§ 100 - Høring - lovfesting av prinsippet om den redaksjonelle uavhengighet og plikt til å informere om eierforhold

Saksnummer: 1998/1574 E ATO

Dato: 18.05.1998

 

Høring - lovfesting av prinsippet om den redaksjonelle uavhengighet og plikt til å informere om eierforhold

Vi viser til Kulturdepartementets høringsnotat oversendt ved brev 12 februar 1998.

1. Innledning

Justisdepartementets lovavdeling har vurdert om et lovvedtak i samsvar med lovutkastet vil ligge innenfor rammene for Stortingets lovgiverkompetanse etter grunnloven. Etter Lovavdelingens syn vil et lovvedtak som generelt forbyr noen enkeltperson, forening, annen sammenslutning av personer eller en stiftelse å fremsette ytringer direkte og egenredigert gjennom egne «periodiske trykte publikasjoner» med «nyhets- eller aktualitetsstoff», være i strid med grunnloven § 100 første punktum: «Trykkefrihed bør finde Sted». Dersom Stor­tinget vedtar det foreliggende lovutkast som lov, vil lovvedtaket altså være uten virkning så langt som det på denne måten begrenser ytringsfriheten.

Før vi begrunner dette nærmere, vil vi nevne at dette grunnlovsspørsmålet ikke er tatt opp i professor E Smiths betenkning, vedlegg VI til NOU 1995: 3 Mangfold i media, jf utredningens s 96-98 og s 141 flg. Spørsmålet er heller ikke drøftet i Lovavdelingens brev 7 juni 1996 til Kulturdepartementet om regulering av eierskap i mediene og forholdet til grunnloven § 100, jf jnr 96/6556 E. Derimot må et notat om lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet fra advokatfirmaet Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen i vedlegg 1 til St meld nr 18 (1996-97), jf s 15 flg, forstås som å gi uttrykk for at et lovvedtak som nevnt ikke vil være grunnlovsstridig. Den hovedsynsmåten som er avgjørende for dette er at man ikke betrakter et lovvedtak som å gjelde «et spørsmål om å begrense eiernes rett til ytringer», men som «å stille organisasjonsmessige krav til mediaforetak …». Man legger vekt på at formålet med et slikt lovvedtak vil være å «verne om den faktiske muligheten til allsidig informasjon og fri meningsutveksling», jf nærmere s 17 og s 18-19.

2. Sakens spørsmålsstilling

Spørsmålet er om § 100 første punktum forbyr lovvedtak som hindrer at den eller de personer som gjennom et foretak trykker eller utgir periodiske skrifter, skal kunne bestemme innholdet i og ytre seg fritt gjennom egne skrifter hvis skriftene til vanlig inneholder materielt sett lovlig nyhets- og aktualitetsstoff. Det aktuelle lovutkastet setter et redigeringsforbud, og spørsmålet er om dette er grunnlovsstridig.

3. Generelt om grunnloven § 100 første punktum

Når grunnloven § 100 første punktum blir sett i sammenheng med annet punktum, innebærer den at ethvert samfunnsmedlem generelt har frihet til å «trykke eller udgive» skrifter, «af hvad Indhold det end maatte være», og denne retten er forfatningsrettslig vernet mot inngrep fra lovgiver. (Etter grunnlovens språkbruk skal «bør» leses som «skal»). Men etter annet punktum kan lovgivningen trekke opp visse materielle grenser for hvilke ytringer eller hvilket innhold i trykte skrifter som anses som lovlige, jf også § 100 tredje punktum. Den som overtrer disse materielle grensene kan bli stilt til ansvar for det.

I forfatningsrettslig litteratur er kjerneinnholdet i og utgangspunktet etter § 100 første punktum kanskje mest dekkende formulert i Stang, Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovbestemte Ret, 1833 s 566. Av grunnloven § 100 første punktum sett i sammenheng med annet punktum, følger «den Ret at kunne trykke eller ved Trykken bekjendtgjøre hvilketsomhelst, mot siden at staae til lovligt Ansvar derfor». Videre antar han at «enhver endog kun partiel eller betinget Sensurindretning» er uforenlig med grunnloven § 100 første punktum. Jf også Gaarder, Fortolkning over Grundloven, 1845 s 461, 467-468 og 470, og ganske kortfattet Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning, tredje bind, 1893 s 19 og 20.

I Morgenstierne, Lærebok i den norske statsforfatn­ingsret, andet bind, 1927 blir det på s 354 sagt at trykkefriheten etter § 100 første punktum, «maa … vistnok opfattes som en frihet til overhodet at utgi et hvilketsomhelst skrift, uten at utgivelsen gjøres avhængig av en forutgaaende prøvelse av dets lovlighet». Jf tilsvarende Castberg, Norges statsforfatning II, 1964 s 284 som sier at grunn­loven § 100 første punktum utelukker «en ordning hvoretter trykte skrifter ikke skal kunne utgis uten å ha vært underkastet forhåndssensur», men også uttaler at det ikke lar seg forene med regelen «at det forbys en enkelt person eller en gruppe personer overhodet å utgi trykte skrifter eller trykte skrifter av en bestemt art». Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 1998 s 323 fremholder som utgangspunkt at § 100 første punktum forbyr "sensur, det vil si det system at det ikke er tillatt å gi ut bøker eller andre trykte skrifter uten tillatelse fra offentlig myndighet».

Opsahl, Statsmakt og menneskerett, bind 1, 1995 s 384 og 389 utlegger også som et utgangspunkt forbudet etter § 100 første punktum som å gjelde «sensur og andre forebyggende forholdsregler mot uønskede ytringer»; «foranstaltninger som virker på samme måte som sensur». Men han fremholder på s 387 at det sentrale ved dette prinsippet er «retten til uhindret utgivelse». Han betoner på s 389 i likhet med Stang sitert over, at kjernen i regelen er «at selve utgivelsen alltid må være lovlig og ikke kan undergis forhåndskontroll fra det offentliges side …» (Lovavdelingens kursivering). Som tiltak som hindrer selve utgivelsen og derfor rammes av § 100 første punktum, nevner Opsahl følgende: «Foruten den regulære sensur vil dette f.eks. også omfatte skriveforbud, generelt eller for enkelte personer eller grupper. Det gjelder også utgivelsesforbud overfor skrifter som allerede er trykt, eller innføring av monopol på trykking og utgivelse. Antagelig kan en lov heller ikke forby omsetning av trykt skrift mot vederlag, selv om retten til å dele det ut og la det sirkulere vederlagsfritt var i behold. Men en står ikke her på så trygg grunn som når det gjelder selve sensurforbudet … På tilsvarende måte må man vel i det store og hele bedømme andre spredningshindere».

Denne retten til uhindret utgivelse av trykte skrifter (en «formell» ytringsfrihet) er etter grunnloven § 100s utgangspunkt en absolutt frihet, mens friheten fra etterfølgende ansvar knyttet til ytringer (en «materiell» ytringsfrihet) nyter et relativt grunnlovsvern etter grunnloven § 100 annet og tredje punktum, jf Opsahl, Statsmakt og menneskerett, bind 1, 1995 s 387‑388 og bind 2, 1995 s 152.

I den norske grunnloven og i norsk forfatningstradisjon er det formelle vernet for ytringsfriheten som oppstilles i grunnloven § 100 første punktum en fundamental del av ytringsfrihetsvernet. Sterke reelle grunner støtter i et demokrati opp under regelen. Ut fra alt dette må et utgangspunkt være at selv om lovgivningspolitiske overveielser skulle tilsi unntak fra regelen, så må grunnloven endres hvis gjeldende rett skal endres, selv om det ønskede unntak er spesielt grunngitt og avgrenset.

Det er likevel akseptert eller stilt opp unntak fra utgangspunktet om at ethvert utgivelsesforbud og enhver partiell eller betinget sensurordning er forbudt etter § 100 første punktum. Se f eks Andenæs, Statsfor­fatningen i Norge, 1998 s 325 som fremholder at grunnlovens forbud mot forhåndskontroll av trykte skrifter ikke hindrer at et skrift med straffbart innhold i lovhjemlede tilfeller blir beslaglagt av retten etter utgivelsen. Deretter tilføyer han følgende: «Og det må visst være anledning til slik beslagleggelse også før skriftet kommer ut, når påtalemyndigheten på den ene eller annen måte er kommet til kunnskap om det straffbare …», jf også Opsahl, Statsmakt og menneskerett, bind I, 1995 s 12. Samme sted fremholder Opsahl at unntak også kan tenkes på grunnlag av konstitusjonell nødrett og innenfor visse rammer under en papirrasjonering (sml Rt 1922.41).

Grunnlovens vern for ytringsfriheten baserer seg på tanken om vern gjennom forbud mot og begrensninger i adgangen til statlig frihetsinnskrenkning. Grunnlovens vern for ytringsfriheten gir derimot ingen et krav på å få komme til orde f eks i massemedia. Heller ikke pålegger grunnloven staten å sikre en allsidig og gjensidig bruk av ytrings- og åndsfriheten ved positive tiltak (sml Opsahl, Statsmakt og menneskerett, bind 2, 1995 s 87-88). Kulturdepartementets lovutkast forutsetter at grunnlovens grenser for statlig innblanding kan være relative i den forstand at større inngrep enn ellers er tillatt hvis inngrepene er eller anses nødvendige eller ønskede for å fremme ytringsfriheten ved andre virkemidler enn fravær av inngrep. Se nærmere om dette spørsmålet under punkt 5 nedenfor.

4. Om lovutkastets innhold

At lovutkastet hindrer en utgivers adgang til fri meningsytring og frihet til å bestemme innholdet i sitt skrift er klart nok. Etter utkastet § 3 skal et «medieforetak» ha en eller flere redaktører. Er det flere redaktører, skal de ha ulike ansvarsområder. Etter § 4 skal en redaktør innenfor sitt ansvarsområde «treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål». Utgiveren av skriftet skal ikke kunne «instruere eller overprøve redaktører i redaksjonelle spørsmål» eller kunne «kreve å få gjøre seg kjent med skrift, tekst eller bilder eller … se programmateriale før det gjøres allment tilgjengelig». Han skal bare kunne fastsette hva som er «virksomhetens grunnsyn og formål», som redaktøren må forholde seg til. Det følger også av § 4 at «redaktøren leder den redaksjonelle virksomhet». Bestemmelsene i § 4 kan etter lovutkastet § 5 ikke fravikes til redaktørens ugunst.

Sammenlikner man dette systemet med straffe­lovens system, jf straffeloven § 436, ser man at straffeloven bygger på at redaktøren er den som har truffet «avgjørelse om skriftets innhold eller om en del av dette, enten han betegnes som redaktør eller som utgiver eller på annen måte». Den som faktisk har redigert eller bestemt innholdet i et skrift eller en del av dette, er altså å anse som redaktør, med et nærmere regulert ansvar etter straffeloven, jf ot prp nr 5 (1958), særlig s 6 og s 15-16. Selv om en utgiver av et periodisk skrift gir en enkelt person i oppdrag å redigere skriftet til vanlig, vil altså utgiveren like­vel kunne velge å selv redigere hele eller deler av et skrift, og herunder kunne ytre seg fritt gjennom sitt eget skrift. Lovgivningen hindrer ikke dette.

Men gjennom egen privat autonomi kan utgiveren selv velge å begrense sin adgang til å redigere og bestemme innholdet i skriftet, f eks ved avtale. Dermed er det også slik at hvis utgiveren er en juridisk person, kan begrensninger for f eks styrets kompetanse følge av stiftelsesgrunnlag, vedtekter og beslutninger av et høyere sammenslutningsorgan. Også ikke rettslige forhold kan i praksis virke begrensende. I NOU 1995: 3 Mangfold i media s 93 uttales at der eierne av de norske massemediene «har forsøkt å begrense den redaksjonelle friheten», har samfunnsdebatten virket som et korrektiv, og hindret gjennomføring». Man konkluderer med at norske massemedier «tradisjonelt sett har hatt og har eiere som respekterer medienes integritet …».

Det foreliggende lovutkastet bygger derimot på at dersom utgiveren av et periodisk skrift som nevnt, selv vil treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål, så må utgiveren etablere den ordning at han selv til vanlig leder den redaksjonelle virksomhet og treffer avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Gir han andre dette oppdraget, skal denne andre redigere skriftet uavhengig av utgiveren. Dette må gjelde enten utgiveren er en fysisk (enkeltmannsforetak) eller juridisk person. Selv om man skulle anta at en juridisk person kan anses som redaktør etter lovutkastet § 3, og i prinsippet vil kunne utøve vervet gjennom sine organer, må det likevel være på det rene at det i alminnelighet ikke vil være gjennomførlig å «lede den redaksjonelle virksomheten» på en slik måte.

Lovutkastet gjelder bl a for «periodiske trykte publikasjoner med nyhets- og aktualitetsstoff», forutsatt at de utgis av et «foretak», som da benevnes «medieforetak». Vi legger til grunn at et foretak regnes som et «medieforetak» så sant det dekkes av lovutkastets vilkår, selv om foretaket også driver annen aktivitet, og selv om denne andre aktiviteten måtte være dominerende. Ellers vil de foreslåtte lovreglene etter forholdene lett kunne omgås.

Begrepet «foretak» er ikke et helt entydig begrep i norsk rett. Det er likevel på det rene at begrepet favner vidt. Normalt vil det være naturlig å forstå begrepet på den måten som er angitt i straffeloven § 48a. Det omfatter da «selskap, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet». Lovgivning om «foretak»  begrenser seg iblant uttrykkelig til å gjelde for bare noen typer foretak. Etter lov om registrering av foretak 21 juni 1985 nr 78 kapittel II skal eller kan f eks bare nærmere angitte typer foretak registreres. Ut fra Kulturdepartementets høringsnotat og annet bakgrunnsmateriale synes bruken av det vide begrepet «foretak» å være bevisst og overveiet. I notatet s 8 sies det at «den foreslåtte lovregulering bør ha et bredt saklig virkeområde» og at loven bør «innrettes mot medier som fyller en funksjon i forhold til samfunnets politiske og sosiale offentlighet». Av vedlegg I til St meld nr 18 (1996-97) fremgår på s 24 at bak valget av begrepet «foretak» ligger en bevisst tanke om å ikke begrense lovreglene om redaksjonell uavhengighet til å gjelde bare «i næringsvirksomhet» eller bare for «aviser m.v. som utgis i en næringsmessig sammenheng». Det uttales der bl a følgende»: «Begrepet «næringsvirksomhet» er uklart i grensesonene, og særlig innen medievirksomhet vil det lett kunne oppstå situasjoner hvor det fremstår som tvilsomt om en avis, blad m.v. utgis i en næringsmessig sammenheng, eller ut fra mer ideelle, kulturelle eller religiøse motiver.». Etter dette må det etter Lovavdelingens vurdering antas at lovutkastet slik det foreligger dekker alle «periodiske trykte publikasjoner med nyhets- eller aktualitetsstoff», som blir utgitt av enkeltpersoner som ledd i næring. Videre må det antas at lovutkastet helt generelt dekker alle slike skrifter  som utgis av f eks selskaper, foreninger, andre sammenslutninger av personer eller stiftelser, også om disse har rent ideelle formål. Etter lovutkastet kan da ikke slike foretak gjennom vedtak fra sine styrende organer; styre, generalforsamling, årsmøte etc, fritt kunne bestemme at et skrift i en serie av «periodiske trykte publikasjoner med nyhets- eller aktualitetsstoff», skal ha et nærmere angitt innhold eller inneholde helt bestemte ytringer. Selv om høringsnotatet s 5 viser at lovutkastet helst tar sikte på å gjelde for «dagspressen», gjenspeiles altså ikke dette i utformingen av lovutkastet.

5. Lovutkastets forhold til grunnloven § 100 første punktum

Retten til å utgi trykte skrifter etter grunnloven § 100 er som sagt etter grunnlovens utgangspunkt en absolutt frihet. Det er klart nok at det at et lovforbud avgrenses til bare å gjelde for periodiske skrifter, ikke gjør at lovforbudet kan aksepteres etter grunnloven § 100 første punktum. Heller ikke avgrensningen til skrifter med «nyhets- eller aktualitetsstoff», eller den samlede virkningen av de to avgrensningene, gjør lovforbudet akseptabelt. Retten til å ytre seg gjennom egenutgitte periodiske trykte skrifter nettopp med et alminnelig innhold som nevnt, må anses nokså fundamental i et demokrati. Politiske ytringer vil gjerne, fremsatt i en slik sammenheng, kunne få større gjennomslag enn ved publikasjon gjennom enkeltstående trykksaker eller gjennom skrifter med annet innhold. Det finnes i Norge et utall periodiske trykte skrifter med nyhets- og aktualitetsstoff, som gjerne utgis av organisasjoner som arbeider mot ulike politiske mål eller med ideelle intensjoner for øvrig. Utgivelsen av skriftene er ofte vesentlige virkemidler i dette arbeidet, og kan også gi inntekter. Vi vil også nevne at da mange dagsaviser ble stilt fritt i forhold til de politiske partiene som avisene historisk var tilknyttet, oppsto det nye periodisk utkommende aviser som kunne fylle funksjonen som talerør for politiske partier. Disse avisene presenterer nyhets- og aktualitetsstoff med sin særlige politiske vinkling.

Så langt utgiveren er en fysisk person må man uten videre legge til grunn at den ufravikelige ordningen etter lovutkastet strider mot grunnloven § 100 første punktum. Virkeområdet for lovutkastet er imidlertid som det har fremgått mer omfattende enn dette.

Lovutkastet begrenser også trykke- og ytringsfriheten for bl a politiske partier og organiserte samfunnskritiske eller samfunnsengasjerte grupper av alle slag, enten engasjementet er allment eller begrenset til å fremme spesielle interesser, meninger eller viten om spesielle typer hendelser eller aktuelle spørsmål. Når politiske partier er nevnt, vil vi understreke at det også er tale om fremtidige nye politiske partiers ytringsfrihet.

Selv om organisasjonsfriheten ikke er grunnlovsfestet i Norge, vil Lovavdelingen anta at den - og i alle fall retten til å danne politiske partier - i en viss forstand nyter et forfatningsrettslig vern, jf Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 1998 s 326, Helset/Stordrange, Norsk statsforfatningsrett, 1998 s 390 og Rt 1997.1821 på s 1833 og s 1836-1837, sml også Mæland, Demonstrasjoner og politiet, i Stat, politikk og folkestyre - Festskrift til Per Stavang, 1998 s 467. Spørsmålet om vernets nærmere innhold og avgrensning er det unødvendig å ta opp her. Det avgjørende i denne sammenheng er at man må legge til grunn at trykke- og ytringsfriheten etter grunnloven § 100 gjelder også for dem som slutter seg sammen med andre og ønsker å delta i samfunnsdebatten gjennom en lovlig organisasjon. Etter alminnelige norske rettsprinsipper har personer som vil danne en sammenslutning et meget vidt spillerom for hvordan man vil organisere seg. Woxholth, Foreningsrett, 1990 s 192 fremholder at i «demokratiske foreninger er det i prinsippet medlemmene som har den avgjørende innflytelse over foreningens organisasjon og forvaltning». På s 194 fremholder han at dette «viser seg i praksis gjennom betydelige variasjoner fra forening til forening når det gjelder den mer detaljerte vedtektsregulering av disse spørsmålene».

Lovavdelingen legger til grunn at grunnloven § 100 første punktum om at trykkefrihet skal finne sted, begrenser lovgivernes frihet til å gi regler som hindrer at de som inngår i en sammenslutning selv beholder avgjørende innflytelse når det gjelder innholdet i skrifter som utgis gjennom sammenslutningen. Det er ikke her påkrevet å vurdere de nærmere grensene for lovgivers frihet i så måte. Det er tilstrekkelig i saken her å legge til grunn at dersom et skrift utgis gjennom en sammenslutning, men redigeringen eller ledelsen av den redaksjonelle virksomheten til vanlig er overlatt til en bestemt person, så må sammenslutningen likevel selv - ved vedtak gjennom sine alminnelige organer - kunne avgrense denne personens kompetanse til å treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Et lovvedtak som hindrer dette vil vi anse som å være i strid med grunnloven § 100 første punktum.

Vi kan i og for seg ikke se at grunnloven åpner for noen annen vurdering avhengig av hvilke interesser eller politiske syn utgiverne ønsker å fremme gjennom sin sammenslutning. Om f eks sammenslutningens formål er rent økonomisk må vurderingen trolig bli den samme (men se drøftelsen nedenfor). Også dersom utgiveren er en stiftelse, må stiftelsens organer etter vår vurdering ha en grunnlovsbeskyttet kompetanse til å fastsette innholdet i stiftelsens trykte skrifter, innenfor rammen av stiftelsens formål og vedtekter.

Spørsmålet blir så om det aktuelle formålet om å verne om den faktiske muligheten til allsidig informasjon og fri meningsutveksling, likevel kan bli avgjørende for at lovutkastet kan bli vedtatt uhindret av grunnloven § 100 første punktum. Så vidt som lovutkastet favner, kan dette spørsmålet ikke besvares bekreftende. Et moment mot å besvare spørsmålet bekreftende gjør seg derimot gjeldende: I realiteten tar lovutkastet med dette formålet sikte på å påvirke innholdet av de skriftene som omfattes på en kvalitativ måte, på bekostning av utgiverens frihet til å bestemme innholdet. Se om dette bl a høringsnotatet s 4 der man går ut fra at den uavhengige redaktør bl a «etter best evne [skal] arbeide for det som etter hans/hennes mening tjener samfunnet. Gjennom sin avis skal redaktøren fremme en saklig og fri informasjons- og opinionsformidling». Se også bl a s 3 om frykten for at «lavere etableringskostnader, bl.a. som følge av ny teknologi», fører til at nye utgivere «uten … erfaring» kommer til. Et allment utgangspunkt etter grunnloven § 100 er derimot at staten skal avholde seg fra gjennom lovgivning å kvalitetssikre innholdet i trykte skrifter som andre enn staten utgir. I den utstrekning staten likevel ved lovgitte begrensninger skal kunne påvirke trykte skrifters innhold, er det allmenne utgangspunktet dessuten at det skal skje gjennom lovregler om etterfølgende ansvar for innholdet, jf grunnloven § 100 annet punktum og punkt 3 foran.

Men man kan stille spørsmål om lovutkastet ut fra sin begrunnelse kan opprettholdes hvis det begrenses til å gjelde for sammenslutninger eller stiftel­ser som utgir et skrift utelukkende med det formål å tjene penger. Utgangspunktet må trolig være at regelen i grunnloven § 100 første punktum omfatter også disse tilfellene. Et utgangspunkt må også være at alminnelige lovgivningspolitiske overveielser ikke kan tilsi at det blir stilt opp unntak fra regelen, jf punkt 3 foran. De unntak fra regelen som er stilt opp for tilfeller av politibeslag før utgivelsen og papirrasjonering, er etter vår vurdering for spesielle til å danne bakgrunn for slutninger om andre mulige unntak. Unntaket for tilfeller av konstitusjonell nødrett forutsetter en nødvendighet, og etter vårt syn måtte et unntak fra grunnloven § 100 første punktum begrunnet i å fremme den faktiske muligheten til allsidig informasjon og fri meningsutveksling, forutsatt det samme. Bare særdeles tungtveiende grunner bør altså kunne lede til å stille opp unntak fra grunnloven § 100 første punktum uten grunnlovsendring.

Når staten har andre virkemidler til rådighet for å fremme ønsket om allsidig informasjon og fri meningsutveksling, kan det klart nok ikke være grunnlag for å stille opp unntak fra regelen i grunnloven § 100 første punktum. Vi viser særlig til de muligheter som staten har til å begrense mediekonsentrasjon gjennom regulering av eierskap i mediene, jf Lovavdelingens brev 7 juni 1996 til Kulturdepartementet, jnr 96/6556 E. Staten kan også gjennom bl a ulike positive støttetiltak fremme samfunns­medlemmenes faktiske muligheter til å få allsidig informasjon og til å kunne ytre seg, og trenger derfor ikke å nytte et så prinsipielt inngripende virkemiddel som et lovvedtak som det foreliggende vil være. Det er etter dette strengt tatt unødvendig å trekke inn som et ytterligere moment at det direkte tiltaket som skulle lovfestes; en uavhengighet for redaktøren i forhold til utgiveren, innenfor rammen av privat autonomi synes å være stort sett gjennomført i de mest gjennomslagskraftige trykte mediene i Norge, jf  høringsnotatet s 3 og 5.

Etter dette går vi ikke inn på det mer generelle spørsmålet om hensynet til å fremme den faktiske muligheten til allsidig informasjon og fri meningsutveksling overhodet kan begrunne unntak fra grunnloven § 100 første punktum. Slik forholdene ligger an relatert til det aktuelle lovutkastet, er i alle fall et unntak på slikt grunnlag utelukket.

6. Oppsummering

Et lovvedtak som setter et redigeringsforbud i samsvar med lovutkastet §§ 3, 4 og 5 vil stride mot grunnloven § 100 første punktum så langt det omfatter trykte skrifter, jf § 2 nr 1.

7. Merknader til lovforslaget om informasjonsplikt for medieforetak

I tillegg til det som er foreslått i lovutkastet § 6, foreslår vi at det generelt lovfestes at medieforetak plikter å innta informasjon i sine publikasjoner og sendinger om hvem som faktisk har redigert publikasjonen eller sendingen. Med den som har redigert publikasjonen eller sendingen mener vi den som har truffet avgjørelse om publikasjonens eller sendingens innhold eller om en del av innholdet, se begrepsbruken i straffeloven § 436. Et slikt krav om oppgivelse av den reelle og funksjonelle redaktøren følger allerede av straffeloven § 429, men bare for «blad eller tidsskrift». Siktemålet med en generell bestemmelse om dette vil være å gi synlighet om hvem som i det enkelte tilfellet faktisk har hatt det avgjørende ordet m h t redigeringen av en publikasjon eller sending. Dermed vil utgiverne eller utsenderne av medier som har en bred leser- eller lytterkrets bl a fordi de fremstår som frie medier i den forstand at mediets profesjonelle redaktør opererer uavhengig av eierinteresser og enkeltinteresser, alltid måtte finne seg i at det blir synlig hvis de griper inn i redigeringen av mediet på en måte som ikke ville vært tillatt etter lovutkastet §§ 4 og 5. I så fall kan man presisere at dersom mediets utgiver eller utsender (eier) «gjør seg kjent med skrift, tekst eller bilder eller hører eller ser programmateriale før det blir gjort allment tilgjengelig», skal vedkommende angis som redaktør eller medredaktør for den publikasjonen eller sendingen som materialet ellers ville blitt en del av, og for den publikasjonen eller sendingen der materialet senere eventuelt blir brukt. En slik bestemmelse vil være uproblematisk i forhold til grunnloven, og har gode grunner for seg fordi den vil legge til rette for at de mediene som fremstår som frie og uavhengige i forhold til eierinteresser, også er det. Øvrige medier, der utgiverne ytrer seg fritt og synlig, vil ikke bli berørt. Vi nevner at en lovregel som den vi her foreslår i og for seg vil innebære at der f eks en politisk organisasjon utgir et skrift med en ansatt redaktør, og deler av innholdet i en utgivelse har vært oppe til styrebehandling i organisasjonen, så må organisasjonen ved styret bli oppgitt som medredaktør av skriftet.

Vi vil tilrå at man velger dette som virkemiddel for å legge forholdene til rette for allsidig informasjon og fri meningsutveksling i samfunnet, også i den utstrekning lovutkastet §§ 3, 4 og 5, jf § 2 nr 2 og nr 3, ikke er grunnlovsstridig.

Vi er i tvil om hvorvidt de aktuelle lovbestemmelsene bør vedtas som en egen lov. Vi ber om at Kulturdepartementet vurderer om bestemmelsene mer hensiktsmessig kan innpasses i det eksisterende lovverket på en annen måte. Da dette lovsystematiske spørsmålet vil avhenge av  Kulturdepartementets valg av innholdsmessige løsninger, går vi ikke nærmere inn på spørsmålet nå.

8. Forholdet til Svalbard

Forholdet til Svalbard er ikke omtalt i høringsnotatet. Justisdepartementet gjør oppmerksom på at lov av 17 juli 1925 nr 11 om Svalbard § 2 bestemmer at norsk privatrett, strafferett og prosessrett automatisk skal gjelde på Svalbard. Andre lover gjelder bare når dette er særskilt bestemt av Kongen. Justisdepartementet ber Kulturdepartementet utrede spørsmål om lovens anvendelse på Svalbard. I den forbindelse gjøres også oppmerksom på at alle forslag om å gjøre nye lover gjeldende for Svalbard skal forelegges Det interdepartementale polarutvalg til uttalelse før det sendes på høring, jf Justisdepartementets rundskriv om koordinering av polarsaker av 7 mai 1979 nr 3385.