§ 11 - Det Norske Radiumhospital – spørsmål om opphør av stiftelse

Saksnummer: 2002/06792 EP		Dato: 29.11.2002
AS/KR

 

Det Norske Radiumhospital – spørsmål om opphør av stiftelse

Vi viser til Helsedepartementets brev 31. juli 2002 vedrørende spørsmålet om stiftelsen Det Norske Radiumhospital (DNR), som ble opprettet i 1932, fortsatt består som stiftelse, og beklager et sent svar pga. stort arbeidspress.

I det følgende gjennomgår vi de juridiske problemstillingene som reises i Helsedepartementets brev, på basis av det materialet vi har fått oss forelagt. For å foreta en fullstendig gjennomgåelse av alle sider ved saken ville det være nødvendig å gjennomgå faktum (historikken til stiftelsen og den statlige virksomheten) mer i detalj enn det oversendte materialet gir anledning til. Ut fra de hovedlinjene som er gitt om saken i det oversendte materialet, antar Lovavdelingen likevel at stiftelsen Det Norske Radiumhospital ikke kan anses å ha opphørt på de grunnlag som er anført i Helsedepartementets brev. Verken det forhold at stiftelsens vedtekter er blitt endret i strid med selvstendighetsprinsippet, eller det forhold at virksomheten siden1960-årene er blitt finansiert av annet enn stiftelsens egne midler, innebærer etter Lovavdelingens syn at man kan anse stiftelsen som bortfalt.

1.      Betydningen av vedtektsendringene fra 1963 og fremover

Etter gjeldende stiftelseslov 23. mai 1980 nr. 11 er omdanningsadgangen i kapittel VI i utgangspunktet uttømmende, i den forstand at omdanning av stiftelser ikke kan skje på annen måte enn slik loven foreskriver. Konsekvensene av dette er bl.a. at staten ikke kan omdanne stiftelser ved å vedta instrukser for en stiftelse som ikke følger prosedyren foreskrevet i stiftelsesloven kapittel VI, jf. også Høyesteretts dom 18. juni 2002 (Rt. 2002 s. 819), som synes å forutsette at omdanning bare kan skje i form av omdanningsvedtak i henhold til stiftelseslovens regler (se særlig s. 828 (med forbehold der vedtektene har særskilt bestemmelse om vedtektsendring) og 831-32).

Reglene for omdanning av stiftelser før stiftelsesloven av 1980 (som trådte i kraft 1. januar 1982) er omhandlet i NOU 1975:63 i kapittel 5. Frem til begynnelsen av 1950-årene var det noe uklart hvem som hadde kompetansen til å foreta omdanning, Kongen eller stiftelsens styre. Fra og med 1955 var imidlertid den klare oppfatning at kompetansen til å foreta omdanning lå til Kongen, og styret hadde ikke selv kompetanse til å oppløse stiftelsen, jf. NOU 1975: 63 side 69 og 71. Det måtte søkes om omdanning. Vedtak om omdanning skjedde normalt etter søknad fra stiftelsens styre, jf. nærmere om saksbehandlingen ved slik omdanning NOU 1975:63 side 73-74:

”Den vanlige fremgangsmåte ved omdanningssaker er at styret for stiftelsen m.v. leverer en søknad om omdanning med vedlagt utskrift fra styreprotokollen, som viser at styret har gjort vedtak om å søke omdanningen. Vedtaket må være begrunnet og opplyse hvorledes styret mener det bør forholdes med stiftelsen. Det innhentes uttalelser fra arvinger av stifteren og andre som har interesse i saken, for eksempel organisasjoner eller vedkommende kommune eller særlig forvalter. Slike uttalelser bør innhentes før styret treffer sin beslutning. Dersom det dreier seg om en privat stiftelse, må bekreftet avskrift av testament eller lign. vedlegges. Søknaden sendes om fylkesmannen, som også skal avgi uttalelse. Dreier det seg om en offentlig stiftelse, sendes søknaden gjennom stiftsdireksjonen som skal avgi uttalelse. Dersom saken er tilstrekkelig opplyst, treffer departementet sin avgjørelse på grunnlag av det materiale som innsendes gjennom fylkesmannen eller stiftsdireksjonen. Ellers innhenter departementet ytterligere opplysninger.”

Vi legger derfor til grunn at det på 1960- og 70- tallet forelå en klar og fast forvaltningspraksis for omdanning av stiftelser. I forbindelse med endringene i stiftelsen Det Norske Radiumhospitals vedtekter fra 1963 og fremover er det – etter det vi kjenner til – ikke søkt om at stiftelsen skulle opphøre, og vi er heller ikke kjent med at stiftelsens styre har fattet noe vedtak om opphør av stiftelsen. Lovavdelingen anser det derfor relativt klart at det ikke er skjedd noe opphør av stiftelsen på det grunnlag at staten fra 1963 og senere fastsatte nye vedtekter for Det Norske Radiumhospital (DNR) som medførte at stiftelsens selvstendighet i realiteten bortfalt. (Vi forutsetter at de aktuelle kongelige resolusjonene, som vi ikke har sett, ikke tar stilling til spørsmålet om stiftelsen skal opphøre). Det er for øvrig flere eksempler på stiftelser der selvstendigheten i forhold til stat og kommune synes tvilsom. Dette innebærer ikke at en derved anser stiftelsen for å ha opphørt, men kan medføre at staten eller kommunen kan bli ansvarlig for stiftelsens disposisjoner.

Det er i denne sammenheng ikke avgjørende om vilkårene for en omdanning som oppløser stiftelsen, var til stede eller ikke. En stiftelse opphører ikke automatisk selv om vilkårene for opphør av stiftelsen ville ha vært til stede om det var blitt søkt om slik omdanning. For at en stiftelse eventuelt skulle kunne opphøre på grunnlag av slike endringer i vedtekter mv. som forelå – hvilket i seg selv er ytterst tvilsomt – måtte det i det minste kreves at det fremgår at det foreligger en beslutning fra styret om at stiftelsen skal opphøre.

Det forhold at vedtekter for Det Norske Radiumhospital fastsatt ved kongelig resolusjon 22. mars 1974 § 2 helt frem til 1984 definerte DNR som et eget rettsubjekt, viser etter vårt syn at det ikke før tidligst i 1984 var oppfatningen at stiftelsen hadde opphørt. I 1984 var stiftelsesloven av 1980 trådt i kraft, og opphør av stiftelsen kunne bare skje i henhold til lovens kapittel VI, jf. over om dette.

Det forhold at man etter stiftelsesloven 1980 unnlot å registrere stiftelsen, innebærer heller ikke at stiftelsen derved opphørte å eksistere. Tungtveiende hensyn taler mot at det forhold at lovens regler om registrering av stiftelser ikke følges, skal kunne innebære at stiftelsen derved anses å ha opphørt.

2.      Kan stiftelsen ha opphørt automatisk på et tidspunkt i og med at stiftelsens midler er brukt opp?

Det er reist spørsmål om stiftelsen kan anses å ha opphørt på et tidspunkt på grunnlag av at stiftelsens midler var brukt opp. Det er korrekt at det forhold at en stiftelse ikke har midler tilbake i visse tilfelle kan innebærer at stiftelsen kan opphøre uten et formelt omdanningsvedtak. Det er imidlertid ikke så enkelt at man i ettertid kan fastslå at en stiftelse på et visst tidspunkt antagelig hadde tapt sine midler, og derved kan konkludere med at stiftelsen fra dette tidspunktet må anses for å ha opphørt.

Utvalget i NOU 1975:63 fremholder på side 47, med støtte i juridisk teori, at en stiftelse må kunne opphøre ”av den grunn at dens midler er brukt opp”. Dette er også fremholdt av departementet i  Ot.prp. nr. 3 (1979-80) side 14 annen spalte punkt 6.

I sin drøftelse i NOU 1975:63 side 47 legger utvalget først til grunn at konkursbehandling kan medføre at en stiftelse opphører. Utvalget legger videre til grunn at også en annen form for likvidasjon av stiftelsen kan innebære at stiftelsen kan anses å opphøre. Utvalget uttaler imidlertid i den forbindelse at det neppe lar seg gjøre å ”oppstille særlige regler for hvorledes en likvidasjon (…) skal gjennomføres”. I forhold til offentlige stiftelser fremholder utvalget at en likvidasjon ikke kan anses for avsluttet før de nødvendige regnskaper m.v. er avgitt til tilsynsmyndighetene.

Utvalget uttaler imidlertid ikke noe om – og i så fall under hvilke forutsetninger -– en stiftelse kan opphøre alene av den grunn at midlene er brukt opp, når det ikke er foretatt konkursbehandling eller noen særskilt likvidasjon. Et minimumskrav måtte i alle tilfelle være at stiftelsens styre i en beslutning konstaterer at stiftelsens midler er forbrukt og at den dermed er opphørt. Det foreligger heller ikke annen juridisk teori eller rettspraksis som avklarer dette spørsmålet nærmere. Vi er for vår del ikke kjent med tilfelle der en stiftelse er blitt ansett å ha opphørt på denne måten alene fordi dens midler er brukt opp. Det ville etter vårt syn også skape en høyst uklar og uforutsigbar rettstilstand dersom en stiftelse skal kunne anses for å ha opphørt på det tidspunkt dets midler er brukt opp, når det ikke i det minste foreligger noen styrebeslutning om at stiftelsen skal opphøre. Det vil for eksempel nærmest være umulig å fastslå fra hvilket tidspunkt opphøret av stiftelsen skjedde.

På denne bakgrunn er det etter vårt syn høyst tvilsomt om en stiftelse kan opphøre automatisk bare fordi dens egne midler er brukt opp, uten at det er foretatt en form for likvidasjon av stiftelsen og uten at det er fattet noe vedtak om at stiftelsen skal opphøre.

Det foreligger heller ikke tungtveiende hensyn som tilsier at det er behov for en regel om ”automatisk” opphør av en stiftelse når dens midler er brukt opp. Den legislative begrunnelsen for dette måtte eventuelt være det forhold at et sentralt kjennemerke ved stiftelser er at det må være avsatt en kapital for et bestemt formål. Dersom kapitalen er brukt opp, brister således en vesentlig forutsetning for å betrakte stiftelsen som en selvstendig juridisk person, og det er nærliggende å konkludere med at stiftelsen må opphøre. Stiftelsesloven ivaretar imidlertid dette hensynet, ved at loven gir adgang til å oppheve stiftelsen i disse tilfellene ved omdanning, jf. stiftelsesloven 1980 § 35 første ledd nr. 1. Med mindre det er foretatt en konkursbehandling eller en annen form for tilfredsstillende likvidasjon, jf. ovennevnte uttalelser i lovens forarbeider, er det derfor Lovavdelingens syn at det også i disse tilfellene normalt må kreves et omdanningsvedtak for at stiftelsen skal kunne anses opphørt. 

Etter Lovavdelingens syn er det også grunn til å oppstille meget strenge krav for at en stiftelse kan opphøre uten formelt omdanningsvedtak, selv på basis av en likvidasjon foretatt av stiftelsens styre. En regel om opphør av stiftelsen når stiftelsen har brukt opp sine midler pålegger styret et stort ansvar. Vurderingen av om det er grunnlag for bortfall, er i motivene og i teorien ikke knyttet til hvorvidt ”grunnkapitalen” er tapt. Det er mer generelt et spørsmål om stiftelsens midler er konsumert. Avhengig av omfanget og kompleksiteten i stiftelsens drift, vil det regelmessig by på store utfordringer for styret å vurdere om dette kriteriet er oppfylt. Man måtte etter vår vurdering i så fall antagelig kreve at styret foretar en helhetsvurdering av stiftelsens økonomiske stilling, etter mønster av reglene i lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) § 61. Denne synsvinkelen har støtte i uttalelser fra Henrik Hessler: Om stiftelser, Stockholm 1952 side 515 flg. (516),  som utvalget viser til, jf. NOU 1975: 63 side 47 første spalte.

Som påpekt ovenfor er det tale om en vanskelig vurdering, og styret vil lett havne i en uavklart situasjon. Dette tilsier at en uavhengig instans bør bringes inn for å avgjøre om stiftelsen er å betrakte som bortfalt, det vil si at reglene om omdanning normalt bør kreves fulgt også i disse sakene.

På denne bakgrunn er det Lovavdelingens syn at det er relativt klart at en stiftelse ikke kan bortfalle automatisk bare på grunnlag av at stiftelsens midler er brukt opp, uten at det skjer en konkursbehandling eller likvidasjon. Særlig gjelder dette når stiftelsens midler har vært brukt til investeringer som danner en del av grunnlaget for en pågående virksomhet. Det kan derfor vanskelig legges til grunn at stiftelsen DNR har opphørt med den begrunnelse at stiftelsens midler var brukt opp i 1963 eller senere.

3.      Særlig om inkorporering i offentlig virksomhet

For oversiktens skyld er det også grunn til å nevne at man kan sikre seg betydelig innflytelse i en stiftelse ved å yte økonomiske bidrag til stiftelsen, uten at stiftelsen derved mister sin karakter av stiftelse. Såkalt inkorporering i offentlig virksomhet er omtalt i NOU 1975: 63 på side 98 og i Ot.prp. nr. 3 (1979-78) side 21 første spalte. Utvalget og departementet omtaler der dette som en ”særlig form for oppheving av en stiftelse som eget rettssubjekt”, og fremhever særlig to uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling som grunnlag for sitt standpunkt. Uttalelsene er illustrerende for hvilken innflytelse det offentlige eller andre gjennom avtaler kan få i en stiftelse, men gir etter vår vurdering ikke støtte for å anse såkalt inkorporering som en særlig opphevingsregel.

Den første saken utvalget nevner er jnr. 1982/63 E som gjaldt spørsmål om staten kunne overta Stiftelsen Sophies Minde. Lovavdelingen kom til at Kongen ikke i medhold av omdanningsretten kunne nedlegge stiftelsen fullstendig, og overdra den med aktiva og passiva til staten. Dersom stiftelsen ble formelt opprettholdt som en egen rettslig institusjon, kunne staten imidlertid gå langt i å samordne virksomheten med statsdrift bl.a. ved å inngå en avtale med stiftelsens styre om at staten til gjengjeld for sine investeringer skulle bli medeier i stiftelsens eiendom. Staten kunne i det hele tatt stille opp vilkår for å yte bidrag til stiftelsens drift. Og så langt stiftelsens styre fant at samarbeidet med staten tjente til å fremme stiftelsens formål, måtte det kunne godta slike vilkår. Først dersom samordningen kom i strid med gjeldende plan for stiftelsen, måtte man ty til omdanning (permutasjon) på vanlig måte i lys av stiftelsens hovedidé.

I en senere sak om inkorporering av Tromsø museum i Universitetet i Tromsø (jnr. 193/74 E) fastholdt Lovavdelingen denne oppfatningen. Dersom det var enighet mellom de berørte parter, kunne man treffe vedtak om oppløsning av stiftelsen ved kgl. res., dvs. et omdanningsvedtak.

Lovavdelingen antar man kan se dette slik at et behov for eller høy grad av inkorporering i offentlig virksomhet etter omstendighetene kan gi grunnlag for et vedtak om omdanning etter stiftelsesloven 1980 § 35 som opphever stiftelsen, men ikke som en opphørsgrunn uten et slikt omdanningsvedtak.