§ 1 a - Offentlige myndigheters redegjørelsesplikt

Saksnr. 201009664 EO KRY
Dato: 15.09.2010

 

Offentlige myndigheters redegjørelsesplikt

Vi viser til brev 19. mai 2009 fra Barne- og likestillingsdepartementet, der det bes om en vurdering av om redegjørelsesplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven bare gjelder offentlige myndigheters rolle som arbeidsgiver, eller om også arbeid innen deres fagområder, herunder myndighetsutøvelse og tjenesteutøvelse, er omfattet.

Likestillingsloven
Likestillingsloven § 1 a inneholder bestemmelser om aktivitets- og redegjørelsesplikt på likestillingsområdet:

”§ 1 a (Plikt til å arbeide for likestilling)
Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder.
       Arbeidsgiver skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene innenfor sin virksomhet. Arbeidslivets organisasjoner har tilsvarende aktivitetsplikt innenfor sitt virkefelt.
       Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning, skal i årsberetningen redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten. Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellsbehandling i strid med denne loven.
       Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet.
       Ved håndhevingen av tredje og fjerde ledd gjelder reglene i diskrimineringsombudsloven.”

Etter § 1 a første ledd har offentlige myndigheter plikt til å ”arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder”. Arbeidsgiveres aktivitetsplikt er nedfelt i annet ledd. Videre skal offentlige myndigheter etter fjerde jf. tredje ledd redegjøre i årsbudsjettet for ”den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten” og ”tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellsbehandling i strid med denne loven”.

Aktivitetsplikten etter § 1 a første ledd er generell i den forstand at den omfatter det offentliges rolle så vel som arbeidsgiver som tjenesteyter og myndighetsutøver. Spørsmålet blir da for det første hva som omfattes av redegjørelsesplikten etter tredje ledd. Hvis denne ikke strekker seg videre enn rollen som arbeidsgiver, blir spørsmålet videre om redegjørelsesplikten for offentlige myndigheter etter fjerde ledd rekker lenger enn plikten etter tredje ledd, slik at det også skal redegjøres i tråd med den mer omfattende aktivitetsplikten etter første ledd.

Bestemmelsen om aktivitets- og redegjørelsesplikt ble tatt inn i likestillingsloven i 2002. I omtalen av redegjørelsesplikten i Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) er det tatt inn en rekke eksempler på hva plikten etter tredje ledd er ment å skulle omfatte. Alle eksemplene som er gitt, referer til tiltak på arbeidsplassen, og det tales gjennomgående om ”virksomheten”, jf. bl.a. punkt 5.6.3 hvor det heter:

”Plikten til redegjørelse forutsetter en systematisk beskrivelse av forhold som er relevante for å vurdere graden av likestilling mellom kvinner og menn i virksomheten. Det er særlig lønns- og andre personalpolitiske forhold som vil være mest aktuelle. Det kan være hensiktsmessig å benytte seg av statistikk, som bør være kjønnsoppdelt for å være egnet for formålet. Forhold som er relevante - og nødvendige - for å få et godt bilde, er for eksempel kjønnsoppdelt statistikk for lønn (inkludert naturalytelser, pensjon o.l.), oppdeling på stillingskategorier, arbeidstid, permisjonsuttak, videreutdanning, rekruttering, avansement, arbeidskraftbehov og sykefravær.”

Forarbeidene viser etter vårt syn at § 1 a tredje ledd kun pålegger en plikt til å redegjøre for forhold med tilknytning til rollen som arbeidsgiver. Spørsmålet blir så om plikten for offentlige myndigheter etter fjerde ledd rekker lenger enn dette. I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) heter det: ”Med tilsvarende redegjørelse menes redegjørelse med samme innhold som det som følger av kravene i tredje ledd.” Merknaden tilsier at redegjørelsesplikten bare er ment å skulle omfatte det offentliges rolle som arbeidsgiver. Det er heller ingen referanser til den utvidede aktivitetsplikten i omtalen av redegjørelsesplikten ellers i forarbeidene. Alle eksemplene refererer som nevnt til tiltak og kartlegging på arbeidsplassen.

I Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) punkt 5.1 heter det:
”Formålet med bestemmelsen er å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet mot likestilling i virksomheten. En redegjørelse vil også kunne vise om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten.”

Forarbeidene viser klart at det er en kopling mellom aktivitetsplikten og redegjørelsesplikten. Det vises til aktivitets- og redegjørelsesplikten som sentrale virkemidler for å oppnå lovens formål. Redegjørelsesplikten er en forutsetning for å kunne vurdere om virksomhetene eller myndighetene har oppfylt aktivitetsplikten. Hvis redegjørelsesplikten for offentlige myndigheter ikke omfatter alle sider av aktivitetsplikten, vil det også bli vanskelig å undersøke om aktivitetsplikten er oppfylt når det gjelder myndighetsutøvelse og tjenesteyting. Formålsbetraktninger kan dermed tale for at det også skal rapporteres om tiltak etter første ledd, men dette vil ikke alene være nok til å fastslå en slik utvidet plikt.

Vi tar forbehold for at vi ikke har kunnet gå systematisk gjennom alle uttalelser og avgjørelser fra Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Beskrivelsen av redegjørelsesplikten i de sakene vi har sett på, bygger i all hovedsak på lovens forarbeider og gir ingen indikasjon på at ombudet eller nemnda har ment at også den mer utvidede aktivitetsplikten etter første ledd skal være omfattet av redegjørelsesplikten, jf. bl.a. nemndas saker nr. 8, 9, 10, 11, 12 og 17 fra 2009 og ombudets brev til fem forskningsinstitusjoner datert 22., 25. og 26. mars 2010.

For departementenes vedkommende er redegjørelsesplikten nærmere beskrevet i rundskriv 20. mars 2009 fra Finansdepartementet punkt 7.2.3:

”Likestillingslova § 1a inneheld eit krav til offentlege styresmakter og offentlege verksemder om å gjere greie for den faktiske tilstanden når det gjeld likestilling mellom kjønna internt i verksemda (utgreiingsplikta). Her skal ein òg ta med planlagde tiltak for å fremje likestilling, saman med dei tiltaka som verksemda allereie har sett i verk. Utgreiinga skal innarbeidast i del III av fagproposisjonen.
       Vidare følgjer det av § 1a i likestillingslova at offentlege styresmakter skal arbeide aktivt, målretta og planmessig for å fremje likestilling på alle samfunnsområde (aktivitetsplikta). Departementa skal innarbeide kjønns- og likestillingsperspektivet i fagproposisjonen der ein finn det relevant og formålstenleg. Ein kan plassere ei samla framstilling av departementet si oppfølging av aktivitetsplikta i del III i fagproposisjonen. Barne- og likestillingsdepartementet har gitt ut rettleiaren « Veileder til likestillingsvurdering og omtale i departementenes budsjettproposisjoner » som bør nyttast i utarbeidinga av omtalen.”

Finansdepartementet omtaler riktignok den mer utvidede aktivitetsplikten, men det går frem av teksten at denne aktivitetsplikten ikke knyttes direkte til redegjørelsesplikten etter § 1 a fjerde jf. tredje ledd. I teksten ovenfor er det også vist til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets veileder til likestillingsvurdering og omtale i departementenes budsjettproposisjoner. Veilederen viser i likhet med rundskrivet til aktivitetsplikten etter likestillingsloven § 1 a første ledd og legger opp til en bred omtale av likestillings- og kjønnsperspektivet i budsjettsproposisjonene. Heller ikke her knyttes omtalen av den utvidede aktivitetsplikten til redegjørelsesplikten etter § 1 a fjerde jf. tredje ledd.

Vi har etter dette kommet til at redegjørelsesplikten i likestillingsloven § 1 a fjerde ledd jf. tredje ledd bare omfatter det offentliges rolle som arbeidsgiver, og ikke de øvrige sidene av den mer omfattende aktivitetsplikten etter § 1 a første ledd.

Diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven
Aktivitets- og redegjørelsesplikten er nedfelt i de likelydende § 3 a i diskrimineringsloven og § 3 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Bestemmelsene lyder:

”Offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål.
       Arbeidsgivere i privat sektor som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, og arbeidsgivere i offentlig sektor skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten omfatter blant annet rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Arbeidslivets organisasjoner har tilsvarende aktivitetsplikt innenfor sine virkefelt.
       Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetninger, skal i årsberetningen redegjøre for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme lovens formål.
       Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet.
       Ved håndhevingen av tredje og fjerde ledd gjelder reglene i diskrimineringsombudsloven.”

Etter disse bestemmelsene plikter offentlige myndigheter å ”arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål”, jf. bestemmelsenes første ledd. Annet ledd oppstiller en plikt for arbeidsgivere innenfor både privat og offentlig sektor til å ”arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet”. Videre skal offentlige myndigheter etter fjerde ledd gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet som etter tredje ledd, det vil si for ”tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme lovens formål”. Her er det med andre ord en kopling mellom aktivitetsplikten og redegjørelsesplikten. Koplingen kan sies å trekke i retning av at det som er omfattet av aktivitetsplikten, også er omfattet av redegjørelsesplikten. Samtidig er det mye som taler for at henvisningen til tiltak ”for å fremme lovens formål” i tredje ledd retter seg mot tiltak som er beskrevet i annet ledd. Når det i fjerde ledd heter at offentlige myndigheter skal gi en ”tilsvarende redegjørelse”, kan det derfor tyde på at redegjørelsesplikten utelukkende omfatter tiltak som nevnt i annet ledd, dvs. tiltak for å fremme lovens formål som arbeidsgiver.

Forarbeidene viser også klart at det er en kopling mellom aktivitetsplikt og redegjørelsesplikt. I merknadene til de to bestemmelsene heter det blant annet at ”[d]et skal redegjøres både for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å oppfylle aktivitetsplikten”, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) s. 251. Se også s. 271 og nærmere om redegjørelsesplikten i punkt 13.8.5. I merknaden til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 3 fjerde ledd heter det at ”[r]edegjørelsens innhold vil være den samme som følger av kravene i tredje ledd”. Merknaden taler etter vårt syn for at koplingen til aktivitetsplikten ikke gjelder den mer omfattende aktivitetsplikten for offentlige myndigheter etter første ledd. I punkt 13.8.5 hvor redegjørelsesplikten er nærmere beskrevet er det heller ikke tatt inn eksempler som skulle tilsi en rapporteringsplikt for offentlige myndigheter som også omfatter tjenesteutøvelse og myndighetsutøvelse.

I punkt 17.4.3.4 om økonomiske og administrative konsekvenser heter det derimot på s. 247:

”I tillegg til aktivitets- og rapporteringsplikt for arbeidsgivere er det en plikt for offentlige myndigheter som myndighetsutøvere til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme formålet i diskrimineringsloven, jf. forslaget i lovens § 3 a første ledd. En tilsvarende aktivitetsplikt er foreslått i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. forslag til § 3 første ledd. Det er også en plikt til å rapportere om disse tiltakene i årsberetninger, eller i årsbudsjettet.
       Denne aktivitetsplikten vil kunne føre til at noe økt innsats fra myndighetenes side må nedlegges, særlig i form av flere konkrete tiltak for å fremme likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. eller nedsatt funksjonsevne. Dette kan for eksempel være tiltak som økt bruk av tolk og bedre tilrettelegging av informasjon.”

Her er det uttrykkelig sagt at rapporteringsplikten også omfatter tiltak etter den utvidede aktivitetsplikten i første ledd. Det er likevel usikkert hvilken vekt man kan legge på uttalelsen, i og med at den tilsynelatende ikke er forenlig med andre uttalelser i proposisjonen. Bestemmelsene er dessuten i stor grad laget etter mønster av den tilsvarende bestemmelsen i likestillingsloven § 1 a. Dette taler mot at man legger noe annet og mer i redegjørelsesplikten etter diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven uten at dette sies uttrykkelig enten i lovteksten eller i det minste i sentrale deler av forarbeidene til bestemmelsene.

De samme formålsbetraktningene gjør seg gjeldende her som ved likestillingsloven. En sentral del av formålet med redegjørelsesplikten er å vise om den ansvarlige har oppfylt aktivitetsplikten.

Lovavdelingen har etter atskillig tvil kommet til at redegjørelsesplikten trolig ikke omfatter myndighetsutøvelse og tjenesteyting.