§ 1 - Spørsmålet om offentlighetsloven får anvendelse på AS Oslo Sporveier - tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen

Saksnummer: 1998/11443 E TME/ESI

Dato: 27.11.2000

 

Spørsmålet om offentlighetsloven får anvendelse på AS Oslo Sporveier - tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen

1       Vi viser til fylkesmannens brev 30. september 1998 med vedlegg samt senere korrespondanse i saken, og beklager at henvendelsen ikke er besvart før. Forsinkelsen skyldes bl.a. at vi har måttet se saken i sammenheng med andre prinsippsaker som har vært til vurdering hos oss.

Fylkesmannen ber Lovavdelingen om å vurdere om AS Oslo Sporveier (heretter: Sporveien) er omfattet av offentlighetsloven.

Lovavdelingen er kommet til at loven kommer til anvendelse på selskapet. Den nærmere begrunnelse for vårt standpunkt følger nedenfor.

2       Spørsmålet er om Sporveien er et «forvaltningsorgan», jf. offentlighetsloven § 1 første ledd første punktum. Som forvaltningsorgan regnes «ethvert organ for stat eller kommune», jf. § 1 første ledd annet punktum.

3       Hvorvidt Sporveien er omfattet av forvaltningsloven, ble vurdert av Justisdepartementet i brev 9. januar 1979 (sak 3825/78 E) til Helgedagsbetjeningens forening. Justisdepartementet uttalte følgende om problemstillingen:

«Justisdepartementet antar at forvaltningsloven ikke gjelder for A/S Oslo Sporveier. Man bygger her bl a på at selskapet er organisert som et eget aksjeselskap.»

Sivilombudsmannen sluttet seg senere til Justisdepartementets syn, jf. årsmeldingen 1986 s. 84 (sak 1134/85).

Gjennom en lovendring i 1982 fikk offentlighetsloven samme virkeområde som forvaltningsloven, slik at de nevnte uttalelsene fra Justisdepartementet og Sivilombudsmannen har direkte relevans også for spørsmålet om offentlighetsloven gjelder for Sporveien.

Ingen av disse uttalelsene synes å bygge på en grundig helhetsvurdering av selskapets virksomhet og organisasjonsforhold. Det må derfor vurderes om det er grunn til å fravike konklusjonen i disse uttalelsene.

4       Oslo kommune eierandel i Sporveien er på 99,98 %. Selskapet er altså tilnærmet heleid av det offentlige. Imidlertid er virksomheten organisert som et aksjeselskap. Utgangspunktet er at virksomheter organisert som selvstendige rettssubjekter med begrenset deltakeransvar, ikke er omfattet av offentlighetsloven (jf. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 46 første spalte).

Den rettslige organiseringen er likevel ikke uten videre avgjørende. Både i teori og praksis er det lagt til grunn at spørsmålet om offentlighetsloven kommer til anvendelse på et selvstendig rettssubjekt som i det vesentlige eller fullt ut er eid av det offentlige, må avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering. I denne helhetsvurderingen må det bl.a. legges vekt på virksomhetens art, graden av økonomisk og organisatorisk tilknytning til det offentlige, om virksomheten har faktisk eller rettslig monopol og i hvilken grad selskapet er et redskap for offentlig politikk, jf. St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlighetsmeldingen) s. 41.

5       Ifølge årsregnskapet for 1998 utgjør bevilgninger fra Oslo kommune og Akershus fylke omlag 30 % av inntektene til Sporveien,¹ dvs. nesten 500 mill. kroner. Tilskuddet er helt nødvendig for at Sporveien skal kunne drive i et omfang som i de senere år.

At Sporveien mottar betydelige tilskudd fra det offentlige, er et moment som trekker i retning av at  selskapet omfattes av offentlighetsloven. Dette gjelder selv om en del av tilskuddet er avhengig av Sporveiens resultater når det gjelder tilbudsutvikling og trafikkvekst.2 I og med at det offentlige tilskudd utgjør en relativt lav andel av Sporveiens totale inntekter, har imidlertid momentet begrenset vekt.

6       For så vidt gjelder virksomhetens karakter og formål, er det uttalt følgende i Sporveiens strategiplan 1999-2016  s. 3:

«Virksomhetsidéen - Bærekraftig Bytransport - er grunnlaget for Sporveiens strategiske og taktiske vurderinger. Virksomhetsidéen er overbyggende for konsernet, og er dermed en ramme også for datterselskaper. Virksomhetsidéen er todelt og innebærer at vi ved siden av å prioritere grunnleggende bedriftsøkonomiske aspekter legger vekt på blant annet bysamfunnets funksjonsdyktighet og miljøstandard. De samfunnsmessige aspektene baseres på Oslo kommunes uttrykte eller underforståtte forventninger ved offentlig tjenestekjøp. At Sporveien som integrert trafikkselskap dessuten eies av Oslo kommune, skal gi kommunen innsikt i bransjen og innspill til utvikling av byens rammer for kollektivtrafikken ...»

Sporveien har altså ikke et rent forretningsmessig formål. Utviklingen av trafikktilbudet skal skje i et samspill mellom markedsbetraktninger og hensynet til byutvikling og «bidra til et bysamfunn med bedre mobilitet, funksjonsdyktighet og miljøstandard» (se strategiplanen samme sted). Rent praktisk gir dette seg utslag i at selskapets strategiske valg langt på vei er bestemt av økonomiske tilskudd og retningslinjer av samferdsels- og miljøpolitisk karakter fra Oslo kommune samt offentlig finansierte investeringer i infrastruktur³, og den konkrete planleggingen av transporttilbudet skjer i nært samarbeid med offentlige instanser som f.eks. plan- og bygningsetaten og samferdselsetaten i Oslo kommune, samferdselssjefen i Akershus fylkeskommune og Statens vegvesen (se strategiplanen s. 8 annen spalte).

Dette innebærer at Sporveien i stor grad fremstår som et redskap for å realisere det offentliges samferdsels- og miljøpolitiske målsettinger i Osloregionen. Dette trekker i retning av at selskapet må anses som omfattet av offentlighetsloven.

7       Sporveien er en servicebedrift som har ansvaret for administrasjon og drift av kollektivtrafikken i Oslo.

Sporveien har konsesjon etter samferdsels- og jernbaneloven til å drive passasjertransport med både trikk, buss og t-bane i Oslo-området samt på enkelte strekninger mellom Oslo og Akershus. Etter at Sporveiens bussdivisjon ble skilt ut i datterselskapet AS Sporveisbussene i 1997, driver Sporveien selv kun transport med trikk og t-bane.

I tillegg til å selv å drive passasjertrafikk, har Sporveien et administrativt ansvar for drift av kollektivtrafikken. Etter det vi har fått opplyst, er det Sporveien som mottar de kommunale tilskuddene til kollektivtransport med buss, trikk og t-bane. Sporveien inngår deretter avtaler med andre selskaper om kjøring på visse strekninger. Avtalene forplikter Sporveiene til å betale selskapene et fast beløp som er uavhengig av det konkrete passasjerantallet, og alle billettinntektene tilfaller Sporveien. Når Sporveien inngår avtaler, legges det stor vekt på at rutenettene ikke skal overlappe hverandre i særlig grad. Det selskapet som inngår avtale med Sporveien, vil dermed i stor grad ha faktisk monopol på den aktuelle ruten.

Det å sørge for at det eksisterer et godt kollektivtilbud, må anses som en offentlig oppgave, jf. også formålsparagrafen i samferdselsloven 4. juni 1976 nr. 63 § 1. Det er fylkeskommunen som har ansvaret for det lokale kollektivtilbudet, herunder for å gi tilskudd til drift av dette, jf. samferdselsloven § 24 a. At fylkeskommunen overlater dette ansvaret til et aksjeselskap, kan ikke medføre at denne oppgaven mister sitt preg av å være et offentlig ansvar. At Sporveien har det administrative ansvaret for kollektivtrafikken i Oslo, og også kan anses å fordele det offentlige tilskuddet, er dermed et moment som trekker i retning av at selskapet er omfattet av offentlighetsloven.

8       Det framgår av revidert strategisk plan 1999-2016 s. 8 at Sporveien også har ansvar for utvikling og planlegging av ny infrastruktur og nye trafikktilbud. Denne planleggingen skjer i samarbeid med kommunale og statlige etater. Også denne virksomheten har en offentlig karakter, noe som trekker i retning av at Sporveien er omfattet av offentlighetsloven.

9       Vi vil så vurdere i hvilken grad Sporveien er utsatt for konkurranse.

For å nå sine miljømessige (og for så vidt også økonomiske) målsettinger er Sporveien avhengig av å representere et godt alternativ til privatbilismen. Et spørsmål blir derfor om forholdet til private transportmidler har betydning ved vurderingen av Sporveiens konkurransesituasjon.

Den rettspolitiske begrunnelsen for å tillegge elementet av konkurranse vekt i forhold til offentlighetsloven § 1, er et synspunkt om at offentlig eid forretningsvirksomhet bør ha de samme rettslige rammevilkårene som privat eide konkurrenter, slik at konkurransen kan foregå på like vilkår (se f.eks. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 7-8).

Hensynet til å skape like rettslige rammevilkår gjør seg først og fremst gjeldende i tilfeller der også de private aktørene driver sin virksomhet etter forretningsmessige prinsipper, slik at de offentlige og private aktørenes faktiske målsettinger er noenlunde like. Det må altså i utgangspunktet foreligge et kommersielt basert konkurranseforhold mellom de offentlige og private aktørene.

At et alternativ for publikum kan være å benytte eget transportmiddel i stedet for Sporveiens eller andres kommersielle transportilbud, kan derfor ikke føre til at Sporveien regnes som konkurranseutsatt på en måte som har betydning etter offentlighetsloven § 1.

Spørsmålet blir følgelig i hvilken grad Sporveien konkurrerer med næringsdrivende virksomheter.

10     Sporveien har konsesjon etter samferdsels- og jernbaneloven til å drive passasjertransport med både trikk, buss og t-bane i Oslo-området samt på enkelte strekninger mellom Oslo og Akershus.

Etter at Sporveiens bussdivisjon ble skilt ut i datterselskapet AS Sporveisbussene i 1997, driver Sporveien selv kun transport med trikk og t-bane. Når det gjelder denne typen transportmidler, har Sporveien et faktisk monopol.

Det finnes imidlertid en rekke selskaper som driver kollektivtransport med andre typer kjøretøy innenfor samme geografiske området som Sporveien. For det første har flere uavhengige busselskaper konsesjon etter samferdselsloven til å utføre persontransport på konkrete strekninger (f.eks. Norgesbuss, Ing. M. Schøyens Bilruter og Nor-Way Bussekspress og NSB Biltransport). De fleste av disse selskapene er helt eller i det vesentlige privateide. For det annet driver datterselskapet AS Sporveisbussene persontransport med buss på Sporveiens konsesjon etter avtale med sistnevnte selskap. Videre driver NSB BA transportvirksomhet med tog i Oslo i henhold til konsesjon etter jernbaneloven.

11     Ettersom Sporveisbussene er heleid av Sporveien og driver sin virksomhet etter kontrakt med dette selskapet, kan det mellom disse selskapene ikke sies å foreligge et slikt konkurranseforhold som er relevant etter offentlighetsloven § 1.

12     Slik saken er opplyst for oss, må det legges til grunn at det heller ikke er konkurranse av betydning mellom Sporveien og de private busselskapene. Sporveien har ansvaret for administrasjon og drift av kollektivtilbudet i Oslo, og etter det opplyste er det Sporveien som mottar de kommunale tilskuddene til kollektivtransport med buss, trikk og t-bane. Ettersom de private busselskapene som oftest er avhengig av offentlige subsidier kanalisert gjennom Sporveien for å drive lønnsomt, har det - slik virksomheten er organisert i dag - liten praktisk betydning at selskapene har egen strekningskonsesjon. I praksis driver selskapene sin transportvirksomhet i Oslo på grunnlag av avtaler med Sporveien.

For å skape et mest mulig helhetlig og kostnadseffektivt kollektivtilbud, er det lagt vekt på at rutenettene til de ulike aktørene ikke skal overlappe hverandre i særlig grad. Og det har uansett liten økonomisk betydning for Sporveien om publikum velger transporttilbudet til en privat transportør fremfor selskapets eget tilbud. Som nevnt forplikter avtalene Sporveien til å betale selskapene et fast beløp som er uavhengig av det konkrete passasjerantallet, og alle billettinntektene tilfaller Sporveien.

Etter det vi forstår, er det derfor først og fremst det totale antallet passasjerer, og ikke hvordan disse fordeler seg mellom Sporveien og de private busselskapene, som er avgjørende for Sporveiens inntekter.

13     I brev 24. august 1998 til fylkesmannen i Oslo og Akershus fremhever Sporveien at det er oppstått et element av konkurranse ved at «[a]nbud er tatt i bruk på transportsiden, også for trafikk i regi av AS Oslo Sporveier». Vi antar at det her siktes til at noen av transportavtalene med busselskapene i dag inngås etter anbud fra disse selskapene.

Vi er enig i at det i forbindelse med en anbudsrunde vil foreligge konkurranse mellom de ulike busselskapene som gir anbud. Men vi kan ikke se at dette fører til at Sporveien selv er konkurranseutsatt. Dette gjelder selv om datterselskapet Sporveisbussene deltar i anbudskonkurransen. Om ett selskap i et konsern er utsatt for konkurranse, kan dette ikke føre til at konsernet som sådant er anses som konkurranseutsatt. Utgangspunktet i denne sammenheng må være at de enkelte selskapene i et konsern vurderes for seg.

14     Det framgår av brev 27. januar 2000 at Sporveien er utsatt for en viss konkurranse fra NSB BA og enkelte grensekryssende busslinjer som drives i regi av Stor-Oslo Lokaltrafikk AS. Det vil også være et visst element av konkurranse mellom Sporveien og drosjenæringen. Dette er et moment som taler for at Sporveien faller utenfor offentlighetslovens virkeområde. I og med at konkurransen er såpasss begrenset, vil imidlertid dette ikke være avgjørende.

15     Lovavdelingen har etter dette kommet til at Sporveien går inn under offentlighetslovens virkeområde. Vi legger særlig vekt på at selskapet utfører administrative offentlige oppgaver, herunder inngåelse av avtaler med andre busselskaper, noe som innebærer fordeling av det offentlige tilskuddet, og at selskapet har ansvar for utvikling og planlegging av ny infrastruktur. At det tidligere uttalelser fra Sivilombudsmannen og Lovavdelingen  samt i juridisk teori (jf. Frihagen: Forvaltningsrett II 15. utg. 1992) s. 49 og Woxholth: Forvaltningsloven (3. utg. 1999) s. 47 naturlig har medført at Sporveien selv ikke har praktisert offentlighetsloven, kan etter Lovavdelingens mening ikke være avgjørende i lys av den mer inngående vurdering som nå er foretatt med utgangspunkt i de generelle kriterier for lovtolkningen som er trukket opp i St. meld. nr. 32 (1997-98).

Fotnoter:

¹ Se årsrapporten 1998 s. 17 («salg av tjenester» betyr subsidier, se fylkesmannens brev 30/9-98, se også strategiplanen s. 4)

² Prosentvis er denne andelen (37,3 mill.) for øvrig nokså beskjeden, se årsrapporten 1998 s. 10.

³ Jf. f.eks. Oslopakke 2, som også involverer staten, se strategiplanen s. 36 jf. s. 19 og årsrapporten 1997 s. 48 flg.