§ 4-1, § 12-9 og § 12-11 - Plan- og bygningsloven – spørsmål om kommunen plikter å fastsette planprogram etter forslag fra privat forslagsstiller

Saksnr. 13/994 EO GUH/HFA/bj
Dato: 05.07.2013

 

Plan- og bygningsloven – spørsmål om kommunen plikter å fastsette planprogram etter forslag fra privat forslagsstiller

 

1.           Innledning

Vi viser til Miljøverndepartementets brev 4. februar 2013, der det bes om Lovavdelingens vurdering av hvilken adgang en kommune har til å avstå fra å fastsette planprogram i et tilfelle hvor en privat aktør har utarbeidet forslag til planprogram. Videre viser vi til senere korrespondanse, herunder brev 7. mars 2013, hvor Miljøverndepartementet har gjort nærmere rede for sitt syn.

Bakgrunnen for anmodningen er en konkret sak i Kautokeino kommune. På bakgrunn av de opplysningene om saken som framgår av dokumentene vi har mottatt fra Miljøverndepartementet, legger vi til grunn at den problemstillingen som vi er bedt om å vurdere, kan presiseres som følger:

En privat aktør har utarbeidet og lagt fram for kommunen (planmyndigheten) et forslag til planprogram for utarbeidelse av et privat forslag til detaljregulering. Detaljreguleringen vil kunne få slike virkninger for samfunn og miljø at det etter plan- og bygningsloven § 12-9 er et krav om at det skal utarbeides planprogram ved oppstart av planarbeidet. Kan kommunen i slike tilfeller beslutte ikke å fastsette et planprogram under henvisning til at man ikke ønsker en slik detaljregulering som planprogrammet knytter seg til?

Det følger av den ovennevnte presiseringen at vi kun vurderer spørsmålet om kommunens plikter med hensyn til planprogram for detaljreguleringer og ikke for områdereguleringer. I presiseringen ligger det også en avgrensning mot spørsmål om hvilken adgang kommunen har til å avstå fra å fastsette planprogram på annet grunnlag, for eksempel mangler ved det mottatte forslaget eller at kommunen anser at den planlagte reguleringen ikke har slike konsekvenser at planprogram er påkrevd.

2.           Lovavdelingens vurdering

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-3 andre ledd at«[p]rivate, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter har rett til å fremme forslag til detaljregulering […] for konkrete bygge- og anleggstiltak og arealendringer, og til å få kommunens behandling av og standpunkt til reguleringsspørsmålet som tas opp i det private forslaget». For reguleringsplaner som «kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn» følger det av § 12-9 første ledd at det skal utarbeides planprogram etter bestemmelsene i § 4-1. Planprogrammet skal ifølge § 4-1 første ledd utarbeides som «ledd i varsling av planoppstart», og det skal tjene «som grunnlag for planarbeidet». Om det nærmere innholdet i og prosessen knyttet til planprogrammet, heter det i § 4-1 andre ledd:

«Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn samtidig med varsling av planoppstart. Planprogrammet fastsettes ordinært av planmyndigheten.»

Bestemmelsene om planprogram må ses i sammenheng med bestemmelsen om konsekvensutredninger i § 4-2 andre ledd. Etter denne bestemmelsen er det krav om konsekvensutredning for reguleringsplaner som kan ha vesentlig virkning for miljø og samfunn. Utfyllende bestemmelser om planprogrammets innhold og utforming er gitt i forskrift 26. juni 2009 nr. 855 om konsekvensutredninger (heretter KU-forskriften). Av KU-forskriften § 6 fjerde ledd tredje punktum framgår det at programmet skal utformes slik at det kan tas stilling til om plan- og utredningsarbeidet er gjennomført i samsvar med programmet.

Planprogram knyttet til reguleringsplaner etter pbl. kapittel 12 skal i utgangspunktet fastsettes av kommunestyret, jf. § 12-9 tredje ledd første punktum. En privat aktør som ønsker å få fastsatt et slikt program, må selv utarbeide forslag til planprogram, jf. KU-forskriften § 6 første ledd første punktum. Før fastsettelsen skal forslaget sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. pbl. § 12-9 andre ledd. Av KU-forskriften § 7 femte ledd følger det at det ved fastsettelsen av planprogrammet skal «redegjøres for innkomne høringsuttalelser og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt program», og at ansvarlig myndighet «i nødvendig grad [skal] gi retningslinjer for plan- eller utredningsarbeidet, herunder krav om vurdering av realistiske alternativer».

Det framgår ikke uttrykkelig av ordlyden i noen av bestemmelsene i plan- og bygningsloven hvilken adgang kommunen har til ikke å fastsette et planprogram i tilfeller hvor en privat forslagsstiller har lagt fram forslag til planprogram. Rent språklig kan nok ordlyden i § 12-9 tredje ledd første punktum («[p]lanprogrammet fastsettes») gi inntrykk av at fastsettelse av planprogram er et obligatorisk trinn i kommunens saksbehandling. Formuleringer av typen «forvaltningen fastsetter», «forvaltningen gir» mv. har imidlertid en viss tradisjon og utbredelse i norsk lovgivning. Det kan neppe sluttes av en slik formulering alene at forvaltningen har en plikt til å vedta noe. Både sammenhengen med § 12-9 tredje ledd andre punktum og merknadene til bestemmelsene i Ot. prp. nr. 38 (2007–2008) s. 236 tilsier etter vårt syn at lovgivers intensjon med bestemmelsen ikke har vært å regulere dette spørsmålet, men kun å angi hvor den personelle kompetansen til å fastsette planprogrammet skal ligge. Vi antar på denne bakgrunn at ordlyden i § 12-9 tredje ledd ikke i seg selv løser spørsmålet om hvilken plikt kommunen har til å fastsette planprogram etter forslag fra private aktører.

Miljøverndepartementet har i sitt brev vist pbl. § 12-11. Bestemmelsen lyder:

«Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i §§ 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.»

Bestemmelsens første punktum inneholder en uttrykkelig henvisning til planprogrambestemmelsen i § 12-9. Henvisningen er ikke kommentert i merknadene til § 12-11 i Ot.prp. nr. 38 (2007–2008). Bestemmelsen om behandling av private reguleringsplanforslag i den tidligere plan- og bygningsloven 1985 § 30 inneholdt ingen tilsvarende henvisning. Det gjorde heller ikke § 12-4 i Planlovutvalgets lovforslag i NOU 2003: 14.

Leses bestemmelsen i § 12-11 isolert, kan ordlyden i første punktum gi inntrykk av at kommunen først plikter å ta stilling til spørsmålet om planprogram når den mottar et privat forslag til reguleringsplan, og at den da kan velge å henlegge saken uten å fastsette planprogram. Dersom situasjonen er den at den private forslagsstilleren har unnlatt å utarbeide planprogram tidligere i planprosessen, for eksempel fordi vedkommende har vurdert at planen ikke har slike virkninger at det er krav om planprogram, gir en slik tolkning god mening, også når bestemmelsen ses i sammenheng med plan- og bygningsloven for øvrig. I en slik situasjon synes det klart at kommunen, dersom den vurderer å fremme forslaget, må vurdere om det skulle vært fastsatt planprogram. Kommer den til at det er tilfellet, vil den ikke ha noen plikt til selv å fastsette et planprogram før den eventuelt mottar et forslag til planprogram fra forslagsstilleren. Hvilken plikt kommunen i så fall vil ha til å fastsette planprogram, er en side av problemstillingen i saken her.

Enkelte juridiske forfattere synes å tolke § 12-11 slik at den også gir kommunen hjemmel til å avstå fra å fastsette et planprogram i tilfeller hvor forslagsstilleren har utarbeidet og lagt fram et forslag til planprogram. I Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer, bind I (2010) s. 362 gis det således uttrykk for at henvisningen til § 12-9 «[t]rolig må […] forstås slik at bestemmelsen i § 12-11 gjelder tilsvarende for kommunens behandling av private forslag til planprogram». I Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, del 1 (2. utg. 2010) s. 187 framholdes det at «[a]nsvarlig myndighet har ikke plikt til å fastsette planprogram dersom et privat reguleringsforslag ikke blir lagt ut til offentlig ettersyn etter pbl § 12-11, eller dersom tiltaket ikke ønskes videreført». Et lignende standpunkt er inntatt av Miljøverndepartementet i Veiledningsnotat 16. oktober 2009 – Endringer i forskrift om konsekvensutredninger av 26. juni 2009. På s. 11 i notatet gis det utrykk for følgende:

«Ansvarlig myndighet har ikke plikt til å fastsette et plan- eller utredningsprogram. Kommunen kan, etter pbl § 12-11, bestemme å ikke legge private planforslag ut til offentlig ettersyn. Departementet legger til grunn at kommunen som ansvarlig myndighet også kan la være å fastsette et planprogram dersom tiltaket ikke ønskes videreført.»

Pbl. § 12-11 taler imidlertid om situasjoner der kommunen har mottatt «forslaget til reguleringsplan» fra en privat forslagsstiller. Etter ordlyden i § 12-9 første ledd første punktum er det i utgangspunktet et absolutt krav om planprogram for planer som kan ha «vesentlige virkninger for miljø og samfunn». Det er ingen holdepunkter verken i ordlyden eller forarbeidene for at denne plikten ikke gjelder fullt ut for planprosesser knyttet til private detaljreguleringsforslag. Kommunen har heller ikke adgang til å gi dispensasjon fra kravet om planprogram, jf. § 19-2 andre ledd tredje punktum. Det framstår dermed som en forutsetning for at den private aktør skal kunne fremme et lovmessig utarbeidet forslag til reguleringsplan at kommunen har bidratt til planprosessen gjennom å fastsette planprogram.

Valget står etter dette mellom på den ene siden en svakt innskrenkende fortolkning av § 12-3 andre ledd i den forstand at en privat part kan bli forhindret fra å fremme et ferdigutredet og lovmessig utarbeidet detaljreguleringsforslag i de tilfeller der forslaget forutsetter at det er fastsatt et planprogram, og kommunen ikke ønsker å fastsette planprogram fordi den ikke ønsker det påtenkte tiltaket, og på den andre siden en ganske ubetinget plikt for kommunen til å fastsette planprogram når en privat part anmoder om det og framlegger et forslag.

Uten klar støtte i lovens ordlyd eller forarbeider har vi vanskelig for å anta at kommunene skal ha en slik plikt. Tvertimot gir henvisningen i pbl. § 12-11 til § 12-9 en viss støtte i lovens ordlyd for å anta at kommunen kan velge mellom å henlegge forslaget om planprogram for en påtenkt detaljregulering og å behandle forslaget i samsvar med § 12-9. Også arbeidet med å fastsette et planprogram krever noen ressurser. Dersom kommunen ikke har anledning til å unnlate å fastsette planprogram ut fra en vurdering av tiltakets ønskelighet, vil arbeidet med å fastsette planprogram og den videre planleggingsprosessen dessuten i tenkte tilfeller kunne få et meget hypotetisk preg. Det er uheldig selv om kommunen står fritt til å nekte å fremme det ferdigutredede detaljreguleringsforslaget når det foreligger.

Under tvil er vi kommet til at en kommune antakelig ikke har plikt til å fastsette planprogram for en privat planlegging av en detaljregulering i tilfeller der kommunen ikke ønsker det påtenkte tiltaket.

Miljøverndepartementet har i sin redegjørelse framholdt at en privat aktør har adgang til å fremme et privat deltaljereguleringsforslag som etter § 12-9 er underlagt krav om planprogram, også i tilfeller hvor kommunen har besluttet ikke å fastsette slikt planprogram. Departementet gir uttrykk for at planforslaget i slike tilfeller like fullt må ha en konsekvensutredning, og at det er naturlig at forslagsstilleren i planarbeidet tar utgangspunkt i det forslag til planprogram som ble fremmet for kommunen. Dersom kommunen i et slikt tilfelle skulle ønske å gå videre med det private planforslaget, må kommunen ifølge departementet fastsette det planprogrammet som har ligget til grunn for konsekvensutredningen, slik at «formalitetene blir brakt i samsvar med kravene i KU-forskriften». Under de gitte forutsetningene må det etter vår mening i stedet forholde seg på følgende måte:

Den private part kan fortsette sin egen planlegging i håp om at kommunen ved en senere anledning vil være interessert i å følge opp planleggingen av det påtenkte tiltaket i samsvar med lovens saksbehandlingsregler. I så fall fastsetter kommunen planprogram etter at et forslag har vært på høring og lagt ut til offentlig ettersyn, jf. § 12-9. Det vil bero på omstendighetene i hvilken grad den planleggingen og de utredninger den private part eventuelt har utført i mellomtiden, vil tjene til å oppfylle det planprogrammet som fastsettes. Under denne synsvinkelen er det kommunens avgjørelse om å gå videre med forslaget etter bestemmelsene i § 12-9 som markerer «oppstart av planarbeidet», jf. § 12-9 andre ledd, og som utløser plikten til å utarbeide et planprogram.