§ 12-14 andre og tredje ledd – endring av reguleringsplan etter forenklet prosess

Departementet viser til brev 6. mars 2024 og e-post 12. april 2024 fra Statsforvalteren i Innlandet. Statsforvalteren i Innlandet stiller her en rekke ulike spørsmål knyttet til plan- og bygnings­loven (pbl.) § 12-14 andre og tredje ledd om forenklet prosess for endring av regulerings­planer.

Departementets vurdering

Departementet gir ikke en gjennomgående redegjørelse for når og hvordan kommunene kan bruke forenklet prosess ved endring av reguleringsplan, men uttaler seg kun til spørsmålene som er stilt. Spørsmålene besvares kun på generelt grunnlag.

Uklarhet rundt overgang fra forenklet til ordinær prosess

Statsforvalteren i Innlandet spør hva som er betydningen av uttalelsen i bestemmelsens for- og etter­arbeider om at høringsuttalelser «som har karakter av innsigelse» betinger overgang til ordinær prosess. Deres forståelse er at statsforvalterne ikke kan fremme innsigelse alene knyttet til selve behandlingsmåten med forenklet prosess, men at innsigelse kan og bør fremmes dersom det materielle innholdet i forslaget til endring av reguleringsplan gir grunn­lag for det.

Det er ikke tvilsomt at det også ved forenklet prosess kan fremmes innsigelse mot det materielle innholdet i planforslaget. For slike tilfeller fremgår følgende av spesialmerknadene til pbl. § 12-14 andre ledd i Prop.149 L (2015-2016):

«Dersom det gjelder tiltak i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser som gir grunnlag for innsigelse, vil det ikke være aktuelt å gjennomføre endringen etter den enklere prosessen.»

Det kan også rettes innsigelse mot formelle forhold. Slik innsigelse må imidlertid begrenses til de tilfellene der dette kan ha reelle følger for innholdet i planen, jf. rundskriv H-2/14 Retningslinje for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven punkt 2.3.2. Dette vil trolig sjelden være tilfellet dersom det formelle forholdet kun skyldes bruk av forenklet prosess for endring av reguleringsplan, selv om det ikke kan utelukkes. Normalt vil det være tilstrekkelig å gi en faglig uttalelse om at vilkårene for forenklet prosess ikke er oppfylt. En faglig uttalelse med slikt innhold vil etter departementets mening kunne ha karakter av innsigelse, slik at planendringen må behandles videre etter ordinær prosess.

En annen type formell innsigelse er innsigelse om mangelfull utredning. Statsforvalteren i Innlandet spør om en slik innsigelse forhindrer at saken sluttføres gjennom forenklet prosess dersom kommunen imøtekommer innsigelsen ved å gjøre nødvendige utredninger.

I utgangspunktet vil en tilbakemelding fra statsforvalteren om at planforslaget er mangelfullt utredet ha karakter av innsigelse og dermed stenge for at endringen kan skje ved forenklet prosess. Dersom kommunen gjør de nødvendige utredningene kan det imidlertid synes noe formalistisk å holde fast ved at endringen må skje ved ordinær prosess. Hensynet bak bestemmelsen er å redusere omfanget av ressurskrevende dispensasjonsbehandling til fordel for en mer forutsigbar langsiktig arealavklaring gjennom plan. Dette ivaretas godt dersom kommunen gjør de nødvendige utredningene, og tilsier at det ikke er noe i veien for at en endring av reguleringsplan i slike tilfeller kan fortsette uten å gå over til ordinær prosess. Spørsmålet må likevel vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Frist for uttalelse fra berørte myndigheter

I pbl. § 12-14 tredje ledd er det ikke fastsatt noen frist for uttalelse, utover en henvisning til pbl. § 1-9. Departementet har lagt til grunn at det «må gis en rimelig frist», og at slik en rimelig frist «vil kunne være på 2–3 uker», jf. Prop.149 L (2015-2016) side 76 og regulerings­planveilederen punkt 9.2.1.

Statsforvalteren i Innlandet mener at to til tre uker i praksis må bli minst tre uker og fire til fem uker i ferietid (særlig der uttalefrist løper i fellesferie). Dette anses helt nødvendig for at det skal være mulig å fange opp feil bruk av ordningen og sikre nasjonale interesser.

Det fremgår som nevnt ingen konkret uttalelsesfrist i loven. Det følger da av henvisningen til pbl. § 1-9 at forvaltningsloven (fvl.) gjelder, jf. bestemmelsens første ledd. Etter fvl. § 11a skal et forvaltningsorgan forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». Selv om departementet har anslått at to til tre uker vil være tilstrekkelig, må det vurderes konkret i hver enkelt sak hva som er en rimelig frist. At fristen løper i ferietid vil kunne være ett moment i vurderingen. Andre momenter kan være forhold som fremgår i forvaltningslovfor­skriften § 39 første ledd (som neppe gjelder direkte, da det ikke er fastsatt noen frist for uttalelse, jf. forskriften § 35 om virkeområde for kapittel 9).

I de aller fleste tilfellene antar imidlertid departementet at to til tre uker vil være en til­strekkelig frist. Som Statsforvalteren i Innlandet også viser til, kan det anmodes om forlenget frist for uttalelse.

Hvis kommunen går utenfor sin kompetanse etter pbl. § 12-14 andre ledd, kan dette være en kompetanse­­mangel som lett kan føre til ugyldighet av vedtaket om endring av regulerings­plan.

Krav til utredning

Statsforvalteren i Innlandet oppfatter at flere kommuner stiller lempeligere krav til utredning ved plan­endring etter pbl. § 12-14 andre ledd enn ved ordinær prosess.

Kommunal- og distriktsdepartementet har i brev 14. november 2023 (sak 23/4012-2) uttalt:

«Selv om det ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden i pbl. § 12-14 andre ledd, bygger saksbehandlingsreglene som er gitt i bestemmelsens tredje ledd, på en forutsetning om at de særskilte saksbehandlingsreglene i pbl. §§ 12-8 – 12-13 ikke kommer til anvendelse på endringer som vedtas i henhold til delegasjon etter andre ledd. I slike tilfeller krever loven … gjennom henvisningen til § 1-9, at de alminnelige saks­behandlingsreglene i forvaltningsloven (fvl.) skal følges.»

Det er altså saksbehandlingsreglene i pbl. § 12-8 til § 12-13 som ikke gjelder. For endring av reguleringsplaner ved forenklet prosess gjelder dermed fortsatt de generelle utrednings­kravene i kapittel 4, herunder § 4-3 om risiko- og sårbarhetsanalyse hvis endringen omfatter «utbygging». Henvisningen til pbl. § 1-9 medfører i tillegg at forvaltningslovens krav, for eksempel utredningsplikten i forvaltningsloven § 16, uansett vil gjelde.

Planavgrensning

Statsforvalteren i Innlandet har videre spurt om planområdet kan utvides gjennom forenklet prosess.

Vilkårene for å kunne endre en reguleringsplan gjennom forenklet prosess er at endringen i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig, ikke går utover hovedrammene i planen og heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder, jf. pbl. § 12-14 andre ledd. Spørsmålet er med andre ord ikke direkte regulert i lovens ordlyd, men kommunen må vurdere konkret om vilkårene er oppfylt dersom det er snakk om å utvide et planområde.

Spørsmålet er ikke berørt i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008). I for­bindelse med senere endring av bestemmelsen, omtales «justering av grenser» i Prop.149 L (2015-2016). Her er det imidler­tid tenkt på andre typer grenser enn grensen for plan­området – for eksempel grensen mellom to arealformål, regulert eiendomsgrense eller byggegrense. Disse etterarbeidene kan dermed heller ikke sies å avklare spørsmålet.

Lovendringen i 2017 innebar at kommunen i større grad enn tidligere skulle kunne anvende et planfaglig skjønn ved vurderingen av hvilke endringer som kan gjennomføres etter forenklet prosess. Det kan tale for at det ikke er ubetinget avgjørende om avgrensningen av planområdet beholdes eller utvides noe. Kommunen må imidlertid vurdere konkret om det vil være forsvarlig med en forenklet prosess for endring av reguleringsplanen. I denne vurderingen må kommunen særlig ta hensyn til hvilke interesser som blir berørt og om disse interessene har blitt tilstrekkelig ivaretatt gjennom høringen etter tredje ledd.

Oppsummert vil altså en utvidelse av planområde kunne gjøres gjennom forenklet prosess dersom vilkårene i pbl. § 12-14 andre ledd er oppfylt.

Systematisk utfylling/detaljering av områderegulering

Statsforvalteren i Innlandet spør om områdereguleringer mer eller mindre systematisk kan ut­fylles/detaljeres gjennom forenklet prosess etter pbl. § 12-14 andre ledd i stedet for gjennom vedtakelse av detaljregulering.

En reguleringsplan kan utarbeides som områderegulering eller detaljregulering, jf. pbl. § 12-1 fjerde ledd. Da anvendelsesområdet for pbl. § 12-14 er reguleringsplaner, gjelder bestem­melsen også for områdereguleringer. Etter ordlyden i pbl. § 12-14 andre ledd gjelder den kun for endring, men det fremgår klart av forarbeidene at også «utfyllinger innenfor hoved­trekkene i regulerings­planen» omfattes, jf. spesialmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008). En utfylling vil være en endring, og således innenfor ordlyden. I utgangs­punktet kan derfor en områderegulering utfylles gjennom slik forenklet prosess.

Her er det imidlertid et sentralt poeng at de to ulike typene av reguleringsplaner er ment å ha ulike formål: Områderegulering er ment for et større område som krever felles avklaring og fastlegging av bindende rammer for flere eiendommer som grunnlag for utbygging og vern, mens detaljregulering er ment å knyttes opp til konkrete utbyggingsprosjekter.

For områdereguleringer som har krav om detaljregulering etter pbl. § 12-7 nr. 11 kan det videre være unaturlig å gå for langt i detaljeringsgraden, da det i slike tilfeller vil være lite igjen for en senere detaljregulering å avklare.

De lege ferenda-bemerkninger

Avslutningsvis fremgår at Statsforvalteren i Innlandet mener vilkårene i pbl. § 12-14 andre ledd (med unntak av det siste vilkåret) ikke er tydelige nok. Statsforvalteren kommer med sin vurdering av hvordan kriteriene i andre ledd burde være utformet. Videre mener Statsfor­valteren at aviskunngjøring bør avvikles og erstattes med direkte varsling gjennom SMS, og at en slik løsning bør prøves ut av noen kommuner.

Departementet tar forslagene med seg i det kontinuerlige arbeidet med å forbedre og forenkle regelverket.