet på en uverdig måte, og som fortjener en annen fremtid.

*****

Utenriksminister Jonas Gahr Støres svarinnlegg:
Representanten Hauglis innledende spørsmål og denne kommentaren setter rammen rundt denne debatten på en veldig god måte, og jeg berømmer ham for det. Det er en nødvendig debatt om en organisasjon og en sak som Norge bidrar til både med midler og politisk engasjement.

Jeg har ikke opplevd at ledelsen i UNRWA – den nåværende eller den forrige som jeg har møtt – motsetter seg reform. Tvert imot oppfatter jeg at de ganske intenst arbeider for å finne de rette grepene. Men dette er jo en debatt som handler om to litt ulike dimensjoner. Det ene er: Hvordan driver man hjelp til en gruppe mennesker som øker i omfang, når budsjettene går ned? Det er et klassisk dilemma, som også representanten Haugli nå sa, det er behov for flere ressurser. Han pekte på en del behov. Han pekte på infrastruktur og utdanning. Alle som har vært i nærheten av eller inne i disse flyktningleirene, ser at listen er lang av udekkede behov. Det krever altså flere ressurser. De kan framkomme på to måter, at de ressursene som er, brukes mer effektivt – det må vi kreve – men det må også faktisk mer ressurser til, særlig når flyktningbefolkningen øker.

Så er det prinsipielle spørsmålet meget interessant. Det gjelder gjenbosetting og forholdet til FNs høykommissær. Dette er jo et tema som reiser store prinsipielle og politiske beslutninger. Isolert sett kunne man se for seg at man opprettholder returretten om man blir gjenbosatt. Men som representanten Haugli har erfart i møte med flyktninger i leirene, er dette politisk meget, meget omstridt for en befolkning som lever med forestillingen om at de er i en midlertidig situasjon, selv om den midlertidige situasjonen kan ha vart i over 60 år, og selv om faktisk to generasjoner har opplevd å bli født inn i flyktningleirene – noe en del av oss markerte 1. mai gjennom en aksjon som Norsk Folkehjelp hadde.

Så det er på disse to nivåene egentlig diskusjonen går: Hvordan kan UNRWA med sitt nåværende mandat drive bedre, mer effektivt, og hvordan kan vi bidra til det? Og på den andre siden de prinsipielle diskusjonene om statusen flyktningene har. Summen av begge deler er at UNRWA er en livline for palestinske flyktninger, og uten den organisasjonen ville de blitt overlatt til en enda mer miserabel hverdag, og de ville i enda større grad bli fruktbar mark for ekstremistiske krefter som vil fange særlig unge sinn og hjerter til sin sak. Det har gjort inntrykk på meg å se i Gaza hvordan UNRWA med stort mot har klart å motsette seg en del av Hamas' forsøk på å komme gjennom med doktrinær utdanning i skolene ved å tviholde på et curriculum som lever opp til internasjonale standarder. Vi skal være veldig varsomme med å gjøre noe som svekker den muligheten, for det er et forsvarsverk mot et ellers ganske tungt press mot disse unge menneskene.

*****

Utenriksminister Jonas Gahr Støres sluttinnlegg:
Jeg vil takke for mange gode innlegg. Jeg tror at vi her har utviklet en prinsipiell enighet om at det er to sider ved dette spørsmålet. Det er hva vi kan gjøre for å bedre UNRWA som organisasjon, måten den jobber på, reformere innsatsen, effektivisere tiltakene og rette fokus mot hva som kan lette livet for dem som lever i leirene. Det andre er spørsmålet om hvorfor de er flyktninger, hvor lenge de skal være flyktninger, og da ha fokus på fredsprosessen, som alltid er inne i en kritisk fase, også nå.

Jeg synes at det var positivt å høre at UNRWA fikk støtte fra alle talere i denne sal. Jeg må få minne om at mens Gaza-krigen raste, foreslo Fremskrittspartiets leder at UNRWA burde legges ned, og hun sa vel også at hovedproblemet i Midtøsten var denne organisasjonen. Det var uttalelser som etter hvert ble moderert av representanter for Fremskrittspartiet som har vært på besøk i regionen og sett hvordan situasjonen er.

Jeg mener det er viktig å følge opp den linjen som ble uttrykt her i debatten, nemlig at vi ikke lar flyktningene leve i elendighet inntil de kan flytte tilbake. Men jeg tror vi har fått illustrert hvilket komplisert samspill det må være mellom oss som givere til denne FN-organisasjonen, vertslandene som har leirene på sin jord, de som bor i leirene, og det bredere politiske arbeidet for å finne en løsning på konflikten.

Vi ledet, fra norsk side, giverlandsgruppens møte rett før påske. Det møtet slo fast for første gang at giverlandsmyndighetene i dag leverer tjenester som er over nivået for den standard man kan vente av en fungerende stat. Det ble av statsminister Fayyad betraktet som et vannskille i den utviklingen palestinerne har arbeidet for de siste årene. Det betyr at i det øyeblikk en stat skulle materialisere seg gjennom forhandlinger, har palestinerne vist at de er i stand til å drive den. Et avgjørende utestående spørsmål er at palestinerne er delt. Det har jo Israel i lang tid også påpekt, at så lenge palestinerne er delt, utgjør de ikke en reell forhandlingsmotpart.

Nå gjøres det nye forsøk på samling på palestinsk side. Vi følger fra norsk side det arbeidet meget nøye, vi vil vurdere den eventuelle samlingsregjeringen som kan komme av denne prosessen og gjøre som sist: vurdere den på grunnlag av det program den kommer med, og de prinsipper den knytter seg til. Vi mener det er viktig at palestinske bestrebelser på samling blir møtt med åpenhet, men at de også må leve opp til de krav som det internasjonale samfunn har for regjeringers virksomhet og regjeringers budskap. Dette henger selvfølgelig også sammen det store spørsmålet, fordi det må være et samlet palestinsk folk som forhandler fram en løsning om en tostatsløsning, og som så kan gjøre at flyktningspørsmålet kan bli behandlet i det perspektivet man har etterlyst helt siden sluttstatusspørsmålene ble definert.

*****

For alle innleggene, se Stortingets nettsider.