§ 12 - Hjemmel for å fastsette standardiserte satser for erstatning etter husdyrloven § 12 annet ledd

Saksnummer: 97/11214 E ATO/KES

Dato: 19.11.1997

 

Hjemmel for å fastsette standardiserte satser for erstatning etter husdyrloven § 12 annet ledd

Vi viser til brev 17 november 1997 der Landbruksdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om husdyrloven 8 juni 1962 nr 4 § 12 annet ledd gir hjemmel for å kunne fastsette at erstatning for dyr skal kunne utbetales etter forvaltningsvedtak etter standardiserte satser. I dag fastsettes erstatning ved lensmannsskjønn, jf § 12 første ledd.

Før vi går inn på hjemmelsspørsmålet, vil vi si oss enig i at det kan synes hensiktsmessig å avløse skjønnsordningen med standardiserte erstatningssatser. Skjønnsordningen vil lett bli uforholdsmessig ressurskrevende på et område som dette, og etter det vi forstår er det ikke noe stort behov for individuell verdifastsettelse av det enkelte dyr som skal erstattes. (Vi antar at det heller ikke oppstår spørsmål om følgetap eller andre avledete og variable tapsposter som kan gjøre det ønskelig med en konkret vurdering av tapet.)

Etter Lovavdelingen syn gir imidlertid ikke husdyrloven § 12 annet ledd slik den nå lyder tilstrekkelig hjemmel til å innføre en slik ordning som Landbruksdepartementet skisserer i henvendelsen hit.

I husdyrloven § 12 første og annet ledd heter det:

"Erstatning etter § 3 annet ledd og § 11 første ledd fastsettes ved skjønn, som i lensmannsdistrikt styres av lensmannen. Lensmannen oppnevner selv skjønnsmennene. Av skjønnsmennene skal såvidt mulig en være husdyrbruker, bygningskyndig eller ha annen kyndighet nødvendig for saken, og en være veterinær.

Kongen kan med Stortingets samtykke fastsette maksimalsatser for erstatning for dyr."

Første ledd er etter en naturlig språklig forståelse en prosessuell bestemmelse. Det er fastlagt at erstatningsutmålingen skal fastsettes ved skjønn, og det gis retningslinjer for hvilken kompetanse skjønnsmennene bør ha. Første ledd gir med andre ord regler om fremgangsmåten ved erstatningsutmålingen, ikke materielle regler om hvor stor erstatningen skal eller kan være. Annet ledd er derimot en materiell kompetanseregel, og gir etter sitt språklige innhold adgang til å fastsette et øvre tak for erstatningen. Bruk av maksimalsatser kan føre til at det gis mindre i erstatning enn det skjønnet resulterer i. Hvis f eks skjønnsmennene konkluderer med at avlivningen av et dyr har ført til et tap på 1000, og maksimalsatsen er 900, er erstatningsansvaret begrenset til 900.

Slik vi forstår Landbruksdepartementet, antas det at annet ledd ikke bare gir anledning til å gi en regel om erstatningens utmåling, men også til å endre fremgangsmåten som første ledd gir anvisning på. En slik forståelse har liten støtte i bestemmelsens ordlyd. Dersom annet ledd skulle kunne tolkes utvidende slik at den også gir kompetanse til å fravike de prosessuelle reglene i første ledd, måtte det i alle fall vært klare uttalelser i lovens forarbeider til støtte for en slik forståelse.

I forarbeidene til husdyrloven reiser departementet spørsmål om fremgangsmåten i § 12 alltid må benyttes, eller om departementet kan betale erstatning etter avtale med de erstatningsberettigete, jf Ot prp nr 46 (1960–61) s 13 første spalte. Departementet gir her uttrykk for at

"avtaleformen kan nyttes, dersom erstatningene ellers er i samsvar med lovens bestemmelser om hva som kan erstattes og i hvilke tilfelle, og når det er helt klart at et erstattet dyr ikke var mindre verdt enn det som innenfor rammen av maksimalsatsene faktisk er betalt. Departementet går ut fra at Kongen eventuelt kan gi regler om dette. Det vil formentlig ikke være det samme behov for slike avtaleordninger etter den nye loven, men de kan bli aktuelle bl. a. fordi skjønnsutgiftene på denne måten spares og andre ulemper, f. eks. tidsspille, unngås."

Departementets uttalelse refereres kortfattet i merknadene til bestemmelsen i Innst O VI– (1961–62) s 5 første spalte øverst, men kommenteres ikke uttrykkelig av komiteen.

Det uttalelsen direkte gir uttrykk for, er rettslig sett ukontroversielt. Det er intet prinsipielt til hinder for at departementet – eventuelt etter å ha avklart de bevilgningsmessige spørsmålene med Stortinget – inngår avtale med den skadelidte om erstatningsoppgjøret så lenge oppgjøret for øvrig skjer innenfor lovens rammer. Spørsmålet i vår sak er om forarbeidsuttalelsen må tillegges en videre betydning, slik at den gir uttrykk for at § 12 annet ledd mer generelt gir hjemmel til å gi regler om fremgangsmåter som avviker fra bestemmelsene i første ledd. Det må være klart at den knappe uttalelsen ikke kan tillegges en slik rekkevidde. Avtaleregulering krever enighet mellom partene i hver enkelt sak, og er prinsipielt forskjellig fra generell regelgivning hvor det offentlige har i sin hånd ensidig å bestemme hvorledes erstatningen skal fastsettes. Det finnes imidlertid andre uttalelser i forarbeidene som kaster lys over forståelsen av husdyrloven § 12.

Paragraf 12 fikk sin endelige utforming under komitebehandlingen, jf  Innst O VI– 1961– 1962 s 7 første spalte. Komiteen ga i den forbindelse sin tilslutning til departementets uttalelse om at

"det ikke har vært departementets mening at Kongen skulle kunne gripe inn i de skjønn som ifølge § 12, første ledd, skal fastsette erstatning etter § 11, første ledd."

Det er ikke uten videre klart hvorledes passusen "gripe inn i" skal forstås, men tolket ut fra sammenhengen er det nærliggende å legge til grunn at annet ledd ikke kan nyttes til å fravike skjønnsordningen første ledd gir anvisning på. Det tyder også på at annet ledd ikke kan brukes til å eliminere den skjønnsmessige vurdering slik en ordning med standardsatser vil gjøre. Uttrykket "maksimalsatser" har språklig sett et annet innhold enn uttrykket "standardsatser". Mens maksimalsatser bare angir en øvre grense for erstatningssummen, og forutsetter en konkret fastsetting under denne rammen, gir standardsatser anvisning på en øvre og en nedre grense som faller sammen, slik at det ikke er behov for noen konkret fastsetting. På denne bakgrunn gir annet ledd trolig heller ikke hjemmel for standardsatser.

At gode grunner taler for den saksbehandling og slike utmålingsregler som ønskes, kan altså ikke bli avgjørende for lovforståelsen her. Omleggingen forutsetter lovendring. Til foreløpig overveielse antyder vi at § 12 annet ledd kan gis følgende ordlyd:

"Kongen kan med Stortingets samtykke fastsette standardiserte satser for erstatning for dyr. Erstatning etter standardiserte satser fastsettes ikke ved skjønn etter første ledd, men ved enkeltvedtak av ... ."