§ 1 - Energiverk organisert som aksjeselskap - innsyn etter offentlighetsloven

Saksnummer: 1998/2490 E TMe/ESi

Dato: 28.01.2002

 

Energiverk organisert som aksjeselskap - innsyn etter offentlighetsloven

1       Vi viser til brev 2 mars 1998, der Fylkesmannen i Vestfold ber Justisdepartementet vurdere om Sandefjordregionen Energiverk AS (SrE) er omfattet av offentlighetsloven 19 juni 1970 nr 69.

2       Spørsmålet er om SrE er et "forvaltningsorgan", jf offentlighetsloven § 1 første ledd første punktum. Som forvaltningsorgan regnes "ethvert organ for stat eller kommune", jf § 1 første ledd annet punktum.

3       Det er antatt at kommunale eller interkommunale energiverk opprettet i medhold av kommuneloven i utgangspunktet vil være omfattet av offentlighetsloven, jf Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (6 utg 1997) s 389 og Frihagen: Offentlighetsloven I (3 utg 1994) s 67 og 86.

SrE er ikke opprettet i medhold av kommuneloven, men er organisert som et aksjeselskap. Aksjene i selskapet er eid av Kommunene Andebu, Stokke og Sandefjord, slik at selskapet er fullt ut offentlig eid.

At selskapet er et selvstendig rettssubjekt med begrenset deltakeransvar, taler mot å anse selskapet som omfattet av offentlighetsloven, jf Ot prp nr 4 (1981-82) s 46 første spalte. Den rettslige organiseringen er imidlertid ikke uten videre avgjørende. Både i teori og praksis er det lagt til grunn at spørsmålet om offentlighetsloven kommer til anvendelse på et selvstendig rettssubjekt, må avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering. I denne helhetsvurderingen må det bl a legges vekt på virksomhetens art, graden av økonomisk og organisatorisk tilknytning til kommunale organer, om virksomheten har faktisk eller rettslig monopol og i hvilken grad selskapet er et redskap for offentlig politikk.

4       Kjernevirksomheten til SrE knytter seg til drift av det regionale fordelings- og overføringsnettet. Dereguleringen av kraftmarkedet som fant sted gjennom energiloven 29 juni 1990 nr 50, omfattet ikke nettverksdriften. Når det gjelder denne delen av virksomheten, har SrE en monopolstilling.

En del av virksomheten til SrE drives i konkurranse med andre aktører. Etter det opplyste utgjør disse aktivitetene omlag 10% av totalomsetningen. Foreliggende sak skiller seg i så måte fra Sivilombudsmannens sak 95-257 (Midt-Gudbrandsdal Energiverk AS), som gjaldt et aksjeselskap som hovedsakelig drev konkurranseutsatt virksomhet. I forhold til SrE kan det derfor ikke være avgjørende at ombudsmannen i den nevnte saken etter en konkret vurdering kom til at angjeldende selskap ikke var omfattet av offentlighetsloven. SrE har monopol på den vesentligste delen av sin virksomhet. Dette trekker i retning av å anse selskapet som et "organ for stat eller kommune", jf Eckhoff/Smith s 389.

5       I forarbeidene til energiloven er det lagt til grunn at "[f]ordelings- og overføringsnettet er naturlige monopoler som må holdes adskilt fra konkurranseorientert virksomhet i næringen", jf Ot prp nr 43 (1989-90) s 17 første spalte. Samme sted i forarbeidene uttales det videre:

"En forutsetning for en sterkere markedsorientering er at nettfunksjonene underlegges en effektiv offentlig monopolkontroll."

Behovet for offentlig styring og kontroll ble altså ansett å gjøre seg sterkt gjeldende i forhold til nettverksdriften, se også Innst O nr 67 (1989-90) s 7 første spalte. Styringshensynet har for det første gitt seg utslag i at de forretningsmessige sidene ved nettverksdriften er undergitt en streng rettslig regulering. Eksempelvis er monopolstillingen kombinert med en plikt til å la abonnentene knytte seg til fordelingsnettet, se energiloven § 3-2. Det er heller ikke slik at distribusjonsverkene kan fastsette prisen for sine tjenester ut fra rent markedsmessige betraktninger. Overføringstariffene skal fastsettes slik at de gir "en rimelig avkastning på investert kapital ved effektiv drift", se Olje- og energidepartementets forskrift 7 desember 1990 nr 959 § 4-4, jf energiloven § 4-3 nr 2. For energimyndighetene er det videre en sentral målsetting å sørge for "at de enkelte komponenter inngår som rasjonelle enheter i det totale kraftforsyningssystem", jf proposisjonen s 89 første spalte. For å nå denne målsettingen, kan det i konsesjonen fastsettes bestemmelser om bl a påbegynnelse, bygging, utførelse, vedlikehold, drift og utnyttelse av det elektriske anlegget, se § 3-4 nr 3 og 4. Både de nevnte uttalelsene i forarbeidene og det konkrete regelverket må ses i sammenheng med at det er en grunnleggende oppgave for det offentlige å sørge for en effektiv ressursutnyttelse og sikkerhet i kraftforsyningen, jf proposisjonen s 23 første spalte.

Gjennom sin nettverksdrift ivaretar SrE således en viktig samfunnsoppgave, og det offentlige har trukket opp til dels detaljerte retningslinjer for virksomheten i tråd med de overordnete politiske og samfunnsøkonomiske målsettingene på området. Også dette taler for at SrE må anses som omfattet av offentlighetsloven.

6       Lovavdelingen er etter dette kommet til at det ikke kan legges avgjørende vekt på at SrE er organisert som et selvstendig rettssubjekt med begrenset deltakeransvar, og at styrets kompetanse ikke er undergitt særskilte begrensninger. Etter Lovavdelingens syn må SrE derfor regnes som et organ for kommunen etter offentlighetsloven § 1 første ledd. Dette innebærer at selskapet er omfattet av offentlighetsloven. Dessuten vil forvaltningsloven komme til anvendelse på selskapets virksomhet, jf forvaltningsloven § 1.