§ 1 - Teatret Vårt og Stiftinga Nynorsk Kultursentrum - forholdet til offentlighetsloven

Saksnummer: 2000/03027 E TME/TFJ

Dato: 31.03.2000

 

Teatret Vårt og Stiftinga Nynorsk Kultursentrum - forholdet til offentlighetsloven

1.      Vi viser til brev 10. februar 2000, der Fylkesmannen i Møre og Romsdal ber Lovavdelinga vurdere om AS Regionteatret i Møre og Romsdal (Teatret Vårt) og Stiftinga Nynorsk Kultursentrum er omfatta av lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). Det blir også bede om ei prinsipiell avklaring av i kva grad offentlighetsloven gjeld for kulturinstitusjonar av denne typen.

Vi har valt å dele den vidare drøftinga i to. Først vil vi føreta ei meir prinsipiell drøfting. Deretter tek vi konkret stilling til om dei nemnde kulturinstitusjonane er underlagt offentlighetsloven.

Det er noko uvisst i kva grad offentlighetsloven gjeld for kulturinstitusjonar som er organiserte som eigne rettssubjekt. Vi vil i denne omgongen ikkje ta føre oss heile kultursektoren, men konsentrere oss om teater, festspel og festivalar. Dei synspunkta som blir gjort gjeldande kan likevel ha interesse også for andre kulturinstitusjonar, m.a. avhengig av om institusjonen utøver ei verksemd av nokolunde same karakter.

2.      Spørsmålet vil i praksis vere om teatret, festspelet eller festivalen er eit «forvaltningsorgan» etter offentlighetsloven § 1 første ledd første punktum. Ifølgje andre punktum omfattar uttrykket forvaltingsorgan «ethvert organ for stat eller kommune». Verksemder som er organiserte som eigne rettssubjekt, må vurderast konkret. Viktige moment vil vere graden av økonomisk og organisatorisk tilknyting til det offentlege, arten av verksemda, om verksemda har faktisk eller rettsleg monopol, og i kva grad verksemda er ein reiskap for offentleg politikk, jf. St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen s. 41.

Ein grunnleggjande føresetnad for at offentlighetsloven skal gjelde, er at institusjonen i det alt vesentlege er offentleg eigd, eller at ein vesentleg del av eigarfunksjonane er lagt til det offentlege gjennom vedtektene. For sjølveigande institusjonar må det vere ein føresetnad at kapitalgrunnlaget til institusjonen i det alt vesentlege kjem frå det offentlege, og at institusjonen i ei viss utstrekning er underlagt offentleg styring og kontroll. Sjølv om desse føresetnadene er til stades, vil organiseringa som privat rettssubjekt vere eit moment som talar mot at offentlighetsloven gjeld for institusjonen.

Det kan reisast spørsmål om det er grunn til å leggje vekt på kva slags type privatrettsleg organisasjonsform som er valt. Dei fleste teatra, festspela og festivalane er organisert enten som aksjeselskap eller som stifting. Felles for begge formene er at det offentlege ikkje har forvaltingsrettsleg instruksjonsmynde. Forskjellen er i første rekkje at det offentlege i eigenskap av majoritetsaksjonær vil kunne instruere styret i eit selskap, medan det ikkje er høve til slik direkte styring overfor styret i ei stifting. Sjølvstendekravet i stiftingslova set grenser for det høvet offentlege organ har til å styre eller kontrollere ei stifting.

Det kan synes som om det har blitt lagt til grunn at ei stifting lettare fell inn under offentlighetsloven enn eit aksjeselskap, jf. Frihagen: Offentlighetsloven bind 1, 3. utgåve 1994 s. 87-89 og s. 80-81 (sml. Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer, 3. utgåve 1999 s. 49 som let til å meine at utgangspunktet er det same for stiftingar og aksjeselskap). Etter vårt syn er det neppe grunnlag for å skilje mellom dei to organisasjonsformene på denne måten. Innanfor kultursektoren kan nettopp val av stiftingsforma vere uttrykk for eit ønskje om kunstnarleg integritet og sjølvstende i forhold til det offentlege, og dermed vere eit tungtvegande moment for at institusjonen fell utanfor verkeområdet til offentlighetsloven. Det ville då gi lita meining om ein institusjon skulle reknast som eit «forvaltningsorgan» dersom den har form av stifting, men ikkje dersom den er organisert som aksjeselskap. Ei anna sak er at bruken av aksjeselskapsforma etter omstenda kan indikere ein forretningsmessig profil, noko som i seg sjølv kan tale for at offentlighetsloven ikkje gjeld. Her er det likevel ingen naudsynt samanheng: Aksjelova gjeld også for selskap som ikkje har til formål å skaffe aksjeeigarane økonomisk utbytte (jf. lova § 2-2 andre ledd), samstundes som stiftingslova har eigne reglar for næringsdrivande stiftingar.

Slik vi ser det, er det grunn til å leggje større vekt på kvifor ein har valt stifting eller aksjeselskap, enn på kva slags form som er valt. Ein må også leggje vekt på kva høve det offentlege har til å styre institusjonen, og korleis den formelle og uformelle styringa faktisk skjer.

Ved den nærmare vurderinga må det takast omsyn til det samla tilknytingsforholdet mellom kulturinstitusjonen og det offentlege. Dersom det offentlege kan oppnemne eit fleirtal av styremedlemmene, vil det kunne innebere ein viss indirekte kontroll. Det same gjeld dersom det offentlege har kompetanse til å endre vedtektene til institusjonen, eventuelt å oppløyse den og disponere over dei gjenverande midlane. Særlege rapporteringsrutinar kan også innebere ei nær tilknyting til det offentlege. Om Riksrevisjonen eller kommune- eller fylkesrevisjonen skal stå for revisjon eller annan kontroll av institusjonen, vil også vere eit moment, jf. stiftingslova § 11 tiande og ellevte ledd, jf. aksjelova § 20-6. Sjølv om dei momenta som er nemnde her skulle innebere eit forholdsvis tett tilknytingsforhold mellom institusjonen og det offentlege, vil det neppe i seg sjølv vere tilstrekkeleg til å bringe institusjonen inn under offentlighetsloven.

Eit viktig spørsmål er kor stor vekt ein skal leggje på at ein institusjon er økonomisk avhengig av offentlege løyvingar. Dei fleste teater og festspel og fleire festivalar er heilt avhengige av til dels monalege offentlege tilskot om dei skal kunne halde oppe aktiviteten som i dag. At ein kulturinstitusjon i det vesentlege er finansiert av det offentlege, peikar i retning av at offentlighetsloven gjeld, m.a. fordi det kan dreie seg om relativt store beløp, slik at dei økonomiske prioriteringane til institusjonen kan ha ei viss offentleg interesse. Ein sterk trong for offentlege midlar treng likevel ikkje å vere avgjerande. Det kan i denne samanhengen nemnast at Justisdepartementet i det høyringsnotatet som låg til grunn for Ot.prp. nr. 4 (1981-82) om endringar i offentlighetsloven m.m., var inne på tanken om å la lova omfatte alle private rettssubjekt som i det vesentlege er offentleg finansiert. Dette vart ikkje følgt opp i det vidare lovarbeidet; sjå proposisjonen s. 7 andre spalte andre avsnitt. - Ein låg offentleg finansieringsdel, noko som m.a. er tilfellet for ein del festivalar, taler på si side mot at offentlighetsloven gjeld.

Ved vurderinga må det leggjast stor vekt på karakteren av verksemda, og om verksemda er eit instrument for offentleg politikk på området. I denne samanhengen veg det tungt at verksemda ved dei nemnde kulturinstitusjonane fell klart utanfor kjerneområdet for tradisjonell forvaltingsverksemd. Etter det vi kjenner til er det ingen av desse institusjonane som utøver noko form for offentleg mynde, t.d. ved å fordele offentlege midlar til andre institusjonar, grupper eller einskildpersonar. Verksemda ved teatra, festspela og festivalane har etter vårt syn meir karakter av kunstnarleg aktivitet og underhaldning enn av offentleg forvalting. Dersom slike institusjonar blir sette til å utføre oppgåver som er eit offentleg ansvar, kan stillinga bli ei anna.

Det offentlege engasjerer seg i desse institusjonane ut frå eit ønskje om å fremje visse kulturpolitiske målsetjingar. Desse er generelt formulerte. Vi viser til Kulturdepartementets St.prp. nr. 1 (1999-2000) s. 25 der departementet legg til grunn eit firedelt perspektiv på prioriteringane i budsjettforslaget for år 2000:

«Budsjettet skal fremme kvalitet. Det skal sikre et godt produkt i kvantitativt tilstrekkelig omfang og bidra til en god geografisk spredning av kulturtilbudene. Budsjettet skal stimulere til kulturell egenaktivitet over hele landet.»

Når det gjeld scenekunstfeltet, er formålet «å sikre at flest mulig skal få tilgang til opplevelse av teater, opera og dans av høy kunstnerisk kvalitet, fremme kunstnerisk fornyelse og utvikling og utnytte ressursene best mulig», jf. proposisjonen s. 35.

Ved realiseringa av disse målsetjingane har institusjonane stor grad av fridom og sjølvstende både kunstnarleg og elles. Vi viser her til St. prp. nr. 1 (1996-97) s. 17, der det i samband med gjennomføring av nytt økonomireglement blir uttalt:

«Innanfor kultur- og mediepolitikken vil det prinsipielt sett vere heilt sentralt å ivareta den kunstnarlege og politiske fridomen ved utforming av styrings- og kontrollordningane. Mål- og resultatstyring må ikkje innebere at departementet t d skal involvere seg i repertoarval ved teatra, som fordeling mellom eldre og nyare dramatikk, barne og ungdomsdramatikk, innan- og utanlandskdramatikk eller lystspel. Liknande valsituasjonar kan oppstå for filmproduksjon, orkester, galleri, museum m v. Departementet bør ut frå det same prinsippet vere tilbakehalden med å stille resultatmål til aviser som mottek pressestøtte.

Ut frå dette vil Kulturdepartementet vere varsam med å leggje føringar som har konsekvensar for den kunstnarlege og politiske autonomien for tilskotsmottakarane og institusjonane. Slikt medvite atterhald vil sjølvsagt også ha konsekvensar for departementets kontroll med dei økonomiske disposisjonane til tilskotsmottakarane.»

Som uttalen viser, er vi her på eit område der det offentlege medvite spelar ei tilbaketrekt rolle for å sikre kulturinstitusjonane kunstnarleg og politisk autonomi. Graden av politisk styring vil gjennomgåande vere låg, sjølv om det i tilsegnsbreva blir operert med visse resultatmål og resultatindikatorar. Organiseringa av institusjonane som private rettssubjekt må sjåast i lys av den sjølvstendige stillinga som desse institusjonane vanlegvis er meint å skulle ha. Dette er forhold som klart tilseier at vi ikkje står overfor «forvaltningsorgan» etter offentlighetsloven.

Dei institusjonane det her er tale om, har ikkje noko rettsleg monopol. Heller ikkje reint faktisk er det tale om nokon monopolsituasjon. Teatra, festspela og festivalane utgjer ein del av det totale kultur- og underhaldningstilbodet og møter indirekte konkurranse frå fleire hald. Konkurransesituasjonen vil vere eit moment som trekk i retning av at offentlighetsloven ikkje gjeld. Dersom institusjonen mottek monalege offentlege tilskot, vil dette momentet kunne bli svekka, då slike tilskot kan medføre ein konkurranseføremon i forhold til kultur- og underhaldningsinstitusjonar som mottek mindre stønad.

Etter Lovavdelinga sitt syn er det klare utgangspunktet at offentlighetsloven ikkje gjeld for teater, festspel og festivalar som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt. Vi legg då særleg vekt på at aktiviteten ved desse kulturinstitusjonane ligg fjernt frå tradisjonell forvaltingsverksemd, og at graden av politisk styring vanlegvis er liten. Det offentlege spelar medvite ei tilbaketrekt rolle for å sikre institusjonane kunstnarleg autonomi. Slik vi ser det, kan det berre reint unntaksvis bli tale om å nytte offentlighetsloven på kulturinstitusjonar av dette slaget, t.d. dersom institusjonen skal utføre forvaltingsmessige oppgåver av noko omfang eller dersom monaleg offentleg finansiering er kombinert med meir inngripande politisk styring. Utgangspunktet vil vere at offentlighetsloven ikkje gjeld, sjølv om den offentlege finansieringsdelen er forholdsvis høg, og sjølv om det offentlege i kraft av eigarskap kan instruere institusjonen sitt styre.

3.      Vi går så over til å drøfte spørsmålet om offentlighetsloven gjeld for Teatret Vårt.

Som nemnt ovanfor er utgangspunktet at teater som er organisert som sjølvstendige rettssubjekt ikkje blir rekna som «organ for stat eller kommune», jf. offentlighetsloven § 1 første ledd andre punktum. Spørsmålet blir om særlege grunnar tilseier at Teatret Vårt likevel vil vere omfatta av offentlighetsloven.

Teatret Vårt er organisert som eit aksjeselskap, der Møre og Romsdal fylkeskommune og Molde kommune kvar eig 132 aksjar, medan Noregs Ungdomslag eig elleve aksjar. Av dei sju medlemmene av styret blir to utnemnde av fylkeskommunen og Molde kommune, fire av Kulturdepartementet, og ein av og blant dei tilsette. Samla gir dette det offentlege kontroll over styresamansetjinga. Når det gjeld dei medlemmene som Kulturdepartementet oppnemner, set likevel Statens personalhandbok klare grenser for kven som kan oppnemnast, jf. punkt 1.04.02 om høve til oppnemning av embets- og tenestemenn i styrer og råd mv.

Karakteren av verksemda talar med styrke for at offentlighetsloven ikkje gjeld. Det er her tale om kunstnarlege og kulturelle aktivitetar som ligg fjernt frå tradisjonell forvaltingsverksemd. Vidare er det viktig at teatersjefen ifølgje vedtektene er den øvste kunstnarlege og administrative leiaren av selskapet. Det offentlege har med andre ord ingen styringsrett når det gjeld kjerneverksemda ved teatret, korkje som eigarar eller som tilskotsytarar.

Verksemda ved Teatret Vårt er i det vesentlege basert på offentlege tilskot. Ifølgje rekneskapet for 1998 utgjer dei offentlege tilskota 81% av dei samla driftsinntektene. Økonomisk sett ligg det såleis føre eit tett tilknytingsforhold mellom teatret og det offentlege. Dette er eit moment som trekkjer i retning av at Teatret Vårt er omfatta av offentlighetsloven, sjølv om den offentlege finansieringsdelen for dette teatret ikkje er særleg høg samanlikna med andre region- og landsdelsinstitusjonar. Momentet vil ikkje i seg sjølv vere avgjerande.

Vedtektene i selskapet legg opp til visse kontrollordningar. Desse rekk likevel ikkje lenger enn det som er vanleg i høve til andre tilsvarande kulturinstitusjonar.

Lovavdelinga kan ikkje sjå at det ligg føre særlege forhold som tilseier at Teatret Vårt er underlagt reglane i offentlighetsloven. Vi meiner derfor at klagen skal avvisast under tilvisning til at Teatret Vårt ikkje er eit ”forvaltningsorgan” etter offentlighetsloven § 1 første ledd.

4.      Det neste spørsmålet er om offentlighetsloven gjeld for Stiftinga Nynorsk Kultursentrum. Det avgjerande vil her vere om institusjonen er eit «organ for stat eller kommune», jf. offentlighetsloven § 1 første ledd andre punktum.

Nynorsk Kultursentrum er organisert som ei stifting. Dette er eit argument for at offentlighetsloven ikkje gjeld.

Nynorsk Kultursentrum vart skipa i 1993 under namnet Ivar Aasen-stiftinga. Ifølgje dei opphavlege vedtektene var hovudformålet «å arbeide for nynorsk skriftkultur. Særleg skal stiftinga arbeide for å realisere Ivar Aasen-senteret i Ørsta-Volda. Innanfor dette fell arbeidet med Dei nynorske festspela». I 1997 fekk stiftinga sitt noverande namn, og det vart gjort enkelte andre endringar i vedtektene. Etter endringane lyder formålsparagrafen slik: «Stiftinga Nynorsk Kultursentrum er ei ideell stifting med hovudføremål å arbeide for nynorsk skriftkultur, i gjensidig samarbeid med Ivar Aasen-instituttet i Volda. Stiftinga skal eige og stå føre drifta av Ivar Aasen-tunet og samarbeide med Dei Nynorske Festspela».

Då stiftinga vart skipa i 1993, var fem av fjorten stiftarar offentlege organ. Stiftinga har etter endringane i 1997 tjue stiftarar. Av desse er det ti offentlege organ (kommunar, fylkeskommunar og utdanningsinstitusjonar). Grunnkapitalen på 200 000 kroner er skoten inn dels av private og dels av offentlege organ. I tillegg har Sunnmøre Museum, som blir eigd av foreininga Sunnmøre Museumslag, stilt tomta i Aasen-tunet med den noverande museumsbygninga og samlingar til disposisjon for stiftinga. Etter det vi forstår skal Kulturdepartementet 22. juni 2000 overføre kulturbygget Ivar Aasen-tunet med grunn til stiftinga, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 frå Kulturdepartementet (1995-96) s. 3, jf. også formålsparagrafen til stiftinga som er godkjent av Kulturdepartementet. Dette prosjektet har ei samla tilskotsramme på 30,7 millionar kroner. Det kan reisast spørsmål om ikkje det sterke private engasjementet i seg sjølv må føre til at stiftinga fell utanfor verkeområdet til offentlighetsloven.

Styret har sju medlemmer. Av desse blir fire oppnemnde av staten, to av rådet (eit organ der alle stiftarane deltek), og ein av dei tilsette. Staten vel såleis eit fleirtal av styremedlemmene. Momentet blir svekka av at dei statleg oppnemnde styremedlemmene har ei sjølvstendig stilling i forhold til Kulturdepartementet. I det første styremøtet etter vedtektsendringane vart det såleis presisert «at dei som er oppnemnde av staten, er oppnemnd grunna kompetanse, og er ikkje ansvarlege ovanfor staten» (sitat frå møtereferat 14. april 1998). Dette harmonerer godt  med uttalen i St. prp. nr. 1 (1996-97) s. 17 som er sitert i den prinsipielle drøftinga, og er også i samsvar med Statens personalhandbok. At staten oppnemner eit fleirtal av styremedlemmene er såleis ikkje utslag av eit ønskje om politisk styring av stiftinga.

For år 2000 vil statstilskotet utgjere omlag 80% av dei budsjetterte driftsinntektene, medan resten er eigeninntekter. Dette er eit moment som taler for at kultursenteret er omfatta av offentlighetsloven.

Verksemda til Nynorsk Kultursentrum er samansett. Det dreier seg m.a. om bibliotek- og museumsdrift, formidling av nynorsk skriftkultur til næringslivet og andre, og arrangering av festspel og andre kunstnarlege aktivitetar. Stiftinga sjølv omtalar Ivar Aasen-tunet som eit informasjons- og opplevingssenter for nynorsk skriftkultur. Ingen delar av verksemda har preg av offentleg forvalting i tradisjonell tyding. Stiftinga utøver ikkje noko form for offentleg mynde. Karakteren av verksemda talar såleis for at offentlighetsloven ikkje gjeld.

Det kan spørjast om Nynorsk Kultursentrum er ein reiskap for offentleg politikk, det vere seg språkpolitikk eller kulturvernpolitikk. Det statlege engasjementet er grunngitt i at «det er ei nasjonal oppgåve å formidle både dei nynorske tradisjonane og den nynorske samtidskunsten», jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 frå Kulturdepartementet (1995-96) s. 1. Språkpolitisk ligg det ingen statlege føringar korkje i vedtektene eller i den nemnde stortingsproposisjonen. I denne samanhengen er det eit poeng at stiftinga får tildelt dei statlege midlane over kapittel 328 i statsbudsjettet som gjeld museums- og kulturvernformål, og ikkje over kapittel 326 om språk, litteratur og bibliotekformål. Dette indikerer at stiftinga skal kunne ta sjølvstendige standpunkt i språkpolitiske spørsmål, sjølv om desse går på tvers av den offentlege språkpolitikken. Også når det gjeld kulturvernspørsmål er meininga at stiftinga skal ha ei fri stilling i forhold til staten. Dette viser seg m.a. ved at staten oppnemner styremedlemmer ut frå eit kompetansesynspunkt, og ikkje med tanke på å fremje bestemte målsetjingar innanfor den offentlege kulturvernpolitikken, jf. ovanfor og sjå også St.prp. nr. 1 (1996-97) frå Kulturdepartementet s. 17 som det er sitert frå i den prinsipielle drøftinga. Lovavdelinga ser det slik at Nynorsk Kultursentrum er meint å skulle ha ei sjølvstendig stilling andsynes norske styresmakter, noko som tilseier at stiftinga ikkje er underlagt reglane i offentlighetsloven.

Ifølgje vedtektene skal Nynorsk Kultursentrum samarbeide med Ivar Aasen-instituttet ved Høgskulen i Volda. Eit slikt formalisert samarbeid med eit offentleg organ kan vere eit argument for at offentlighetsloven skal gjelde. I dette tilfellet kan det likevel ikkje tilleggjast nemneverdig vekt, m.a. fordi avtalen ikkje inneber at stiftinga tek på seg å utføre oppgåver av offentleg karakter, men berre inneber at institusjonane skal kunne dra nytte av kompetansen til einannan. Til dette kjem at forsking tradisjonelt ikkje har vorte rekna som forvaltingsverksemd, jf. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 5.

Nynorsk Kultursentrum har ikkje rettsleg monopol. Senteret er eineståande i sitt slag, og har såleis eit visst faktisk monopol. Stiftinga har eit såpass særeigent konsept, at det gir lita meining å tale om konkurranse frå liknande institusjonar. Det er større grunn til å leggje vekt på at Nynorsk Kultursentrum møter konkurranse frå andre typar kulturinstitusjonar, kanskje først og fremst dei lokale musea.

Lovavdelinga finn det klart at Nynorsk Kultursentrum ikkje er omfatta av offentlighetsloven. Forutan organiseringa som sjølvstendig rettssubjekt, er det særleg lagt vekt på det private engasjementet i stiftinga. Det er også lagt vekt på at verksemda ved institusjonen skil seg klart frå tradisjonell forvaltingsverksemd og at graden av politisk styring er liten. Etter vårt syn skal klagen avvisast under tilvising til at Nynorsk Kultursentrum ikkje er eit ”forvaltningsorgan” etter offentlighetsloven § 1 første ledd.