§§ 11 og 12 - Tollvesenets kontroll av postsendinger - forholdet til postlovens taushetspliktbestemmelse m v

Saksnummer: 97/00681 E AS/KES

Dato: 22.05.1997

 

Tollvesenets kontroll av postsendinger - forholdet til postlovens taushetspliktbestemmelse m v

Vi viser til brev 16 januar 1997, der Finansdepartementet ber Lovavdelingen om å ta stilling til

1) forholdet mellom tollvesenets kontroll av postsendinger og posthemmeligheten etter lov 8 juni 1928 nr 2 om postvesenet (postloven) § 8,

2) forholdet mellom tollvesenets kontroll av postsendinger og reglene om beslag i straffeprosessloven §§ 211 og 212,

3) om tollvesenets praksis med åpning av ulike postsendinger har tilstrekkelig hjemmel i lov 10 juni 1966 nr 5 om toll (tolloven), og

4) forholdet mellom tollvesenets kontroll og politiets kompetanse etter postloven § 8 annet ledd. Avslutningsvis vurderes behovet for nærmere regulering av tollvesenets kontroll av postsendinger (5).

1. Tollvesenets kontroll av postsendinger –  forholdet til posthemmeligheten

Postloven § 8 første ledd pålegger den som er betrodd å stelle med postsaker å bevare taushet overfor uvedkommende om andres bruk av posten eller postsendingenes innhold, samt å påse at uvedkommende heller ikke får anledning til selv å skaffe seg slik kjennskap.

Lovavdelingen har tidligere (se vedlagte brev 28 januar 1971 til Samferdselsdepartementet) antatt at tollvesenet ikke er "uvedkommende" slik postloven § 8 nytter uttrykket. Vi kan ikke se at senere endringer i tolloven gir grunn til å vurdere spørsmålet annerledes i dag.

Den nye postloven (lov 29 november 1996 nr 73, i kraft fra 1 juli 1997) pålegger i § 13 "enhver som utfører arbeid for en postoperatør" varig taushetsplikt om det vedkommende får kjennskap til om postsendingers avsendere, mottakere og innhold. Bestemmelsen er omformulert i forhold til § 8 i dagens postlov slik at taushetsplikten omfatter enhver postoperatør som går inn under lovens virkeområde. For øvrig var meningen å videreføre § 8 i dagens postlov, jf Ot prp nr 64 (1995-96) s 20 høyre spalte. Tollvesenets undersøkelsesadgang er uttrykkelig nevnt i forarbeidene til den nye postloven (jf Ot prp nr 64 (1995-96) s 21 venstre spalte:

"Tollvesenet har i medhold av tolloven 10. juni 1966 nr 5 § 11 adgang til å undersøke all post til og fra utlandet, uansett om det foreligger konkret mistanke om ulovlig inn- eller utførsel av varer og har taushetsplikt iht tolloven § 8. Tollvesenet kan derfor skaffe seg opplysninger gjennom undersøkelse av postsending til og fra utlandet."

2. Tollvesenets kontroll etter tolloven §§ 11 og 12 og forholdet til straffeprosessloven §§ 211 og 212

Tollvesenets tilgang til informasjon med hjemmel i tolloven §§ 11 og 12 skal muliggjøre en administrativ kontroll av om tolloven etterleves. Hvor langt Tollvesenet kan gå i å undersøke postsendinger beror på en tolkning av §§ 11 og 12 (se 3 nedenfor).  Disse reglene er mindre strenge enn reglene i straffeprosessloven §§ 211 og 212 om beslag av telegram eller annen sending.

Straffeprosessloven § 211 gir påtalemyndigheten adgang til med rettens kjennelse å ta beslag i postsendinger der det er mistanke om forhold som kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder. Bestemmelsen forutsetter at det er iverksatt straffeforfølgning. Straffeprosessloven § 212 regulerer hvordan beslaget etter § 211 skal håndteres videre.

Tollovens og straffeprosesslovens regler gjelder med andre ord to forskjellige situasjoner, og retter seg mot to forskjellige offentlige myndigheter. Under Stortingets (jf Innst O I (1965-66) s 2 høyre spalte) la komiteen forutsetningsvis til grunn at straffeprosesslovens (strengere) bestemmelser ikke skulle få anvendelse innenfor området for §§ 11 og 12. Her skulle de vanlige reglene for forvaltningsrettslige undersøkelser gjelde, blant annet slik at vilkårene for undersøkelse i atskillig grad er objektivisert fordi kontrollkompetansen ikke knyttes til subjektive forhold hos den som undersøkes eller eier undersøkelsesobjektet.

Det kan imidlertid tenkes at den forvaltningsrettslige kontrollen av postsendinger i medhold av tolloven fremskaffer opplysninger som gir mistanke om at det foreligger straffbare forhold. I disse tilfellene oppstår det spørsmål om på hvilket tidspunkt de strengere reglene i straffeprosessloven kommer til anvendelse.

Sammenhengen mellom reglene i tolloven og reglene i straffeprosessloven tilsier at tolloven §§ 11 og 12 bare gir hjemmel for kontroll av postsendinger inntil straffeprosesslovens bestemmelser får anvendelse. En slik forståelse er i samsvar med fortolkningen av de fleste andre kontrollover. Straffeprosessloven angir selv nokså klart når dens regler – og bare dens regler – kommer til anvendelse. Forankret i ordlyden i tolloven § 11 annet ledd innebærer dette at undersøkelse ikke lenger kan anses som "nødvendig" i lovens forstand etter at tollvesenets tjenestemenn har grunnlag for å anmelde forholdet til politiet. Det er imidlertid ikke til å unngå at tollvesenet i den enkelte sak noen grad selv må ta stilling til når saken bør overlates til politiet/påtalemyndigheten for strafferettslig forfølgning. Når formell siktelse for overtredelse av tollovgivningen er reist, eller forfølgning rettet mot en bestemt person er innledet ved straffeprosessuelt beslag, må imidlertid den videre undersøkelse av postsendingen under enhver omstendighet skje på grunnlag av straffeprosesslovens regler.

3. Tollvesenets adgang til å kontrollere postsendinger

Tolloven §§ 11 og 12 gir Tollvesenet kompetanse til å foreta visse undersøkelser av varetilførsel til og fra utlandet. Kompetansen er begrenset til å gjelde visse relativt grovt angitte kategorier av undersøkelsesobjekter og/eller situasjoner. Det forutsettes klart i forarbeidene (Ot prp nr 19 (1965-66) side 23-24 og Tollovkomiteén side 46-47 og side 68-69) at undersøkelsen rettes etter §§ 11 og 12 også omfatter postforsendelser. Spørsmålet er imidlertid hvilke skritt som kan tas for å gjennomføre en undersøkelse

Tollvesenet står ikke fritt i sin vurdering av hvilke tiltak som skal benyttes. For det første må ethvert tiltak være "nødvendig", jf § 11 annet ledd. Et tilsvarende krav om at tiltaket er "nødvendig" må etter vårt syn også innfortolkes i passusen "[F]or å bringe på det rene" i § 12. For det annet må valget mellom undersøkelsesteknikker tilfredsstille visse krav til forholdsmessighet. Sett hen til at brudd på posthemmeligheten er en relativt inngripende handling, må kravet til nødvendighet tolkes forholdsvis strengt. Dette innebærer bl a at åpning av en postsending ikke kan skje dersom tilstrekkelig undersøkelse kan foretas ved hjelp av andre og mindre inngripende tiltak, for eksempel ved at postsendingen gjennomlyses. Det er bare dersom disse alternative "utvendige" tiltakene viser seg å ikke gi grunnlag for en tilstrekkelig undersøkelse at åpning kan skje. Det må her understrekes at  åpningen må skje i samsvar med formålet med undersøkelse etter tolloven – åpning kan kun skje for å bringe postsendingens fysiske innhold på det rene. Tolloven gir ikke hjemmel til å gjøre seg kjent med f eks det skrevne innholdet i et lukket brev for å skaffe seg kjennskap til overtredelser av tollovgivningen. Det er imidlertid adgang til å undersøke om eventuelle dokumenter i postsendingen omfattes av tollovens regler om undersøkelse av særlige dokumenttyper, se f eks § 15 første ledd nr 2, § 17 og § 22 jf  tollovforskriften 4.3.

Særskilte problemstillinger oppstår der tollvesenet ønsker å undersøke private postsendinger. En privat postsending er ikke i utgangspunktet en "vare" slik tolltariffen (og dermed tolloven, jf § 1 nr 1) nytter uttrykket. Problemstillingen kommer på spissen der tollvesenet finner grunn til å tro at noe som umiddelbart fremstår som en privat postsending i realiteten inneholder en vare. Tolloven § 12 gir tollvesenet hjemmel til å foreta undersøkelser for å bringe på det rene om en vare er eller søkes unndratt kontroll, jf tolloven § 12. Bestemmelsen regulerer undersøkelser av visse geografiske områder og undersøkelser på personer på slike områder for på den måten å finne frem til varen. Justisdepartementet er enig med Tolldirektoratet i at en ytre fysisk kontroll av sendinger, så som beføling, risting, lukting mv, som er nødvendig for å finne frem til varen, kan foretas med hjemmel i § 12. Paragraf 12 gir med andre ord hjemmel til å sørge for at selve postsendingen som sådan ikke blir unndratt kontroll. Kontrollen av innholdet i postsendingen må imidlertid hjemles i § 11, ikke i § 12.

Her skal også nevnes at gjennomlysing etter vårt syn antagelig må anses som en kontroll av selve innholdet, og ikke som en rent ytre kontroll. Spørsmålet blir så om § 11 hjemler kontroll av (tilsynelatende) private postsendinger. Dette spørsmålet knytter seg til en mer generell problemstilling som oppstår overalt der et forvaltningsorgans kompetanse er betinget av at det foreligger visse faktiske forhold. Forvaltningsorganet – i dette tilfellet tollvesenet – må på grunnlag av alminnelige regler om bevisbedømmelse i forvaltningssaker selv vurdere hvor sannsynlig det er at postsendingen – til tross for et ytre privat preg – i realiteten inneholder varer i tollovens forstand. Dersom tollvesenet etter en konkret vurdering legger til grunn at det er mer sannsynlig at postsendingen inneholder en vare enn at den inneholder en privat forsendelse, vil det foreligge undersøkelseskompetanse etter tolloven § 11. Tollvesenet kan da foreta ytterligere undersøkelser i medhold av § 11 innenfor rammene som denne bestemmelsen setter. Hvis disse undersøkelsene i sin tur gir grunnlag for mistanke om straffebare forhold, må saken overlates til politiet/påtalemyndigheten i tråd med det som er sagt under 2.

4. Forholdet mellom Tollvesenets kontroll av postsendinger og politiets kompetanse etter postloven § 8 annet ledd

Postloven § 8 fikk ved lov 27 juni 1986 nr 63 nytt annet ledd hvor det fremgår at posthemmeligheten etter første ledd ikke er til hinder for at politiet ved tekniske hjelpemidler eller med narkotikahund med fører undersøker om postsendinger inneholder narkotika. Bakgrunnen for bestemmelsen var at tollvesenet i medhold av tolloven har adgang til å undersøke postsendinger til og fra utlandet uansett om det foreligger konkret mistanke om ulovlig inn- eller utførsel av varer (f eks narkotika), mens kontroll av innenlandske postsendinger bare kunne undersøkes dersom det forelå konkret mistanke om ulovlig narkotikaforsendelse (jf Ot prp nr 10 (1986-87) s 1). Som ledd i arbeidet med å bekjempe narkotiske stoffer ble det ansett som ønskelig at politiet fikk adgang til å kontrollere innenlandsk post selv om det ikke forelå noen konkret mistanke om ulovlig forsendelse. Forarbeidene understreker at reglene i straffeprosessloven skal følges dersom politiets undersøkelse gir skjellig grunn til mistanke om straffbar handling (jf NOU 1983: 49 s 53).

Verken ordlyden i postloven § 8 annet ledd eller bestemmelsens forarbeider gir holdepunkter for at tollvesenets kompetanse til å undersøke postsendinger ble innskrenket ved lovendringen. Uttalelser i forarbeidene viser at meningen var å sørge for at adgangen til å undersøke innenlandsk post i større grad ble i samsvar med adgangen som tollvesenet har til å undersøke post til og fra utlandet.

5. Er det behov for nærmere regulering av Tollvesenets kontroll av postsendinger?

Finansdepartementet reiser spørsmål om det er behov for en mer utførlig lovregulering av tollvesenets kontroll av postsendinger.

Som det fremgår ovenfor har tollvesenet i dag tilstrekkelig lovhjemmel til å foreta undersøkelser av postsendinger, herunder åpning av disse forsendelsene der dette er nødvendig og ikke i strid med alminnelige forvaltningsrettslige regler. Hjemlene i tolloven §§ 11 og 12 er imidlertid nokså grovt tilskårne, og ikke særskilt tilpasset undersøkelse av postsendinger. Av forarbeidene til tolloven fremgår det at meningen med §§ 11 og 12 var å etablere en rammelovgivning som med hjemmel i tolloven § 15 kunne utfylles med forskrifter for bl a kontroll av posttrafikken, se Innstilling fra Tollovkomitéen av 1959 s 47 og s 68 og  Ot prp nr 19 (1965-66) s 12. Slike utfyllende forskrifter er ikke gitt. Selv om de generelle lovhjemlene i tolloven §§ 11 og 12 gir omfattende kontrollkompetanse også ved undersøkelser av postsendinger, slik at kravet til lovhjemmel etter alt å dømme er oppfylt i dag, kan Finansdepartementets brev hit og den forutgående korrespondansen med bl a Samferdselsdepartementet og Tolldirektoratet synes å indikere et behov for en mer detaljert regulering av tollvesenets kontroll av postsendinger. Som det allerede har fremgått vil forskrifter være tilstrekkelig til dette formålet.