§ 12 - Forvaltningsloven § 12 annet ledd tredje punktum

Saksnummer: 2004/00972 EO ØR/GA

Dato: 05.05.2004

 

Forvaltningsloven § 12 annet ledd tredje punktum

Det vises til Deres brev 15. juli 2003 med enkelte spørsmål knyttet til forvaltningsloven (fvl.) § 12 annet ledd tredje punktum. Bestemmelsen gjør unntak fra hovedregelen i første punktum om at ”enhver myndig person” kan brukes som fullmektig i en forvaltningssak, ved at den nekter ”tjenestemann tilsatt ved forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområde som saken hører under” å opptre som fullmektig.

Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare Deres henvendelse.

1. Spørsmålet om bruk av forvaltningstjenestemenn som fullmektig i andre forvaltningssaker ble drøftet i Forvaltningskomiteens innstilling (Oslo 1958). Side 158 sies det at den alminnelige regel bør være ”at en tjenestemann ikke kan opptre som sakfører eller fullmektig for en annen i saker som behandles i den etat der tjenestemannen gjør tjeneste”. Dette ble fulgt opp i utkastet til forvaltningslov § 15 annet ledd tredje punktum. Ordlyden i utkastet er identisk med fvl. § 12 annet ledd tredje punktum, med den forskjell at Forvaltningskomiteen foreslo ”tilknyttet” der loven i dag sier ”tilsatt ved”.

I de spesielle motivene til utkastet heter det bl.a. at det av ”hensyn til myndighetenes objektivitet” bør slås fast at tjenestemenn tilknyttet forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområde saken hører under, ikke kan opptre som fullmektig eller rådgiver (s. 442). Det understrekes at dette ”ikke helt” vil utelukke at en tjenestemann opptrer som fullmektig, men at bestemmelsen ”vil være til hinder for at han gjør tjeneste i saker av samme art som de han behandler i egenskap av tjenestemann, selv om den konkrete sak behandles av et underordnet, et sideordnet eller et overordnet forvaltningsorgan”.

2. En nærmere analyse av de hensyn som begrunner regelen vil kunne bidra til et sikrere standpunkt med hensyn til hvilke fullmaktsoppdrag som vil være avskåret og hvilke som vil være mulig. Her kan det være tale om hensyn i minste fire ulike relasjoner:

-             hensynet til den ansatte tjenestemannen selv, som tjenestemann og som fullmektig,

-             hensynet til det forvaltningsorganet der tjenestemannen er tilsatt,

-             hensynet til den parten som benytter en tjenestemann som fullmektig, og

-         hensynet til det forvaltningsorganet som skal behandle en sak der en tjenestemann opptrer som fullmektig.

I saker der det finnes private med motstridende interesser, kan det også være aktuelt å se på hensynet til dem som møter en motpart med en tjenestemann som fullmektig.

I den foreliggende sak er det trolig hensynet til det forvaltningsorgan som skal behandle en sak der tjenestemannen opptrer som fullmektig, som er mest framtredende. Om fullmektigen er tjenestemann på samme forvaltningsområde som den aktuelle saken som er til behandling, kan det ikke utelukkes at den autoritet dette normalt vil gi vedkommende på sakområdet kan påvirke tjenestemennene i det forvaltningsorganet som skal behandle saken. Dette vil være en åpenbar fare om f.eks. fullmektigen er sentralt plassert i Rikstrygdeverket eller Trygderetten og vedkommende bistår en part i en sak for et lokalt trygdekontor. Motsatt kan man anta at faren er minimal når fullmektigen er en relativt nyansatt medarbeider ved et lokalt trygdekontor og saken går for et overordnet organ. Den reelle påvirkningsmuligheten vedrørende sideordnede organ vil i tillegg kunne avhenge av størrelsen og anseelsen på det organet der tjenestemannen har sitt arbeid sammenliknet med det organet som har saken til behandling.

3. Bestemmelsen er avgrenset til tjenestemenn som er tilsatt innen samme ”forvaltningsområde”. Dette begrepet har ikke fått noen eksplisitt definisjon i forarbeidene. Etter Forvaltningskomiteens syn synes det avgjørende å være hvorvidt tjenestemannen vil arbeide med saker av ”samme art” som de vedkommende behandler i egenskap av tjenestemann, jf. sitat ovenfor. Lovavdelingen antok i en uttalelse fra 1970 (jnr. 1216/70 E) at ”en tjenestemann som bare handler på vegne av en eller flere bestemte fagetater innen kommunen, kan opptre som fullmektig overfor andre fagetater”. Ved avgjørelsen av om det foreligger ulike fagetater, ble det vist til man må legge vekt på om etatene etter lov og instruks har forskjellige oppgaver og om dette ”har gitt seg utslag i en faktisk kontor og kompetansedeling”.

Woxholth: Forvaltningsloven (1999) s. 199 eksemplifiserer begrepet ”forvaltningsområde” ved å vise til at en ansatt i barnevernsetaten i Bærum ikke kan opptre som fullmektig for et foreldrepar som har en sak gående mot barnevernsetaten i Oslo, mens Frihagen: Forvaltningsloven I (1986) s. 245 viser til at en fylkesvegsjef ikke kan være fullmektig i en veisak for Vegdirektoratet i et annet fylke.

Fra annen kontakt med trygdeetaten er vi kjent med at man – i det minste på fylkesnivå og i Rikstrygdeverket – har en betydelig spesialisering og inndeling – gjerne etter folketrygdlovens ulike kapitler – slik at noen tjenestemenn f.eks. utelukkende arbeider med uføretrygd, mens andre kun arbeider med alderspensjon. I brevet viser De selv til at den aktuelle saken ”gjelder et annet område (kapittel i folketrygdloven) enn jeg tidligere jobbet med, og et annet kontor enn der jeg er ansatt”. Allmennheten er imidlertid neppe kjent med de interne faglige inndelingene eller tjenestemannens plass i dette systemet, slik at det utad framstår som om tjenestemannen har satt seg i en dobbeltrolle.

Lovavdelingen antar derfor at trygdeetaten som sådan må anses som et ”forvaltningsområde” etter fvl. § 12 annet ledd tredje punktum.

4. Bestemmelsen gjelder generelt for tilsatte tjenestemenn. Bakgrunnen for å endre det foreslåtte ”tilknyttet” til ”tilsatte ved” er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 52:

”Departementet antar for sitt vedkommende at en regel om at tjenestemann ikke kan opptre som fullmektig, ikke bør omfatte ombudsmenn, medlemmer av styrer og råd m.m. og andre som ikke er tilsatt som tjenestemenn i stat eller kommune, sml. § 2 bokstav d). Særlig for advokater vil en utviding ut over denne ramme kunne virke meget urimelig. Det bemerkes i denne forbindelse at forbudet mot å kunne opptre som fullmektig også gjelder saker som behandles av organ som er underordnet, sideordnet eller overordnet det forvaltningsorgan vedkommende er knyttet til. Men også for andre enn advokater kan den foreslåtte bestemmelse virke urimelig, og den synes heller ikke nødvendig ut fra de omsyn forslaget bygger på.”

Lovavdelingen har tidligere, i brev 21. juli 1970 til Norske arkitekters landsforbund, uttalt at bestemmelsen også gjelder for deltidsansatte tjenestemenn, jf. sak 1216/70 E.

I det foreliggende tilfellet er det ikke tvilsomt at De er tilsatt i trygdeetaten, og dermed faller inn under ordlyden i bestemmelsen. Spørsmålet er om begrepet ”tilsatt” bør tolkes innskrenkende slik at det ikke fullt ut omfatter tilsatte i permisjon. Til det kan man først temmelig klart fastslå at en person i delvis permisjon klart vil falle innenfor bestemmelsen, jf. det som er sagt i avsnittet foran om deltidsansatte. Om man arbeider 50 prosent i et forvaltningsorgan fordi stillingen ikke er større eller fordi man har 50 prosent permisjon, kan her ikke gi grunnlag for forskjellsbehandling.

Det er ikke uvanlig at offentlig ansatte får permisjon for å forsøke seg i andre yrker, herunder som advokatfullmektig og eventuelt som rettshjelper. I den forbindelse er det åpenbart at de vil kunne bli tildelt saker av samme art og innenfor samme forvaltningsområde som de arbeidet med i forvaltningen, og som de eventuelt skal tilbake til etter endt permisjon. Grunnen til at de får ansettelse som f.eks. advokatfullmektig kan nettopp være den kompetanse de bringer med seg fra det offentlige på sitt gamle fagområde.

Etter vår mening må man her sondre mellom forskjellige former for permisjon. Ved fødsels- og omsorgspermisjon, hvor tjenestemannen i utgangspunktet skal vende tilbake til sitt sted i forvaltningen etter endt permisjon, antar vi at forbudet i forvaltningsloven § 12 annet ledd tredje punktum må gjelde fullt ut. Vi er derimot tilbøyelig til å anta at tjenestemenn som innvilges permisjon for å prøve seg i annen virksomhet, ikke rammes av forbudet. Den motsatte løsningen ville hindre en ”smidig” overgang til annen virksomhet og motvirke mobilitet i arbeidslivet. Vi kan ikke se at hensynet til forvaltningsorganet veier tungt i denne sammenhengen. Derimot kan yrkesetiske betraktninger tilsi at vedkommende fullmektig ikke påtar seg enkelte oppdrag. Vedkommende kan for eksempel være for innforlivet med forvaltningsorganets innarbeidede praksis til å gjøre en god jobb for klienten. Alvorlige overveielser om å vende tilbake til forvaltningsorganet etter permisjonstidens utløp kan også legge en demper på fullmektigens innsats i enkelte tilfeller. Etter vår mening veier imidlertid dette hensynet ikke så tungt at man bør anse tjenestemenn i permisjon som utelukket fra å påta seg fullmektigoppdrag på det aktuelle forvaltningsområdet.

5. Fvl. § 12 annet ledd tredje punktum gjelder bare opptreden som ”fullmektig”. I saken fra 1970 (sak 1216/70 E) antok Lovavdelingen at bestemmelsen ikke står i veien for at en tjenestemann opptrer som konsulent innen eget sakområde. Men det forutsettes da ”at han ikke opptrer på den aktive direkte måte overfor det avgjørende organ som kjennetegner en fullmektig”.

6. Det er i saken reist spørsmålet ved om en avgjørelsen av et forvaltningsorgan om å nekte noen å opptre som fullmektig med grunnlag i fvl. § 12 annet ledd tredje punktum er et ”enkeltvedtak” etter forvaltningsloven.

Bestemmelsen selv sier ikke noe om hvordan man prosedyremessig skal behandle et tilfelle der forvaltningen mener at en tjenestemann opptrer i strid med tredje punktum. Etter sin ordlyd er forbudet rettet mot tjenestemannen som sådan, og som en reaksjon på et brudd på bestemmelsen kunne man derfor tenke seg arbeidsrettslige sanksjoner overfor tjenestemannen, men uten at dette fikk konsekvenser for det aktuelle fullmaktsforholdet. Bestemmelsen berører heller ikke gyldigheten av fullmaktsavtalen mellom parten og fullmektigen. Meningen har imidlertid helt klart vært at bestemmelsen skal hindre at en tjenestemann rent faktisk opptrer i strid med bestemmelsen. Det må få som konsekvens at forvaltningen må ha anledning til å se bort fra fullmaktsforholdet.

Det er da videre naturlig ut fra sammenhengen å se det slik at forvaltningen har samme kompetanse til å avvise en tjenestemann som opptrer i strid med tredje punktum, som den har etter § 12 annet ledd annet punktum overfor en fullmektig som søker erverv ved å opptre for andre i forvaltningssaker uten å være advokat. Etter denne bestemmelsen (”vinkelskriverparagrafen”) kan forvaltningen ”tilbakevise” fullmektigen, noe som må forstås slik at fullmektigen og dennes ”prosesshandlinger” kan avvises.

Spørsmålet som reises er om en slik avvisning vil være et enkeltvedtak etter fvl. § 2 første ledd bokstav a og b, dvs. om dette er ”en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter” ... ”til en eller flere bestemte personer”. Det følger av lovens forarbeider at ”enkeltvedtak” må holdes atskilt fra såkalte prosessledende avgjørelser, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 32 og Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 207- 208, der det bl.a. heter (s. 207):

”Holder man fast ved at vedtaket er den endelige realitetsavgjørelse i saken, faller alle de forskjellige beslutninger som forvaltningsmyndighetene treffer under sakens gang utenom, således beslutningen om underretning til interesserte, innhentelse av opplysninger, foreleggelse av saken for andre myndigheter m.v. I prosessen kalles disse beslutninger prosessledende.”

For at en avgjørelse skal kunne karakteriseres som et enkeltvedtak, må den som hovedregel angå realiteten i saken. En beslutning om å nekte en person å opptre som fullmektig vil derimot være et ledd i saksbehandlingen av den opprinnelige forvaltningssaken. Denne saken kan fortsette uavhengig av beslutningen om fullmektig, og beslutningen må derfor anses som prosessledende.

De prosessledende beslutningene må eventuelt overprøves sammen med selve realitetsvedtaket i saken. Enkelte prosessledende avgjørelser har vært ansett for å være av en så viktig karakter at de likevel bør kunne overprøves særskilt, se fvl. § 2 tredje ledd (avvisning og tvangsmidler), § 14 (pålegg om å gi opplysninger), § 15 (beslutning om granskning), § 21 (avslag på partsinnsyn) og § 36 (sakskostnader). En tilsvarende klagerett er ikke innført ved avvisning av fullmektiger etter fvl. § 12 annet ledd.

Når en fullmektig avvises, vil det imidlertid følge av kravene til god forvaltningsskikk at det gis en viss begrunnelse for avvisningen og at eventuelle innsigelser mot avvisningen blir vurdert.

Som det framgår av den foreliggende sak, kan det i praksis også skje at en rettshjelper mottar en mer generell beskjed fra et forvaltningsorgan om at vedkommende ikke får opptre som fullmektig i saker for organet. Også i et slikt tilfelle kan rettmessigheten av avvisningen bli prøvd ved klage fra parten i en konkret sak, men det forutsetter bl.a. at noen er villig til å forsøke å benytte en rettshjelper som generelt er avvist. Den aktuelle klageinstansen er for øvrig ikke avskåret fra å ta opp til vurdering en klage fra rettshjelperen over underinstansens generelle beslutning om å anse vedkommende som – i dette tilfellet – en ”tjenestemann tilsatt ... innenfor det forvaltningsområde som” sakene gjelder, selv om klagen ikke knytter seg til en konkret sak vedkommende opptrer i.

Etter forholdene kan en generell beskjed om at en permittert tjenestemann ikke kan opptre som fullmektig i saker som behandles av tjenestestedet, forstås som en endring av permisjonsvedtaket, gitt at det ble søkt om permisjon nettopp fordi tjenestemannen ville prøve hvordan det er å livnære seg som partsrepresentant. For at denne innfallsvinkel skal bli relevant, må det nok kreves ganske klare holdepunkter for at arbeidsgiveren visste at dette var formålet med permisjonen og sammen med permisjon ga klart signal om samtykke til den planlagte virksomheten. Et overordnet forvaltningsorgan kan treffe et slikt endringsvedtak dersom vilkårene i fvl. § 35 er tilstede.