§§ 1 og 9 - Forsking i offentlege forvaltningsorgan og offentleglova

Saksnr. 200902951 EO KRY/OKL
Dato: 28.01.2010

 

Forsking i offentlege forvaltningsorgan og offentleglova

Vi viser til brev 20. april 2009 frå Landbruks- og matdepartementet med enkelte spørsmål om forholdet mellom forsking i ei offentleg forvaltningsverksemd og åndsverklova og offentleglova. Spørsmåla er mellom anna i kva for grad resultata av slik forsking er verna av åndsverklova, om det er den individuelle forskaren eller forvaltningsorganet som må reknast som opphavsperson til forskingsresultata, og i kva grad ein på førehand kan avgjere at det skal gjerast unntak frå innsyn etter offentleglova for dokument eller opplysningar om forskinga. Det er opplyst at spørsmåla er tekne opp av Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF), som etter det opplyste ligg under Landbruks- og matdepartementet, og som er omfatta av offentleglova. Vi legg til at sidan NILF er eit forvaltningsorgan (ikkje eit sjølvstendig rettssubjekt), er ikkje den avgrensinga frå offentleglova sitt verkeområde som står i lova § 2 fyrste ledd andre punktum i noko tilfelle aktuell for dette instituttet.

Opphavsrettslege spørsmål høyrer under Kulturdepartementet. Det er klarert med Kulturdepartementet at Lovavdelinga i dette tilfellet uttalar seg om også desse spørsmåla.

Vi seier oss leie for at det har gått lang tid før svaret herfrå ligg føre.

Spørsmålet om vern etter åndsverklova
Forskingsresultat kan vere åndsverk etter åndsverklova § 1 andre ledd og er såleis i utgangspunktet verna av åndsverklova. Etter åndsverklova § 9 fyrste ledd fell likevel ein del åndsverk som er produserte av offentlege organ, utanfor vernet etter same lov. Føresegna lyder:

”Lover, forskrifter, rettsavgjørelser og andre vedtak av offentlig myndighet er uten vern etter denne lov. Det samme gjelder forslag, utredninger og andre uttalelser som gjelder offentlig myndighetsutøvelse, og er avgitt av offentlig myndighet, offentlig oppnevnt råd eller utvalg, eller utgitt av det offentlige. Likeledes er offisielle oversettelser av slike tekster uten vern etter denne lov.

Åndsverk som ikke er frembrakt særskilt til bruk i dokumenter som nevnt i første ledd, og som det siteres fra eller som gjengis i særskilt vedlegg, omfattes ikke av denne bestemmelse. Første ledd gjelder heller ikke lyrikk, musikkverk eller kunstverk.”

Spørsmålet om forsking er eller kan vere omfatta av § 9 er behandla i Ot.prp. nr. 15 (1994-95). I punkt 4.1.2 i proposisjonen, som gjeld Opphavsrettsutvalets vurderingar og forslag, står det mellom anna:

”Utvalget peker på at kjerneområdet for § 9 er de direkte premisser for offentlige myndigheters vedtak. I den sammenheng vises det til at en rekke utredninger utarbeides av særskilt oppnevnte utvalg, råd og kommisjoner. Når det dreier seg om oppdragsforskning, kan premissaspektet variere sterkt hva angår tilknytningen mellom det utførte forskningsarbeid og det vedtak som eventuelt fattes av myndighetene.

Utvalget «finner det lite rimelig - og formodentlig heller ikke i overensstemmelse med hvordan åndsverkloven § 9 nå må forstås - om alle disse former for forskningsarbeider skulle være uten vern etter åndsverkloven.» (s. 99, 2. sp.) Utvalget blir stående ved at en neppe kan finne noe annet brukbart kriterium enn om forskningsrapporten utgis av det offentlige. Ved å velge utgivelse som offentlig publikasjon som kriterium, oppnår en for det første at allmennheten trygt kan gå ut fra at alle offentlige publikasjoner faller inn under åndsverkloven § 9. For det andre er det rimelig å anta at jo nærmere tilknytning det er mellom en forskningsrapport og et offentlig vedtak, desto mer nærliggende er det at rapporten vil bli utgitt av det offentlige.
Videre legger utvalget til grunn at når det gjelder rapporter som det offentlige bestiller eksternt, beregner oppdragstakerne sitt honorar basert på at de ikke skal ha ytterligere inntekter ut over hva oppdragsgiveren betaler.

Utvalget konstaterer at det vanskelig lar seg stille opp noen klar grense mellom oppdragsforskning og konsulentvirksomhet som nevnt ovenfor. Konsekvensen av dette må da bli at det ikke skilles mellom de to former for «eksterne» utredninger i forhold til åndsverkloven § 9.”

I same proposisjon punkt 4.1.4 om departementets merknader og forslag står det mellom anna:

”Norsk Redaktørforening mener at også utredninger og uttalelser m.v. som er avgitt på oppdrag av offentlig myndighet bør omfattes av § 9. Departementet vil her peke på det som er sagt ovenfor under pkt. 4.1.2 om sondringen mot oppdragsforskning og eksterne konsulentuttalelser. Når en privat person eller virksomhet får i oppdrag av en offentlig myndighet å utarbeide en utredning eller en uttalelse, vil det ikke sjelden være slik at det offentlige ikke tiltrer utredningen i sin helhet; noen ganger vil ikke utredningen bli anvendt i det hele tatt. I den grad det offentlige ikke ønsker å vedta eller utgi en utredning eller en uttalelse utarbeidet på oppdrag fra det offentlige, ser departementet heller ingen grunn til at dette skal unntas fra alt opphavsrettslig vern. En vil her henvise til de til enhver tid gjeldende regler om offentlighet og innsyn i forvaltningens saksbehandling.”

Vi går ut frå at det som er uttala her gir rettleiing for vurderinga av spørsmålet om dei forskingsresultata som blir produserte i offentleg verksemd, er verna av åndsverklova.

Spørsmål om kven som er opphavsperson til forskingsresultat som har vern etter åndsverklova
Utgangspunktet er at den som skapar åndsverket, altså forskaren, er opphavsmannen, jf. åndsverklova § 1 fyrste ledd. Vidare er det eit grunnleggjande prinsipp at ein opphavs-mann kan overdra opphavsretten sin, jf. åndsverklova § 39 fyrste ledd. Eit neste spørsmål blir då kva det har å seie for opphavsretten at forskinga er utført innanfor rammene av eit tilsetjingsforhold. I Ot. prp. nr. 84 (1991-1992) s. 21 heiter det at:

”Det gjeldende prinsipp i norsk rett går ut på at opphavsrett til verk skapt i ansettelsesforhold, i mangel av annen avtale, vil kunne anses gått over til arbeidsgiveren i den utstrekning det er nødvendig for at ansettelsesforholdet skal nå sitt formål og det dessuten er omfattet av arbeidstakerens oppgaver i arbeidsforholdet å skape slike verk.”

Spørsmålet om overdraging av opphavsrett i arbeids- og oppdragsforhold er elles omtala i Rognstad: Opphavsrett (2009) side 360 følgjande. Ut frå kjeldematerialet må ein gå ut frå at når ein forskar som er tilsett i NILF, kjem fram til konkrete resultat i sitt arbeid for instituttet, vil opphavsretten til forskingsresultata i mange tilfelle måtte reknast for å vere gått over til arbeidsgjevaren. Er forskaren ikkje tilsett i NILF, men er til dømes ein sjølvstendig oppdragstakar, er situasjonen i prinsippet ein litt annan. Ut frå føresetnadene bak oppdraget og rammene rundt det kan resultatet likevel bli det same. Vi understrekar at det er ein god ting å avtale klårt i tilsetjingsavtaler og avtaler om forskingsoppdrag kven som skal ha opphavsretten til dei resultata som arbeidet vil eller kan gi.

Dersom arbeidet fyrst har vern etter åndsverklova, vil vernet i utgangspunktet vere det same for eit forvaltningsorgan som for private aktørar. Ein skilnad er likevel at forvaltningsorgan, innanfor dei vanlege forvaltningsrettslege rammene, i prinsippet kan bli instruerte av overordna organ om korleis opphavsretten skal forvaltast. Lovavdelinga går ikkje nærare inn på spørsmålet om det kan gjevast slike instruksar overfor NILF. Dersom det følgjer av arbeidsavtale, prosjektavtale eller anna at opphavsretten ligg hjå den enkelte forskaren, vil heller ikkje eit overordna organ kunne instruere om forvaltninga av opphavsretten.

Spørsmål om unntak etter offentleglova
Vern etter åndsverklova er ikkje til hinder for dokumentinnsyn etter offentleglova, jf. åndsverklova § 27.

For organ som er omfatta av offentleglova, gjeld lova for heile verksemda til organet, både forvaltningsoppgåver, tenesteyting, forretningsverksemd, internforvaltning osv. Ein kan såleis ikkje seie at NILF si forsking og utgreiing ”utanfor forvaltningsoppdraget” kan haldast utanfor offentlegheit. Ein del dokument er haldne utanfor offentleglova gjennom offentlegforskrifta § 1 tredje ledd, men verksemda til NILF er ikkje omfatta av nokon av føresegnene der.

Det kan berre gjerast avgrensingar i eller unntak frå innsynsretten når dette er heimla i offentleglova, offentlegforskrifta eller annan lov eller forskrift. Kontraktar der det blir avtala at informasjon skal vere fortruleg gir ikkje noko sjølvstendig grunnlag for unntak. Det er som hovudregel heller ikkje høve til å avtale at nokon skal ha einerett på informasjon som er omfatta av offentleglova, jf. § 6 fyrste ledd fyrste punktum i lova. Vi nemner elles at regelen i den no oppheva forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlegheitslova avsnitt V nr. 1, som gav generelt unntakshøve for dokument som gjaldt ”det offentliges forskningsvirksomhet”, ikkje er vidareført under den nye lova.

Offentleglova inneheld ei rekkje unntak frå utgangspunktet om innsyn som i prinsippet kan vere aktuelle også for forskingsverksemd. Til dømes nemner vi at det etter § 14 fyrste ledd kan gjerast unntak for dokument som er utarbeidde av organet sjølv og etter § 15 andre og tredje ledd for delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis et organ bør stille seg i ein sak når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka. Spørsmålet om det kan gjerast unntak må vurderast konkret i samband med at organet behandlar eit innsynskrav, jf. også det som blir sagt nedanfor om førehandsklassifisering. 

Offentleglova § 23 fyrste ledd, som er nemnt i brevet hit, opnar for å gjere unntak frå innsyn for opplysningar når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet. Det nærare innhaldet i denne føresegna går særleg ut på at det kan gjerast unntak for opplysningar som gjeld eit organ sine forhandlingar. Alternativet ”økonomiforvaltning” vernar om dei privatrettslege interessene til organet i forhandlingar om kjøp, sal, leige og andre avtaleinngåingar som gjeld økonomiske spørsmål, eksempelvis opplysningar om kva for pris organet kan tenkje seg å gje for ei teneste. Alternativet ”lønnsforvaltning” gir unntakshøve for opplysningar som gjeld lønnsforhandlingar eller andre forhandlingar med tilsette om godtgjering og økonomi, medan ”personalforvaltning” omfattar forhandlingar med tilsette om andre tilhøve enn økonomiske spørsmål (som til dømes arbeidstidsordning, intern organisering, permisjonar og oppseiing).

Felles for desse alternativa etter § 23 fyrste ledd er at det berre kan gjerast unntak av omsyn til organet, ikkje av omsyn til kontraktspart, tilsette eller andre partar elles, og at det må vere ”påkravd” å gjere unntak. Normalt vil det berre vere høve til å gjere unntak etter denne føresegna fram til forhandlingane er avslutta. Offentleglova § 23 fyrste ledd gir ikkje grunnlag for å gjere unntak for all forsking og utgreiingsverksemd utanfor forvaltningsoppdraget. Sidan unntaket berre omfattar opplysningar, normalt om NILF sine forhandlingar, og det dessutan må vere påkravd med unntak, vil unntakshøvet etter denne føresegna vere sterkt avgrensa.

Dersom det i NILF sitt materiale går fram opplysningar som er omfatta av teieplikt, skal det gjerast unntak frå innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd og den aktuelle føresegna om teieplikt. Mest typisk vil dette vere forvaltningslova § 13 fyrste ledd bokstav b om forretningstilhøve. Sidan unntaket etter offentleglova § 13 fyrste ledd berre gjeld opplysningar, kan ein i utgangspunktet ikkje gjere unntak for heile dokument etter desse føresegnene. Dersom det skal vere aktuelt med unntak for heile dokument, må eit av vilkåra i offentleglova § 12 vere oppfylt.

Eit anna aktuelt grunnlag for unntak kan vere offentleglova § 26 fjerde ledd, som opnar for å gjere unntak for opplysningar om forskingsidear og forskingsprosjekt. Men dette føreset at forskinga skal utførast av utanforståande, som ber NILF om stønad eller råd.

På bakgrunn av det som er sagt ovanfor, er det heller ikkje grunnlag for å gjere unntak på førehand for alle dokument om forsking og utgreiing. Når det gjeld førehandsklassifisering generelt, nemner vi at det følgjer av offentleglova § 29 fyrste ledd fyrste punktum at eit innsynskrav skal vurderast konkret og sjølvstendig av det organet som mottek kravet. Ei negativ klassifisering på førehand vil kunne motverke dette, sidan ”vurderinga” i praksis då lett kan bli redusert til å sjå på den tidlegare klassifiseringa. I tilfelle der det ikkje i noko høve vil vere aktuelt med innsyn (til dømes fordi opplysningar er undergitte teieplikt), kan det vere i orden med førehands-klassifisering, men då berre for dei aktuelle opplysningane. 

Til slutt nemner vi at eit organ etter offentleglova § 5 fyrste og tredje ledd i visse tilfelle kan utsetje tidspunktet for innsyn. Vilkåra for dette i § 5 fyrste og tredje ledd er strenge, og eventuelt utsett innsyn må vurderast konkret for kvart dokument eller kvar sak.