§§ 1 og 5 - Forvaltingslovens anvendelse på Finansmarkedsfondet

Forvaltingslovens anvendelse på Finansmarkedsfondet

Det vises til brev 17. november 2003.

1            Tolkningsspørsmålet gjelder hvorvidt  finansmarkedsfondet er et forvaltningsorgan. Etter  forvaltningsloven § 1 annet punktum omfatter uttrykket forvaltningsorgan ”ethvert organ for stat eller kommune”.

2            Spørsmålet om finansmarkedsfondet er et forvaltningsorgan må avgjøres etter en konkret vurdering. I vurderingen legges det blant annet vekt på virksomhetens formål, dens arbeidsoppgaver og finansiering, samt graden av organisatorisk tilknytning til det offentlige og graden av politisk styring.

Finansmarkedsfondet ble opprettet ved Stortingets vedtak 14. desember 2001. Det følger av vedtaket og av utkastet til vedtekter at formålet skal være å bidra til økt kunnskap om, og forståelse for finansmarkeder. Det følger av utkastet til vedtekter § 5 annet ledd annet strekpunkt at tildeling av støtte kan skje til forskning, utdanning eller samfunnsopplyning. Opprettelsen av fondet kan sies å ha skjedd for å ivareta både offentlige og private interesser.  

I forbindelse med at Oslo Børs ble omdannet til et allmennaksjeselskap, ble vederlaget for aksjene i Oslo Børs Holding ASA, i overkant av 450 millioner, overført til statskassen. Ved Stortingets vedtak 14. desember 2001 ble om lag en femtedel av beløpet avsatt til et finansmarkedsfond. Beløpet ble bevilget over statsbudsjettet og satt inn på egen konto i Norges Bank. Fondets avkastning skal inntektsføres i statsbudsjettet og gi grunnlag for en utgiftsbevilgning til de formål fondet skal ivareta. Dette innebærer at fondets styre har meget begrenset rådighet over fondets midler. Styret i fondet har ikke myndighet til å treffe beslutninger om kapitalforvaltningen, og utdeling av avkastning er avhengig av utgiftsbevilgninger over  statsbudsjettet. Det kan derfor synes som om begrepet ”finansmarkedsfondet” benyttes om to ulike forhold. I noen sammenhenger refererer dette til hele beløpet avsatt på egen konto og styret oppnevnt for fordeling av avkastningen. I andre sammenhenger dekker begrepet bare styret og de midlene som er til fordeling. Vi forstår henvendelsen slik at den bare gjelder ”finansmarkedsfondet” i den begrensede betydning, dvs. styret oppnevnt for utdeling av støtte.

Utkastet til vedtekter fastslår at fondets styre skal oppnevnes av Finansdepartementet, som også skal fastsette styremedlemmenes honorar. I ovennevnte brev er det opplyst at lederen av fondets sekretariat trolig skal være ansatt i Finansdepartementet.

Etter en samlet vurdering antar Lovavdelingen at finansmarkedsfondet er så nært knyttet til den offentlige forvaltning, både hva angår finansiering, organisering og formål, at fondet (det vil si styret) må anses som et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1.

3      I ovennevnte brev reiser Finansdepartementet spørsmål om det med hjemmel i forvaltningsloven § 5 annet punktum kan fastsettes at finansmarkedsfondet ikke er et forvaltningsorgan. Etter denne bestemmelsen kan Kongen fastsette hva som ”i tvilstilfelle” skal regnes som et forvaltningsorgan. De momentene som er drøftet under punkt 2, er etter Lovavdelingens syn ikke egnet til å gi vesentlig rettslig tvil om finansmarkedsfondet er et forvaltningsorgan. Under disse omstendighetene mener Lovavdelingen at bestemmelsen ikke gir grunnlag for å fastsette at fondet ikke er et forvaltningsorgan.

4      I ovennevnte brev er det opplyst at fondet skal forestå tildeling av midler på bakgrunn av innkomne søknader. Etter vårt syn vil dette innebære at beslutninger om å tildele støtte eller beslutninger som avslår å tildele støtte vil være enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette innebærer at forvaltningsloven i utgangspunktet vil få full anvendelse for finansmarkedsfondet, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd.

5      Etter det Lovavdelingen har forstått ønsker Finansdepartementet at reglene i forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring ikke skal komme til anvendelse. Etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd er Kongen på visse vilkår gitt kompetanse til å gjøre unntak fra klagereglene, herunder fastsette begrensninger i klageretten.

Det følger av Kongelig resolusjon 16. desember 1977 del II at saker om bruk av myndighet etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd fremmes av Justisdepartementet eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke.

Vi finner ikke å kunne ta stilling til eventuell slik begjæring før den er formelt framsatt, med redegjørelse for de ”tungtveiende grunner” som taler for begrensninger i klageretten.

Dersom Finansdepartementet ønsker et slik unntak må det også tas stilling til om unntaket best hører hjemme i en egen forskrift om finansmarkedsfondet eller om unntaket bør tas inn i forskrift 16. desember 1977 nr. 15 om unntak fra og særregler om retten til å påklage enkeltvedtak. For det sistenevnte tilfellet vil vi henlede oppmerksomheten på Justisdepartementets høringsnotat 12. november 2003 om ukast til forskrift til forvaltningsloven, der den nevnte forskriften fra 16. desember 1977 foreslås oppdatert og integrert i en felles forvaltningsforskrift.