§ 1-5 - Tolkningsuttalelse – spørsmål om motstrid ved planbestemmelser om etasjeantall

Vi viser til brev 22. februar 2024 med vedlegg. Etter telefonsamtale forstås henvendelsen som et ønske om at departementet kommer med en generell tolkningsuttalelse om et spørsmål som er basert på en konkret sak. Departementet fremhever derfor innledningsvis at vi ikke tar stilling til den konkrete byggesaken, men kun uttaler oss generelt. Det innebærer at vi ikke fullt ut kan besvare spørsmålet som reises, men kun angir momenter som vil være relevante i en konkret tolkning.

Problemstillingen gjelder forholdet mellom ulike planbestemmelser om høyde, der en eldre reguleringsplan blant annet regulerer høyde i antall etasjer (for eksempel «inntil 1 ½ etasje») og gesims­høyde, mens den nyere kommune­planen angir høyde i gesims- og møne­høyde, men ikke i etasjeantall.

Departementets vurdering

Reguleringsplaner gjelder frem til de blir opphevet. Det at kommunen vedtar en ny plan for samme område, medfører altså ikke at en eldre reguleringsplan oppheves. For å oppheve en reguleringsplan må reglene for utarbeidelse av ny plan følges, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-14 første ledd. Det innebærer at en rekke planer kan gjelde samtidig for det samme geografiske området. Loven har derfor en forrangs­bestemmelse som regulerer hvilken plan som går foran dersom det er motstrid mellom to eller flere planer. Pbl. § 1-5 andre ledd lyder:

«Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran eldre plan eller planbestemmelse for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional planbestemmelse.»

Departementet forutsetter at det i den nyere kommuneplanen ikke er fastsatt annet enn hovedregelen i pbl. § 1-5 andre ledd om at ny plan går foran eldre plan.

Det må tas stilling til om det er motstrid mellom den gamle reguleringsplanen og den nyere kommuneplanen når det gjelder høydebestemmelser. Der hvor begge planene har bestem­melser om samme forhold, er det normalt uproblematisk å avklare om det er motstrid mellom planene. Vurderingen kan bli mer problematisk der en av planene har en bestemmelse om et forhold som den andre planen ikke har. I slike tilfeller må det avklares om den ene planens taushet medfører at det ikke er motstrid på det aktuelle punktet. For vårt tilfelle blir dermed spørsmålet om det forhold at kommuneplanen ikke har bestemmelse om etasjeantall medfører at det ikke er motstrid mellom planene, med den konsekvens at regulerings­bestemmelsen om etasjeantall supplerer kommuneplanens høydebestemmelser.

Problemstillingen må selvsagt vurderes konkret for de aktuelle planene, og det er derfor ikke mulig for departementet å gi et generelt svar. Vi vil imidlertid peke på noen momenter som kan være relevante i den konkrete vurderingen.

Ordlyden i planbestemmelsene vil være et naturlig utgangspunkt for vurdering av om det er motstrid. Generelt vil ofte det forhold at kommuneplanen er taus om noe som er nærmere regulert i den eldre reguleringsplanen innebære at det ikke er motstrid mellom de to planene. Dette er naturlig, da kommuneplanen er ment å være mer overordnet og mindre detaljert enn en reguleringsplan. Når det gjelder etasjetall kan det spørres om det er grunn til å vurdere slik taushet annerledes.

Etasjeantall kan brukes som en bestemmelse om utforming av bygninger. Tidligere ble imidlertid etasje­antall også brukt til å regulere høyde på bebyggelse – gjerne i kombinasjon med krav til maksimal gesims- og/eller mønehøyde for mer presis angivelse. Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet la imidlertid i 1997 til grunn at etasjeantall ikke lenger kunne brukes som høydebegrensning i nye planer, jf. T-1205 Grad av utnytting, Veileder til Tekniske forskrifter til plan- og bygningsloven kapittel III (utgitt 1. juli 1997). Det innebærer at kommunen etter dette tidspunktet ikke har anledning til å bruke antall etasjer for å angi høyde på bebyggelse. Dersom man i slike tilfeller alltid skulle følge det naturlige utgangs­punktet om at det ikke er motstrid når det kun er gitt bestemmelser om et forhold i den ene planen, vil den eldre reguleringsplanens etasjeantall som høydebestemmelse alltid gjelde inntil reguleringsplanen oppheves.

Kommunene bør oppheve eldre reguleringsplaner som ikke lenger gir uttrykk for den ønskede arealbruken. Det kan imidlertid tenkes at kommunen ønsker at regulerings­planen fortsatt skal gjelde, selv om de vil at den nyere kommuneplanen skal gå foran der det er motstrid mellom de to planene. Det kan da være uheldig om en «påtvunget» taushet i kommune­planen om etasjeantall som høydebestemmelse medfører at den eldre regulerings­planen på dette punktet alltid vil utfylle kommune­planen.

Etter departementets mening må høydebestemmelsene i den nyere kommuneplanen ses i en større sammenheng for å forsøke å avklare kommunens intensjon. Her vil andre deler av kommuneplanen kunne komme inn som tolkningsmoment. Det vil for eksempel kunne være relevant å se på kommuneplanens konkrete høydebestemmelser. Dersom disse angir gesims- og/eller mønehøyde som åpner for å kunne innpasse flere etasjer enn det etasje­antallet som er fastsatt i den eldre reguleringsplanen, kan det tilsi at kommunen har ment å tilsidesette også reguleringsbestemmelsen om etasjeantall – altså at det er motstrid mellom reguleringsplanen og kommuneplanen på dette punktet. Det vil kunne ha formodningen mot seg at kommunen i en ny kommuneplan ønsker å åpne for en slik uhensiktsmessig ut­nyttelse. Dette må avveies mot det forhold at reguleringsplanens bestemmelse om etasje­antall ikke bare kan være begrunnet i å regulere bebyggelsens høyde, men også i å styre utformingen innen de angitte høydene.

Videre vil dokumentene utarbeidet i forbindelse med den nye kommuneplanen være relevante for tolkningen. Særlig kan planbeskrivelsen være sentral i vurderingen, jf. pbl. § 11-5 andre ledd andre punktum og kart- og planforskriften § 9 første ledd bokstav c om at plan­beskrivelsen er en den av den vedtatte arealdelen av kommuneplanen. Også øvrige dokumenter fra planprosessen kan bidra til å kaste lys over hva kommunen har ment. Det kan for eksempel fremgå at kommunens hensikt med de nye høydebestemmelsene er at disse skal gå foran også eldre reguleringsplaners krav om etasjeantall. Eller det kan fremgå momenter som tilsier at kommunen har ønsket at bestemmelsen om etasjeantall skal utfylle kommuneplanens høydebestemmelser.

Kommunens praktisering av de aktuelle bestemmelsene kan også være relevant. Hvilken vekt kommunens praksis kan tillegges vil særlig avhenge av om praksisen har vært konsekvent, omfattende og langvarig.

Departementet utelukker ikke at også andre momenter kan være relevante i tolkningen, men anser at de nevnte momentene som oftest vil være de mest relevante.

Dersom man i en konkret sak kommer til at det ikke er motstrid mellom en eldre regulerings­plan og en nyere kommuneplan på dette punktet, og tiltaket er i strid med reguleringsplanens etasjeantall, vil tiltaket være avhengig av dispensasjon for å kunne innvilges. I slike tilfeller er det ingen automatikk i at dispensasjon skal innvilges fordi tiltaket er i samsvar med den nyere kommuneplanens høydebestemmelser. Kommunen må vurdere konkret om vilkårene i pbl. § 19-2 andre ledd er oppfylt, og i så fall om kommunen ønsker å gi dispensasjon etter første ledd.