§ 1 - Stiftelsen miljømerking i Norge – forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven

Saksnummer: 1998/426 E AS/ØØ

Dato: 04.03.1998

 

Stiftelsen miljømerking i Norge – forholdet til offentlighetsloven og forvaltningsloven

Vi viser til brev 12 januar 1998, der Barne- og familiedepartementet ber Lovavdelingen vurdere hvorvidt Stiftelsen Miljømerking i Norge omfattes av offentlighetsloven og forvaltningsloven, og om stiftelsens avgjørelse av om et produkt skal få benytte miljømerker, vil være et enkeltvedtak.

1. Gjelder offentlighetsloven og forvaltningsloven for stiftelsen?

Spørsmålet er om Stiftelsen Miljømerking i Norge er et "forvaltnings­organ", jf offentlighetsloven § 1 første ledd første punktum og forvalt­ningsloven § 1 første punktum. Etter disse bestemmelsenes annet punktum omfatter uttrykket forvaltningsorgan "ethvert organ for stat eller kommune".

At en virksomhet opprettes som en stiftelse er ikke i seg selv nok til å bringe den utenfor lovenes virkeområde. Det må foretas en konkret vurdering, der det bl a må legges vekt på bakgrunnen for valget av organisasjonsform og hvilke konsekvenser dette valget har fått for virksomhetens formål, dens arbeidsoppgaver og finansiering, samt graden av organisatorisk tilknytning til det offentlige og graden av politisk styring.

Stiftelsen Miljømerking i Norge ble opprettet av staten og for statens regning, jf St prp nr 131 (1988-89) og Innst S nr 284 (1988-89). Dens formål er å ivareta miljø- og forbrukerhensyn. Nærmere bestemt skal stiftelsen ifølge vedtektene punkt 2 bidra til "å redusere miljøbelastningen av forbrukerprodukter ved å forestå og fremme miljømerking av mindre miljøfarlige produkter". Stiftelsens formål er således å ivareta slike allmenne hensyn som i stor grad blir regnet som en offentlig oppgave.

Konkret er stiftelsens hovedoppgaver i dag å administrere det nordiske miljømerket "svanen" og EUs miljømerkeordning, som er en del av EØS-avtalen. Disse oppgaver har stiftelsen etter det opplyste fått tildelt fra henholdsvis Nordisk ministerråd og Barne- og familiedepartementet. Praktiseringen av EUs miljømerkeordning er en oppgave av offentlig karakter, jf her rådsforordning (EØF) nr 880/92 artikkel 9. Det samme må sies i forhold til den nordiske miljømerkeordningen. Nordisk ministerråd opprettet ordningen som ledd i oppfølgningen av rapporten fra Verdens­kommisjonen for miljø og utvikling ("Brundtland-rapporten").

På bakgrunn av det som er sagt ovenfor, må stiftelsen i utgangspunktet anses som et organ for staten. Stiftelsen er opprettet av staten for å løse oppgaver som naturlig hører til statens eget ansvarsområde. Stiftelses­formen er kun et organisatorisk virkemiddel som er valgt for å løse statens oppgaver på en mest mulig hensiktsmessig måte. Man har villet nedtone kontrollaspektet og fremheve det positive ved ordningen, samt skape en organisasjonsform som er mer smidig i den daglige drift. Skal forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke komme til anvendelse på stiftelser av denne karakter, må det etter vår mening særlige forhold til.

De løpende inntekter skal primært komme i form av gebyrer fra dem som får benytte miljømerkene, jf vedtektenes punkt 3. Dette har - slik vi ser det - liten betydning for vurderingen. Brukerbetaling er ikke uvanlig der offentlige monopoler yter tjenester eller foretar en form for kontroll eller godkjennelse, og vil ikke ha vekt i vurderingen av om offentlighetsloven og forvaltningsloven kommer til anvendelse. I den grad betalingsaspektet faktisk har betydning, er det fordi virksomheten har et forretningsmessig formål. Det er ikke tilfellet i denne saken.

Vedtektene åpner også for at stiftelsen kan motta bidrag fra offentlig eller privat hold. Det forhold at stiftelsen kan motta bidrag fra private, kan i utgangspunktet heller ikke tillegges avgjørende vekt. Det måtte iallfall kreves at det ved stiftelsen var sannsynlig med vesentlige bidrag fra private. Så vidt vi kan bedømme var dette ikke tilfellet her. Senere har det også vist seg at det er staten og Nordisk ministerråd som har måttet yte økonomisk støtte til stiftelsen når dette har vært nødvendig.

Skal stiftelsen etter dette falle utenfor området for forvaltningsloven og offentlighetsloven, må begrunnelsen være at staten har for liten kontroll med stiftelsens virksomhet. Selvstendighetskravet for stiftelser setter grenser for hvor sterk direkte styring staten kan ha over de stiftelser som opprettes, men dette er ikke til hinder for at en stiftelse kan bli regnet som et "organ for staten". Staten bør åpenbart ha mulighet til å benytte stiftelsesformen for å løse samfunnsoppgaver uten at dette medfører at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke kommer til anvendelse. Staten bør også ha en viss frihet til å skape en hensiktsmessig organisa­sjonsstruktur i den enkelte stiftelse uten at dette får den ovenfornevnte konsekvens. Ut fra disse hensynene må man utvise en viss forsiktighet med å kreve en for sterk og direkte statlig innflytelse over de stiftelser som er opprettet, for at de skal omfattes av forvaltningsloven og offentlighetsloven.

Stiftelsens styre kan ikke formelt sett instrueres av staten. Indirekte har imidlertid staten relativt sterk innflytelse over styrets sammensetning, og således indirekte over dets mer strategiske valg. Tre av styrets sju medlemmer skal etter vedtektene oppnevnes av departementer. I tillegg skal ett medlem oppnevnes av Forbrukerrådet. Slik vi forstår det, er formålet med det sterke og representative private innslaget å gi stiftelsens arbeid større troverdighet og legitimitet utad. Det kan da ikke legges avgjørende vekt på at staten ikke oppnevner alle styremedlemmene.

Etter dette antar Lovavdelingen at Stiftelsen Miljømerking i Norge må regnes som et organ for staten i forhold til forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1. Offentlighetsloven og forvaltningsloven kommer derfor til anvendelse.

2. Treffer stiftelsen enkeltvedtak når den avgjør om et produkt skal tildeles miljømerker?

Spørsmålet blir etter dette om Stiftelsen Miljømerking i Norge treffer enkeltvedtak når den tildeler eller nekter å tildele rett til å benytte miljømerker, jf forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b.

Det er klart at avgjørelsen vil være "bestemmende for rettigheter og plikter til private personer". Det følger også av det som sies under punkt 1 foran at stiftelsens oppgaver er av offentlig art og at avgjørelsen må anses som utøving av offentlig myndighet. Avgjørelse av om et produkt skal tildeles miljømerker vil derfor være å anse som enkeltvedtak.