§ 11-5 - Tolkning av pakkereiseloven og forvaltningsloven

Saksnr. 1998/11302 E AS/ØØ
Dato: 16.10.1998

 

Tolkning av pakkereiseloven og forvaltningsloven

Vi viser til brev 30 september 1998, der Nærings- og handelsdepartementet ber om Lovavdelingens syn på om Reisegarantifondets avgjørelser vedrørende krav etter lov 25 august 1995 nr 57 om pakkereiser § 11-3 kan klages inn for Nærings- og handelsdepartementet.

Det er to mulige grunnlag for en slik klageadgang, pakkereiseloven § 11-5 og forvaltningsloven § 28, jf §§ 1 og 2.

1. Pakkereiseloven § 11-5

Etter pakkereiseloven § 11-5 kan pålegg gitt av Reisegarantifondet i medhold av § 11-2 første ledd påklages til departementet. Reisegarantifondet skal i medhold av § 11-2 første ledd første punktum «administrere reisegarantiordningen». Etter § 11-2 første ledd annet punktum kan fondet «gi de pålegg som er nødvendige for å sikre at bestemmelsene om reisegaranti etterleves». Det er her tale om pålegg overfor de garantipliktige. Spørsmålet er om klageregelen i § 11-5 skal tolkes slik at bare pålegg overfor arrangør/formidler som nevnt i § 11-2 første ledd annet punktum kan påklages til departementet, eller om enhver beslutning fattet som ledd i administreringen av fondet i medhold av første punktum kan påklages i medhold av § 11-5. I den grad det har vært meningen å begrense klageadgangen på denne måten er henvisningen fra § 11-5 til § 11-2 første ledd noe upresist utformet.

Språklig sett er det etter Justisdepartementets syn mest nærliggende å forstå § 11-5 slik at kun pålegg i medhold av § 11-2 første ledd annet punktum kan påklages til departementet i medhold av § 11-5. Det fremgår også klart av forarbeidene at klageregelen i § 11-5 ble gitt med tanke på slike pålegg, og ikke med tanke på administrasjonen av ordningen for øvrig.

I Ot prp nr 71 (1994-95) uttales det på s 16:

«Den klageadgang man legger opp til innen området for reisegaranti regulerer forholdet mellom arrangør/formidler og Reisegarantifondet, og avviker fra den tvisteløsning som pakkereiseloven anviser. Det er derfor nødvendig å gi en egen bestemmelse om klageadgang til departementet. De vedtak som kan påklages til departementet vil primært være vedtak om at en virksomhet skal stille garanti, samt om garantiens størrelse.»

Justisdepartementets konklusjon er at det følger av lovens ordlyd sammenholdt med forarbeidene at klageadgangen etter § 11-5 er begrenset til pålegg fra fondet overfor arrangør/formidler. 

2. Forvaltningsloven § 28

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan et enkeltvedtak påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Justisdepartementet legger til grunn at Reisegarantifondet er et «organ for stat eller kommune» etter forvaltningsloven § 1 annet punktum selv om fondet er organisert som en stiftelse, jf pakkereiseloven § 11-2 annet ledd. Stiftelsen Reisegarantifondet ble opprettet av staten, jf den tidligere lov 12 juni 1981 nr 72 om reisebyråer m v § 19 annet ledd. Dens oppgave er å administrere reisegarantiordningen, jf pakkereiseloven § 11-2 første ledd første punktum. Nærmere bestemt skal fondet sikre at bestemmelsene om reisegaranti etterleves av de garantipliktige, og det kan i den forbindelse gi de pålegg som er nødvendige, jf § 11-2 første ledd annet punktum. Videre skal Reisegrantifondet forestå utbetaling fra garantien til de berettigede, jf §§ 11-3 og 11-4.

Stiftelsen er opprettet av staten for å løse en oppgave som naturlig tilkommer staten. Dette gjelder særlig i forhold til fondets kontrolloppgave med å sikre at de garantipliktige tegner den individuelle garantien og at de oppfyller sin forpliktelse i forhold til den kollektive garantien. Utbetalingene etter garantien ligger muligens noe på siden av det en kan kalle en offentlig kontrolloppgave. Denne oppgaven er imidlertid ikke av forretningsmessig karakter. Fondsstyret skal i tillegg avlegge regnskap og årsberetning til departementet, jf § 11-2 tredje ledd og forskrift 10 mai 1996 nr 422 § 10. Ut fra dette er det nærliggende å hevde at stiftelsesformen i dette tilfellet kun er et organisatorisk virkemiddel som er valgt for å løse de offentlige oppgaver på en mest mulig hensiktsmessig måte. I Ot prp nr 55 (1980-81) uttales det på s 24:

«Departementet foreslår i lovproposisjonen en hjemmel som direkte legger kompetansen til å bestyre garantiordningen til dette utvalget. I departementets vurdering har det vært et vesentlig hensyn at den foreslåtte ordning ikke krever en komplisert administrasjon eller tid­krevende behandling for frigivelse av garantien. Departementet mener fondsstyret bør kunne anta fornøden hjelp for sitt virke dersom det skulle vise seg nødvendig. Kostnader ved fondets administrasjon bør belastes fondsmidlene.

For departementets kontroll med ordningen bør fondsstyret avlegge årsregnskap og årsberetning til departementet. Vedtekter og forretnings­orden bør utarbeides av styret og godkjennes av departementet.»

På bakgrunn av det som er sagt ovenfor, må stiftelsen i utgangspunktet anses som et organ for staten i forvaltningslovens forstand. Skal forvaltningsloven ikke komme til anvendelse på en stiftelse av denne karakter, må det etter vår mening særlige forhold til.

Administrasjonskostnadene til stiftelsen dekkes av renten av den kollektive garantien, jf forskrift 10 mai 1996 nr 422 § 2 og Ot prp nr 71 (1994-95) s 17. Staten dekker således ikke disse utgiftene. Dette har - slik vi ser det - liten betydning. I den grad betalingsaspektet faktisk har betydning, er det fordi virksomheten har et forretningsmessig formål. Dette er ikke tilfellet her.

Stiftelsens styre kan ikke instrueres av departementet. Verken loven eller dens forskrifter gir hjemmel for dette. Departementet har imidlertid relativt sterk kontroll over styrets sammensetning. Etter forskrift 10 mai 1996 nr 422 § 3 skal styret bestå av tre til fem medlemmer. Nærings- og handelsdepartementet oppnevner styrets leder, mens Barne- og familiedepartementet og Den Norske Reisebransjeforening oppnever ett styremedlem hver. Øvrige styremedlemmer oppneves av Nærings- og handels­departementet etter innstilling fra de berørte organisasjoner. Vi antar at hensikten med å trekke representanter fra næringen og brukergruppene inn i styret, er å gi styret et bredere erfaringsgrunnlag å bygge på, og å gi dets beslutninger større legitimitet utad. Det kan da ikke tillegges så stor vekt at staten ikke står fritt til å oppneve alle styremedlemmene.

Etter dette antar Lovavdelingen at stiftelsen Reisegarantifondet må regnes som et organ for staten, slik at forvaltningsloven i utgangspunktet kommer til anvendelse på den.

Justisdepartementet legger videre til grunn at en beslutning om dekningsrett i medhold av § 11-2 første ledd første punktum, jf §§ 11-3 og 11-4, er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b.

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er det bare beslutninger som er enkeltvedtak etter definisjonen i § 2 første ledd bokstav a og b som kan klages inn for et overordnet forvaltningsorgan. Det som kan volde en viss tvil i forhold til avgjørelser av Reisegarantifondet, er om det her dreier seg om avgjørelser som treffes under «utøving av offentlig myndighet».

Hensikten med vilkåret om at avgjørelsen må gjelde utøving av «offentlig myndighet», er primært å avgrense mot beslutninger som treffes ut fra forretningsmessige overveielser. Det er sikker rett at uttrykket «offentlig myndighet» ikke kan forstås så snevert at bare forbud og pålegg m v fra det offentlige omfattes. I utgangspunktet vil bl a enhver avgjørelse om utbetaling av offentlige midler innebære utøving av offentlig myndighet, forutsatt at elementet av offentlig støtte ikke er uvesentlig slik at det hele får et forretningsmessig preg. Det er ikke meningen at Reisegarantifondet skal tjene penger på garantivirksomheten. Virksomheten har således ikke et forretningsmessig preg. Så lenge dette er tilfellet, antar vi at en avgjørelse av om det skal utbetales penger fra en garantiordning som admini-streres av et organ for det offentlige, innebærer utøving av «offentlig myndighet» i forvaltningslovens forstand.

Utgangspunktet er etter dette at de vanlige reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI kommer til anvendelse, med mindre det ved lov eller forskrift er gjort unntak fra klagereglene i medhold av forvaltningsloven § 28 tredje ledd annet punktum. At det i lovens motiver er forutsatt at det ikke er klageadgang, er i denne forbindelse ikke nok. Klagereglene i forvaltningsloven § 28 kommer derfor til anvendelse.

Forvaltningsloven § 28 første ledd fastsetter at det kan klages til det «forvaltningsorgan … som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket …». Lovavdelingen har tidligere lagt til grunn at det motsetningsvis følger av bestemmelsen at en ikke kan påklage enkeltvedtak som er truffet av et organ som ikke har noe overordnet organ, jf brev 17 august 1988 til Forbruker- og administrasjonsdepartementet (jnr 1786/88 E). Det samme syn er lagt til grunn i forhold til offentlighetsloven § 9 tredje ledd, jf brev 25 mai 1992 og 8 juni 1995 til Barne- og familiedepartementet (jnr 784/92 E og 95/1039 E).

Lovens ordlyd gir generelt sett ikke så stor veiledning i forhold til spørsmålet om hva som skal til for at et organ kan anses overordnet i forhold til et annet. I forhold til spørsmålet om en stiftelse som er opprettet av det offentlige kan sies å ha et offentlig organ som overordnet, gir imidlertid ordlyden en viss veiledning. Det er etter vår oppfatning lite naturlig å betrakte et departement, direktorat, m v som overordnet et slikt eget rettssubjekt. En stiftelse eller et selskap har en egen organisasjonsstruktur som treffer beslutninger etter selvstendige overveielser innenfor rammen av lover og forskrifter. Det organ i det offentlige som tok initiativet til å opprette stiftelsen har i utgangspunktet ingen instruksjonsmyndighet overfor den - verken i enkeltsaker eller i form av generelle instrukser. Den offentlige kontrollen med stiftelsen må i utgangspunktet enten skje gjennom deltakelse i stiftelsens interne organer eller i medhold av særlig hjemmel i vedtekter eller lovgivning. En rent språklig tolkning av forvaltningsloven § 28 første ledd kan derfor tilsi at et enkeltvedtak truffet av en stiftelse i utgangspunktet ikke kan påklages, fordi det ikke finnes noe overordnet organ.

Forarbeidene til forvaltningsloven gir en viss støtte for et slikt syn. I Forvaltningslovkomiteens innstilling fra 1958 uttales det på s 271 bl a:

«Også i de tilfelle hvor forvaltningsmyndighet er tillagt private sammen­slutninger eller organisasjoner, er det grunn til å etablere en alminnelig administrativ klagerett. Men da det i slike tilfelle kan være vanskelig å påvise noen egentlig overordnet organ, vil det være mest praktisk at klagerett på disse mer spesielle forvaltningsområder som hittil reguleres i særlovgivningen.»

Det er delte meninger i teorien om hvordan kravet til at det må foreligge et overordnet organ generelt sett er å forstå. Frihagen (Forvaltningsrett bind II, 5 utg s 229)  er den som går lengst i å anse et organ som overordnet et annet:

«Etter § 28, 1. ledd første setning er det tale om klagerett til et organ «overordnet det forvaltningsorgan som har truffet avgjørelsen». Det kan i dette neppe ligge at det ikke skal være klagerett ved vedtak av forvalt­ningsorgan som er mer eller mindre uavhengige av sentralforvaltningen … . Noe holdepunkt for en slik begrensning i klageretten er ikke gitt i lovforarbeidene. Ved de mange unntak og særregler som ved lov ble fastsatt i forbindelse med forvaltningslovens ikrafttredelse, er dette så vidt sees ikke nevnt, og flere av lovendringene ville vel i så fall ha vært overflødige.»

Eckhoff/Smith (Forvaltningsrett, 6 utg s 508) og Woxholth (Forvaltningsloven, 2 utg s 403) legger vesentlig mer i lovens bestemmelse om at det kan klages til et overordnet forvaltningsorgan. Eckhoff/Smith antar bl a at et viktig moment vil være om det mulig overordnede organ har instruksjonsmyndighet overfor det andre. Dette er i tråd med hva Lovavdelingen tidligere har lagt til grunn, jf de ovennevnte brev.

Rettspolitisk sett kan det være noe uheldig å tolke forvaltningsloven § 28 første ledd slik at det normalt ikke er klagerett der enkeltvedtak fattes av en stiftelse. Klageretten er et viktig virkemiddel for å ivareta rettssikkerheten til den et enkeltvedtak rettes mot. Når offentlig myndighet tildeles en stiftelse, er det gjerne ut fra en vurdering av hvilken organisasjonsform som er mest egnet til å løse de konkrete oppgavene. Generelt sett er det uheldig om valget av organisasjonsform får avgjørende betydning for om et så viktig rettssikkerhetsinstitutt som klageretten etter forvaltningsloven § 28 kommer til anvendelse.

Etter vår vurdering gir imidlertid en naturlig tolkning av forvaltningsloven § 28 første ledd sammenholdt med forarbeidene såpass sterk støtte for at enkeltvedtak truffet av stiftelser i utgangspunktet ikke kan påklages i medhold av bestemmelsen, at mer generelle rettspolitiske hensyn ikke kan tillegges avgjørende vekt i motsatt retning. Hva som kan sies å være gjeldende rett på dette punkt er imidlertid usikkert. Vi kan videre ikke se at det foreligger slike konkrete omstendigheter i forhold til stiftelsen Reisegarantifondet at dette kan begrunne en klagerett i dette konkrete tilfellet. Lovavdelingen antar derfor at en beslutning om at fondet ikke er ansvarlig etter pakkereiseloven § 11-3 ikke kan klages inn for departementet i medhold av forvaltningsloven § 28 første ledd, fordi departementet ikke er å anse som overordnet organ i forhold til Reisegarantifondet.