§ 105 - Grunnloven § 105

Saksnummer: 00/3630 E ESI/ATV

Dato: 07.04.2000

 

Grunnloven § 105

 

1. INNLEDNING

Vi viser til brev 23. februar 2000, hvor Finansdepartementet stiller spørsmål om det vil være i strid med Grunnloven § 105 å lovfeste en bestemt ordning hvor Oslo børs’ formue (sammen med forpliktelsene) overføres til et nydannet allmennaksjeselskap med Oslo børs som eier av samtlige utstedte aksjer. Aksjene skal selges, og vederlaget ved salg av aksjene tilfaller statskassen uten erstatning til Oslo børs. Hovedspørsmålet er om det vil være i strid med Grunnloven § 105 å kreve at vederlaget ved salg av aksjene blir avstått til statskassen uten at Oslo børs gis full erstatning.

Det kan også reises spørsmål om forslaget skaper problemer i forhold til Grunnloven § 97. Vi kan ikke se at § 97 gir et sterkere vern enn § 105 i det foreliggende tilfellet, og går derfor ikke nærmere inn på bestemmelsen. Heller ikke Grunnloven § 106 annet punktum, som presiserer § 105 for «Milde Stiftelser», kan gi noe mer omfattende vern enn § 105.

2. GRUNNLOVEN § 105

2.1            Grunnloven § 105 lyder:

«Fordrer Statens Tarv, at nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning.»

Bestemmelsen sikrer at den som må avstå rettigheter til en annen, som utgangspunkt får full erstatning. Dersom den nevnte ordningen for omdanning gjøres frivillig for Oslo børs, oppstår det ikke spørsmål om anvendelse av Grunnloven §105. For en tilsvarende drøftelse ved omdanning av forretningsbankene viser vi til C. Smith: Bankrett og statsstyre (Oslo 1980) s. 384.

Bestemmelsen i § 105 er etter dette bare aktuell dersom Oslo børs gjennom loven pålegges å omdanne seg i samsvar med den skisserte ordningen. Det som eventuelt vil utløse krav etter § 105, er at Oslo børs må gi fra seg vederlaget ved salg av aksjene.

2.2   Vernet etter Grunnloven § 105 gjelder både for fysiske og juridiske personer. Bestemmelsens kjerne er tilfeller hvor privatpersoner må avstå eiendom til fordel for staten eller andre rettssubjekter. Bestemmelsen gjelder også når en selveiende institusjon, typisk en stiftelse, er opprettet av privatpersoner, og stiftelsen må avstå eiendom. Det vises til Castberg: Norges statsforfatning bind II (3. utg. 1964) s. 276.

2.3            Grunnloven § 105 gir på den annen side som utgangspunkt ikke vern dersom eiendom som allerede må betraktes som statlig, må avstås til en annen enhet i staten. Klarest er dette når «overføringen» skjer mellom enheter i staten som ikke regnes som egne rettssubjekter. Her er ikke eiendom avstått til «Nogen», fordi eieren er den samme før og etter transaksjonen. Prinsippet gjelder også når avståelsen skjer fra et selvstendig rettssubjekt, så lenge dette er heleid av staten (se f.eks. Andenæs’ uttalelse i Innst. S. nr. 169 - 1957 s. 298 første spalte om militære bedrifter som var opprettet ved en særlov av 1947). Begrunnelsen kan være at staten i realiteten, om enn indirekte, må ses på som eier av bedriftens formue i forhold til Grunnloven § 105.

2.4   Det er enighet om at Oslo børs i dag må karakteriseres som en selveiende institusjon, jf. børsloven § 1-1. Det kan være noe usikkert om børsen naturlig bør karakteriseres som en stiftelse, et offentlig fond eller noe annet. En slik generell karakteristikk er uten betydning for den problemstillingen som drøftes her. Lovavdelingen finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet.

2.5   Det særlige spørsmålet som oppstår i vår sak, er hvordan selveiende institusjoner som er opprettet av staten, skal behandles i forhold til Grunnloven § 105. Slike institusjoner vil i vanlig språkbruk ikke eies av staten.

Ordlyden i § 105 kan isolert sett trekke i retning av at også selveiende institusjoner som er opprettet av staten, nyter vern etter Grunnloven § 105.

Lovavdelingen antar likevel at den grensen som lovgivningen i dag trekker mellom statlig eiendom og selveiende institusjoner, ikke er avgjørende ved tolkingen av Grunnloven § 105. Uansett er bestemmelsen neppe skrevet med dette spørsmålet i tankene. Det tilsier en viss frihet ved tolkningen.

2.6   Det kan hevdes at formålet med § 105 først og fremst er å gi vern til privatpersoners eiendomsrett og - i forlengelsen av dette - rettssubjekter som er opprettet av private. Det Adler-Falsenske grunnlovsutkastet § 14 annet punktum gir støtte for en slik antakelse. Her heter det:

«Fordrer den offentlige Nødvendighed, paa en ved Lovene bestemt Maade, at et Individ maa afgive sin Eiendom til offentlig Brug, saa maa han derfor have en fyldestgjørende Erstatning.»

2.7   I teorien er det antatt at Grunnloven § 105 har begrenset anvendelse på stiftelser og andre selveiende institusjoner som er opprettet av det offentlige.

Spørsmålet er særlig drøftet i forhold til kommunene. Aschehoug antar at kommunene må ha et vern etter § 105 «mod aldeles vilkaarlige Eiendomsberøvelser», men at lovgiver ellers står fritt til å bestemme hvordan kommunens interesser skal forvaltes (Norges nuværende statsforfatning bind III (2. utg., Christiania 1893) s. 291).

Også Castberg tar utgangspunkt i at de offentligrettslige juridiske personer som staten selv har opprettet, står i en annen stilling enn juridiske personer som er skapt av private. Han uttaler (Norges statsforfatning bind II (3. utg., Oslo 1964) s. 275):

«Ganske visst kan en lov neppe uten hinder av grunnlovens § 105 uten videre berøve en kommune en inntektsgivende eiendom uten vederlag av noen art. […] Men den omstendighet at kommunene er rettssubjekter, som staten selv har skapt, og som skal tjene de samme formål som også staten skal virke for, kan ikke bli uten betydning ved anvendelsen av grunnlovens § 105 på kommunens rettsforhold.»

Det er dessuten antatt at Hypothekbanken uten hinder av Grunnloven kunne oppløses og berøves sin formue ved ny lov, så lenge rettighetene til kreditorene og andre kontraktsparter ikke ble gått for nær. Hypothekbanken var en statsbank. Den ble opprettet ved lov i 1851 og fikk sin grunnkapital ved bevilgninger fra staten. Vi viser til Aschehoug l.c. s. 291 og Gjelsvik: Norsk personrett (2. utg., Oslo 1934) s. 100, jf. s. 109-110. Synspunktet ble begrunnet med at institusjonen var dannet av det offentlige uten at private bidro økonomisk.

2.8   Også Lovavdelingen antar at selveiende institusjoner som er opprettet av det offentlige, ikke har det samme vernet etter Grunnloven § 105 som tilsvarende institusjoner som er opprettet av private. (Vi understreker at drøftelsen her ikke omfatter kommunene.) Det motsatte synspunktet ville ledet til at den privatrettslige organisasjonsformen staten har valgt, blir avgjørende for spørsmålet om det skal gis erstatning når institusjonen oppheves og formuen disponeres på annet vis. Etter vårt syn bør det ikke bare legges vekt på hvilken organisasjonsform som er valgt, men også på bakgrunnen for at man har valgt denne formen.

2.9   I selveiende institusjoner er det ingen eiere som kan ha beskyttelse etter Grunnloven § 105. Har den offentlig opprettede institusjonen som sådan vern, må det være fordi det økonomiske formålet med virksomheten helt eller delvis er å tilgodese interessene til andre enn staten. I så fall må det kreves at formålet har en tilstrekkelig fasthet til at et lovbestemt pålegg om å bruke midlene til andre formål, må anses som et rettighetsinngrep etter Grunnloven § 105, jf. Ot.prp. nr. 19 (1974-75) Om lov om aksjeselskaper s. 309 annen spalte, der Opsahl uttaler at «et fond eller stiftelse kan føres tilbake til statens eie når det ikke finnes noen erstatningsberettigede (om det er så må avgjøres særskilt)».

2.10 Det må altså avgjøres konkret om og eventuelt hvor langt den enkelte institusjonen skal gis vern. Dersom en selveid institusjon er opprettet ved lov, og institusjonen ikke mottok konkrete økonomiske tilskudd fra private ved opprettelsen, antar vi at utgangspunktet må være at lovgiver har fullt herredømme over institusjonens midler, så langt rettighetene til kreditorene mv. blir respektert. Dette gjelder iallfall dersom det ut fra institusjonens oppgaver og graden av offentlig styring er naturlig å se på institusjonen som et redskap for det offentliges virksomhet. Lovgiver må i slike tilfeller kunne omorganisere virksomheten ut fra en hensiktsmessighetsvurdering, uten at dette utløser erstatningskrav etter Grunnloven § 105.

2.11 Ved omdanningen av NRK til en stiftelse i 1987 ble det uttrykkelig fastsatt i loven at stiftelsens formue vederlagsfritt kunne tilbakeføres til staten etter beslutning fra Kongen (se kringkastingsloven 13. juni 1980 nr. 35 § 4 nr. 2, slik den lød etter lovendringen i 1987). I proposisjonen er det uttalt at bestemmelsen er inntatt «for å sikre at NRKs aktiva beror i samfunnets eie dersom det senere skulle bli aktuelt å oppløse eller velge andre organisasjonsformer for NRK» (se Ot.prp. nr. 31 (1986-87) s. 11 annen spalte). Det fremgår imidlertid ikke at dette ble ansett som nødvendig av hensyn til Grunnloven § 105. Uttalelsen har uansett begrenset vekt i forhold til den foreliggende problemstillingen.

2.12 Vi antar at det kan forekomme unntak fra utgangspunktet ovenfor, f.eks. dersom driften av institusjonen er privat finansiert, og det er forutsatt at institusjonens midler skal brukes til å tilgodese private formål. Et lovbestemt formål vil riktignok kunne endres ved ny lov. Men både Grunnloven § 105 og § 97 kan begrense adgangen til å gi endringen virkning for formue som allerede er bygget opp, f.eks. ved at hele formuen trekkes inn i statskassen.

2.13 Vi understreker at forholdene ved opprettelsen av institusjonen ikke alene kan være avgjørende. Det må også legges vekt på om utviklingen i ettertid har gitt institusjonen en slik administrativ og økonomisk selvstendighet som kan medføre vern etter Grunnloven § 105.

3. DEN RETTSLIGE VURDERINGEN AV OSLO BØRS

Spørsmålet blir så om det vil være i strid med Grunnloven § 105 å pålegge Oslo børs å omdanne seg slik det er skissert innledningsvis, og derved overføre børsformuen til staten.

De historiske opplysningene nedenfor er i det vesentlige hentet fra NOU 1985: 33 s. 130 flg. og Innstilling til lov om børser og offentlig godkjente handelskamre (Kristiania 1923) s. 8 flg.

3.1            Spørsmålet om Oslo børs har krav på erstatning etter Grunnloven § 105 dersom børsformuen blir omdisponert av staten, er berørt av Børslovutvalget 1997 i utredningen inntatt i NOU 1999: 3, se s. 253-254. Utvalget legger til grunn at lovgiver vil ha «relativt stor frihet» til å beslutte hvordan formuen skal videreføres, men uttaler videre:

«Likevel må det antas at Grunnloven § 105 vil være til hinder for at børsens formue gjennom lov eller på annen måte eksproprieres, uten at det ytes full erstatning. Grunnlovspåbudet er skrevet ut fra det som hadde størst praktisk interesse, ekspropriasjon til fordel for staten, men må forstås slik at det også omfatter ekspropriasjon til fordel for private, jf. Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, Oslo 1986 side 453.

Dette innebærer [...] at det neppe kan bestemmes at børsens formue uten videre skal overføres til statskassen.»

Børslovutvalget antar altså at Grunnloven § 105 vil være til hinder for at børsformuen overføres til staten uten erstatning, men spørsmålet er ikke særlig utførlig drøftet.

3.2   Børsen er en selveiet institusjon, opprettet av det offentlige ved lov 8. september 1818 angående opprettelse av en børs i Kristiania. Loven selv ga ikke privatpersoner rettigheter til børsformuen, og det ble ikke ytt direkte tilskudd fra private ved opprettelsen.

Måten børsen er opprettet på, taler for at lovgiver må kunne omorganisere virksomheten, uten at dette utløser krav om erstatning etter Grunnloven § 105 (jf. ovenfor).

3.3            Børsens oppgaver har helt siden starten hatt preg både av forretningsvirksomhet og utføring av offentlige myndighetsoppgaver. Institusjonen har dels, med grunnlag i loven, utført oppgaver som like gjerne kunne skjedd på privat initiativ. Men institusjonen har også gjennom nåværende og tidligere lovgivning blitt pålagt funksjoner som er mer særpreget for det offentlige. Eksempelvis skal børsen medvirke til myndighetenes tilsyn med verdipapirhandelen (jf. børsloven 1988 § 1-5 første ledd). Videre regnes en rekke av børsens avgjørelser som enkeltvedtak. Dette gjelder bl.a. avgjørelser om børsnotering, strykning og suspensjon av finansielle instrumenter samt ileggelse av sanksjoner (se NOU 1999: 3 s. 221-222 med videre henvisninger).

3.4            Allerede fra begynnelsen var børsen på mange områder underlagt offentlig styring. Etter den opprinnelige loven ble de øverste kontrollmyndighetene ved børsen - børs- og handelskomiteen og børskommissæren - oppnevnt av hhv. departementet og regjeringen. Komiteen skulle ha overoppsyn med alt som vedkom børsen og dennes inntekter og utgifter. Børskommissæren førte oppsyn med børshandelen etter instruks fra regjeringen.

I dag gir børsloven § 2-1 Kongen myndighet til å oppnevne flesteparten av medlemmene til børsrådet, som er børsens øverste organ. Børsrådet skal bl.a. oppnevne styre og føre tilsyn med driften av institusjonen. Dessuten skal regnskapene forelegges departementet, som kan gi pålegg til børsen dersom det er grunn til å tro at det foreligger brudd på gjeldende regelverk.

Både etter det tidligere og nåværende systemet kan staten altså gjennom direkte og indirekte virkemidler øve innflytelse på driften av virksomheten.

3.5   Bruk av formen selveiende institusjon fører på den annen side til at staten ikke har slike beføyelser over børsen som normalt følger med eierskap (regelmessig rett til utbytte, direkte instruksjonsrett over styret osv.)

Dette kan imidlertid ikke være avgjørende for vurderingen etter Grunnloven § 105. Dersom børsens virksomhet hadde vært utøvd gjennom f.eks. et heleid statlig aksjeselskap, er det ikke tvilsomt at institusjonens formue kunne inndras i statskassen uten erstatning, selv om også aksjeselskaper kan ha stor selvstendighet i forhold til eierne. I 1818 kan organisering som en selveiende institusjon ha fremstått som naturlig, fordi mange av dagens selskapsformer ikke var fullt utviklet på den tiden. Ettersom formålet med § 105 først og fremst er å verne privates eiendom, bør det ikke legges for stor vekt på slike forskjeller i måten virksomheten styres på.

Slik vi ser det, hadde børsen ved opprettelsen preg av å være et redskap for staten til å sikre en samfunnsmessig forsvarlig utvikling av handelen med varer og verdipapirer. Utviklingen i ettertid gir ikke grunnlag for å moderere denne karakteristikken i avgjørende grad.

Dette trekker i retning av å likestille børsen med et heleid statlig selskap i forhold til Grunnloven § 105.

3.6   Når det særlig gjelder den økonomiske siden av virksomheten, fulgte det av børsloven 1818 at institusjonen skulle få sine inntekter dels ved salg av tjenester, og dels ved at det i medhold av loven ble innkrevet avgifter fra byens kjøpmenn og meglere mv. Dette systemet ble i hovedsak videreført under børsloven 1931. Fortsatt får børsen den vesentligste delen av inntektene gjennom avgifter fra brukerne (se børsloven 1988 § 5-1 første ledd og NOU 1999: 3 s. 95).

Denne typen betaling kan - her som ellers - ikke gi rettigheter til den formuen som eventuelt måtte bygges opp som resultat av avgiftsbetalingene mv.

Børsloven 1818 (§ 15) og børsloven 1931 (§ 18) fastsatte at overskuddet som utgangspunkt skulle brukes til å fremme børsens interesser. Videre fulgte det av børsloven 1931 § 23 tredje ledd at børsens nettoformue ved avvikling skulle avsettes til et fond til fremme av byens næringsliv på handelens, industriens og sjøfartens område. Det er antatt at det samme utgangspunktet vil gjelde ved avvikling etter den nåværende børsloven (se NOU 1999: 3 s. 253 annen spalte).

Børslovgivningen mv. forutsetter med andre ord at børsformuen skal brukes til å fremme børsens formål i vid forstand.

3.7   Formuesoppbyggingen på børsens hånd har skjedd som ledd i at børsen har varetatt de bestemte oppgavene den er tillagt i lovgivningen. Det har hele tiden vært forutsetningen at inntektene ikke i særlig grad bør overstige driftskostnadene. Meningen er altså at børsen skal være selvfinansiert, men ikke at den skal legge seg opp midler bl.a. gjennom betaling fra brukerne utover det som er nødvendig for å løse de bestemte oppgavene den er tillagt i lovgivningen (se børsloven 1988 § 5-1 første ledd og NOU 1999: 3 s. 95-96). At lovgivningen om børsen forutsetter at et eventuelt overskudd som likevel måtte oppstå, skal brukes til å styrke børsen, er naturlig ut fra de lovgivningspolitiske målsettingene med børsen.

At lovgivers grunnleggende formål er å etablere en børs som fungerer godt, innebærer samtidig at de private brukernes interesser er tilstrekkelig varetatt ved at det legges til rette for en forsvarlig drift. Som utgangspunkt må det være lovgivers oppgave, ut fra en hensiktsmessighetsvurdering, å avgjøre hvordan man skal nå denne målsettingen. Iallfall så lenge den nye ordningen ikke er vesentlig dårligere egnet til å dekke brukernes behov, kan utøving av et slikt lovgivningspolitisk skjønn, etter vårt syn ikke utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105.

På denne bakgrunnen kan vi ikke se at hensynet til børsvirksomheten eller hensynet til de som har betalt avgift til børsen, hindrer at lovgiver - uten å yte erstatning etter Grunnloven § 105 - kan beslutte en annen bruk av midlene.

3.8            Medkontrahenter og andre privatpersoner er beskyttet av Grunnloven ved at deres enkelte rettigheter overfor børsen, f.eks. i form av pengekrav, bare kan fratas dem i den utstrekning dette ikke strider mot Grunnloven §§ 97 og 105. Private rettssubjekter vil dermed neppe lide konkret tap som følge av en eventuell omdanning.

4. KONKLUSJON

Konklusjonen blir etter dette at Oslo børs er en institusjon som under enhver omstendighet kun nyter et beskjedent vern etter Grunnloven § 105. Lovavdelingen antar derfor at en omdanning som skissert ovenfor, ikke vil komme i strid med Grunnloven § 105.