§ 1 - FN. Gjennomføring av sanksjoner om Irak. Overføring av frosne midler

Saksnr. 200305596 EO HI/ATV
Dato: 03.11.2003

 

FN. Gjennomføring av sanksjoner om Irak. Overføring av frosne midler

Vi viser til Utenriksdepartementets brev 15. juli 2003 og til samtaler med rådgiver Åsmund Eriksen. I brevet påpekes det at plikten til å gjennomføre FNs sikkerhetsråds resolusjon 1483 (2003) operativ paragraf 23 reiser problemstillinger relatert til vernet av eiendomsretten. Utenriksdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om det er formelle hindringer for å gi relevante norske myndigheter kompetanse til å beslutte at frosne midler skal overføres til Utviklingsfondet for Irak.

(1) Nærmere om plikten etter sikkerhetsrådets resolusjon 1483 (2003) operativ paragraf 23.

Bestemmelsen fastsetter at følgende midler skal overføres til Det irakiske utviklingsfondet:

1            Finansielle midler eller aktiva tilhørende den tidligere irakiske regjering eller dennes statsorganer, selskaper eller virksomheter, og

2            finansielle midler eller aktiva som er fjernet fra Irak, eller ervervet av

a)       Saddam Hussein eller andre høytstående representanter for den tidligere irakiske regjering;

b)       nære familiemedlemmer til personer nevnt i bokstav a;

c)       enheter som eies eller direkte eller indirekte kontrolleres av personer nevnt i bokstav a og b;

d)            personer som handler på vegne av eller etter instruks fra personer nevnt i bokstav a og b.

Dette er basert på den transformerte teksten i forskrift om gjennomføring av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråds resolusjoner om sanksjoner mot Irak, nærmere omtalt i punkt 2. Ordlyden er ikke helt sammenfallende med en ordrett oversettelse av den engelske teksten.

Krav mot slike midler fra privatpersoner eller frivillige organisasjoner skal rettes til de internasjonalt anerkjente representative styresmaktene i Irak.

Utviklingsfondet for Irak, som omtales i samme resolusjon, besittes av Sentralbanken i Irak. Det skal revideres av uavhengige offentlige revisorer godkjent av fondets internasjonale rådgivende og overvåkende styre. Styret skal bestå av kvalifiserte representanter for generalsekretæren, daglig leder av IMF, generalsekretæren for det arabiske fond for sosial og økonomisk utvikling og Verdensbankens president, jf. paragraf 12. Utbetalinger fra fondet skal foretas av okkupasjonsmyndigheten (”the Authority”) i samråd med den irakiske interimadministrasjonen, jf. paragraf 13. Fondet skal brukes for å møte det irakiske folks humanitære behov, gjenoppbygging av irakisk infrastruktur, nedrustning av Irak, for å dekke kostnader ved irakisk sivil administrasjon og til andre formål som kommer det irakiske folk til gode, jf. paragraf 14.   

(2)            Nærmere om problemstillingen

Det følger av FN-pakten kapittel VII at Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre resolusjonen. Resolusjonen er allerede delvis gjennomført ved forskrift 25. mai 2003 nr. 634, som endrer forskrift 9. august 1990 nr. 635 om sanksjoner mot Irak gitt i medhold av lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd.

Enten man gjennomfører resolusjonen paragraf 23 ved en egen lov eller ved forskrift gitt i medhold av lov 7. juni 1968 nr. 4, vil reglene som gjennomfører resolusjonen normalt gå foran annen lov i tilfelle motstrid. (Det fremgår av motivene til lov 7. juni 1968 nr. 4 at bestemmelser vedtatt i medhold av loven i tilfelle motstrid skal gå foran annen norsk lov, se Ot.prp. nr. 64 (1966-67), særlig s. 8. Det ble i proposisjonen foreslått at lovens § 1 skulle lyde: ”Kongen kan uten hinder av gjeldende lovgivning treffe de bestemmelser som er nødvendig til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd”. Tillegget ”uten hinder av annen lovgivning” ble tatt ut av forslaget av Stortinget, uten at noen realitetsendring var tilsiktet, jf. Innst. O. nr. 39 (1967-68) s. 1-2.)

De bestemmelser til vern av eiendomsretten som bør drøftes, er Grunnloven § 105 og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) protokoll 1 artikkel 1, jf.  menneskerettsloven §§ 2 og 3. Det er unødvendig her å gå inn på forholdet mellom menneskerettsloven og en lov eller forskrift som gjennomfører resolusjonen i tilfelle motstrid, se den videre drøftelsen.

(Grunnloven § 104 setter forbud mot konfiskasjon av en persons hele formue som straff. Bestemmelsen har først og fremst historisk interesse. Vi forstår uansett at denne bestemmelsen ikke er relevant for de midler som befinner seg i Norge, og går derfor ikke nærmere inn på den.)

Det bør dessuten drøftes hvorvidt menneskerettighetene stiller prosessuelle krav til hvordan en eventuell overføring av frosne midler kan besluttes.

(3) Forholdet til vernet av eiendomsretten

Grunnloven § 105 innebærer at det skal betales full erstatning ved ekspropriasjon.

EMK protokoll 1 artikkel 1 fastsetter at enhver har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper. Bestemmelsen går i sine praktiske resultater neppe lenger enn Grunnloven § 105 i å beskytte eiendomsretten.

Hvorvidt overføring av midler tilhørende en irakisk person, eventuelt en irakisk juridisk person, som er omfattet av oppregningen i resolusjonen paragraf 23, er å anse som en ekspropriasjon, vil bero på omstendighetene:

Dersom det er tale om midler som har tilhørt den tidligere irakiske regjering eller dennes statsorganer, selskaper eller virksomheter, antar vi at en overføring til Det irakiske utviklingsfondet snarere bør anses som en tilbakeføring til rette eier.   

Dersom det er tale om midler som er fjernet fra Irak av Saddam Hussein eller andre høytstående representanter for det tidligere regimet, kan det tenkes at besitteren ikke er rettmessig eier. Er midlene f.eks. ervervet ved tyveri eller underslag, er besitteren ikke beskyttet.

Spørsmålet kommer derfor først på spissen dersom det er tale om midler som de aktuelle personene har ervervet på lovlig vis.

Utvalget som utarbeidet utkastet til lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd, drøftet i sin innstilling fra 1967 spørsmålet om forholdet til Grl. § 105 ved konfiskasjon av eiendom. På side 18 heter det: 

”Konfiskasjon av eiendom uten at det betales erstatning vil være i strid med Grunnlovens § 105, som fastslår at ekspropriasjon av eiendom bare kan finne sted mot full erstatning. Det synes uklart i hvilken utstrekning denne bestemmelse vil gi vern til fremmede stater og deres borgere i situasjoner hvor Sikkerhetsrådet finner at verdensfreden er truet av vedkommende stat. Særlig vil dette gjelde i tilfeller hvor en stat har gjort seg skyldig i angrepshandlinger. Ved krigsoppgjøret etter den annen verdenskrig ble grunnlovens § 105 ikke ansett å være til hinder for at eiendom i Norge tilhørende blant annet den tyske stat, tyske selskaper og tyske statsborgere ble beslaglagt og inndratt til fordel for statskassen, jfr. lov av 22. mars 1946 (nr. 4), § 13, og høyesterettsdommer i Rettstidende 1955, s. 439, og 1956, s. 1266. Loven og dommene refererer seg imidlertid til en situasjon da Norge var i krig med vedkommende stater. …”

Som det fremgår, konkluderte utvalget ikke.

De grunnleggende hensyn som Grunnloven § 105 skal sikre, har begrenset relevans for den situasjonen resolusjon 1483 (2003) dekker. For det første er resolusjonen rettet mot sentrale personer i et despotisk regime. For det andre er det ikke tale om avståelse til den norske stat eller andre norske interesser. Videre skal norsk rett så langt mulig tolkes slik at den fremmer en effektivisering av folkeretteren (se for eksempel Ruud og Ulfstein: Innføring i folkerett, 2. utgave side 32). Den allmennpreventive effekten av slike resolusjoner vil øke dersom også lovlig ervervede midler kan inndras. Det vil ofte være vanskelig å skille mellom lovlig og ulovlig ervervede midler. Det reiser både faktiske og rettslige spørsmål, bl.a. kompliserte lovvalgsspørsmål. Slike spørsmål kan best besvares i hjemlandet. Ofte vil posisjonen i regimet ha vært en forutsetning for eventuell lovlig ervervelse av midler i utlandet. Vi er på denne bakgrunn tilbøyelig til å anta at resolusjonen kan gjennomføres i Norge uten hinder av Grunnloven § 105 når det gjelder midler som tilhører sentrale personer i det tidligere irakiske regimet og selskaper som kontrolleres av disse. Det kan imidlertid trolig tenkes unntak der midlene og måten de er ervervet på, har så liten tilknytning til Irak og deres posisjon i regimet at resolusjonen ikke kan gjennomføres fullt ut etter sin ordlyd.

Vi er tilbøyelig til å anta at resolusjonen også kan gjennomføres overfor den nærmeste familie av sentrale personer i det tidligere regimet og selskaper kontrollert av disse. Overfor denne gruppen kan det imidlertid lettere tenkes eksempler der Grunnloven § 105 må antas å hindre en gjennomføring av resolusjonen fullt ut etter sin ordlyd. Man kan f.eks. tenke seg at en sønn eller datter har flyttet til Norge i ung alder og opparbeidet seg noen midler her på en lovlig måte som ikke har noen sammenheng med fortiden i Irak.

(4)            Bevisbyrderegler

Dersom man antar at Grunnloven § 105 verner de aktuelle personene mot konfiskasjon av midler ervervet på lovlig vis, kan man diskutere hvem som bør ha bevisbyrden for hvordan midlene er ervervet.

Sikkerhetsrådets resolusjon synes å bygge på en oppfatning om at midler tilhørende den personkrets som er omfattet av oppregningen i paragraf 23, ikke rettmessig tilhører dem, men det irakiske folk. Som nevnt over kan det imidlertid ikke utelukkes at noen midler kan være ervervet på lovlig vis. Situasjonen har for så vidt fellestrekk med situasjonen for personer som ernærer seg av straffbar virksomhet. Dersom slike personer på grunnlag av ordinære beviskrav finnes skyldig i visse straffbare handlinger, er det i norsk rett siden 1999 adgang til såkalt  ”utvidet inndragning”, jf. straffeloven § 34 a. Dette innebærer at alle formuesgoder som tilhører lovovertrederen kan inndras hvis vedkommende ikke sannsynliggjør at formuesgodene er ervervet på lovlig måte. Også verdien av alle formuesgoder som tilhører lovovertrederens nåværende eller tidligere ektefelle, kan inndras hvis de er ervervet under ekteskapet og ikke mer enn fem år før den straffbare handlingen som ga grunnlag for inndragningen, med mindre det sannsynliggjøres at formuesgodene er ervervet på annen måte enn ved staffbare handlinger.

Det vil være meget vanskelig for norske myndigheter å bevise at midler som er frosset i Norge eventuelt stammer fra ulovlig virksomhet. Samtidig vet man at det tidligere regimet i Irak har gjort seg skyldig i grove krenkelser mot det irakiske folket, herunder krenkelser av eiendomsretten.  Etter vår oppfatning kan derfor mye tale for at overføring til Det irakiske utviklingsfondet kan skje med mindre den påståtte eieren kan sannsynliggjøre at formuesgodene er ervervet på lovlig vis.

(5)            Prosessuelle regler

Etter EMK artikkel 6 har enhver krav på adgang til en domstol som tar standpunkt til tvister om borgerlige rettigheter.  Vi kan ikke se at det er nødvendig å tilsidesette denne regelen for å gjennomføre resolusjonen paragraf 23.

(6)    Mulig utforming av bestemmelsen

Vi drøfter gjerne utformingen av bestemmelsen videre med Utenriksdepartementet. En mulig måte å gjøre det på kan være å fastsette et tredje ledd i § 2 i forskrift om gjennomføring av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråds resolusjoner om sanksjoner mot Irak  med følgende ordlyd:

       ”Utenriksdepartementet kan fatte enkeltvedtak om overføring til Det irakiske utviklingsfond av midler som er frosset etter første ledd.”

Bestemmelsen innebærer at Utenriksdepartementet må følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven når det bestemmer at midler skal overføres. Det innebærer blant annet at parten (eieren av kontoen for eksempel) må varsles, og at vedkommende har mulighet til å klage vedtaket inn for Kongen. Den private part vil ha adgang til å bringe et vedtak om overføring inn for domstolene.

Ordningen gir Utenriksdepartementet anledning til å foreta en individuell vurdering av de enkelte tilfellene slik at man kan fange opp eventuelle unntakstilfeller der midlene ikke kan overføres til fondet. Som ledd i saksbehandlingen kan Utenriksdepartementet foreta de konsultasjoner man ønsker.