§§ 12, 27 og 29 - Krav til beslutningsdyktighet i statsråd

Saksnr. 201011894 EO TKH/GUH
Dato: 22.12.2010

 

Krav til beslutningsdyktighet i statsråd

1. Innledning
Vi viser til brev 12. november 2010, der det anmodes om Lovavdelingens syn på hvorvidt statsråder som er i permisjon skal medregnes ved vurderingen av om Kongen i statsråd er beslutningsdyktig, jf. Grunnloven § 27 første ledd, i tilfeller der det blir konstituert til å være departementssjef en person som allerede er medlem av statsrådet.

I brevet hit har Statsministerens kontor opplyst følgende om praksis vedrørende permittering av statsråder:

«Fra tid til annen har statsrådene behov for lengre fravær. Det kan for eksempel være i forbindelse med foreldrepermisjon. Ved langvarige fravær formaliseres dette ved at de blir innvilget permisjon gjennom beslutning i statsrådet. I slike tilfeller har det vanligste vært at en som allerede er statsråd, gjennom beslutning i statsråd konstitueres til midlertidig å overta styringen av den permittertes departement eller ansvarsområder, samtidig som vedkommende beholder styringen av det departementet eller de ansvarsområder hun eller han har fra før. For den tiden konstitusjonen varer, overtar da den konstituerte statsråden alle fullmaktene til den permitterte. Den permitterte statsråden kan ikke treffe beslutninger på vegne av departementet eller delta i statsrådets møter. Vi viser til heftet «Om statsråd» pkt. 1.12

[…]

Tilsvarende problemstilling oppstår ved sykdom dersom en ved langvarig fravær, gjennom beslutning i statsråd, konstituerer en annen statsråd for å overta den syke statsråds oppgaver.»

2. Lovavdelingens vurdering
Grunnloven § 27 første ledd lyder:

   «Alle Statsraadets Medlemmer skulle, naar de ikke have lovligt Forfald, være nærværende i Statsraadet, og maa ingen Beslutning tages der, naar ikke over det halve Antal Medlemmer ere tilstede.»

Bestemmelsen må ses i sammenheng med Grunnloven §§ 12 og 29. § 12 første ledd lyder:

   «Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede norske Borgere. Dette Raad skal bestaa af en Statsminister og i det mindste syv andre Medlemmer.»

§ 12 tredje ledd lyder:

   «Kongen fordeler Forretningerne iblandt Statsraadets Medlemmer saaledes, som han det for tjenligt eragter. Til at tage Sæde i Statsraadet kan Kongen ved overordentlige Leiligheder, foruden Statsraadets sædvanlige Medlemmer, tilkalde andre norske Borgere, kun ingen Medlemmer af Storthinget.»

§ 29 lyder:

   «Forbyder lovligt Forfald en Statsraad at møde og foredrage de Sager som henhøre under hans Fag, skulle disse foredrages af en anden Statsraad, som Kongen dertil konstituerer.
   Hindres saa mange ved lovligt Forfald fra at møde, at ikke flere end Halvparten af det bestemte Antal Medlemmer ere tilstede, skulle andre Mænd eller Kvinder i fornødent Antal konstitueres til at tage Sæde i Statsraadet.»

Ved siden av den form for konstitusjon som er omhandlet i § 29 andre ledd, og som er begrenset til tilfeller hvor konstitusjon er nødvendig for at statsrådet skal være beslutningsdyktig, er det også adgang til å konstituere personer som ikke allerede er medlemmer av statsrådet til å tjenestegjøre som statsråder når noen av de faste medlemmene er permittert. Dette følger ikke uttrykkelig av Grunnloven, men anses som sikker rett, jf. bl.a. Aschehoug, Norges nuværende Statsforfatning bind I (2. utg. 1891) s. 215. Lovavdelingen har i en uttalelse 14. desember 1948 (jnr. 1373/48 E og 1475/48 E) antatt at en slik konstitusjon av personer som ikke allerede er statsråder, ikke kan anses å medføre noen økning av det totale antallet statsrådsmedlemmer i forhold til situasjonen forut for permitteringen og konstitueringen. Spørsmålet om hvorvidt en statsråd som er permittert, skal regnes som medlem av statsrådet i relasjon til § 27 første ledd mv., må følgelig antas bare å ha praktisk betydning i tilfeller hvor det ikke blir konstituert en person som ikke allerede er medlem av statsrådet i den permittertes sted, typisk ved at den permittertes fullmakter som departementssjef overlates til et av de allerede sittende medlemmene av statsrådet.

Den alminnelige ordningen etter Grunnloven § 27 første ledd, jf. § 29 er at statsråder som har «lovligt Forfald», ikke er pliktige til å møte i statsrådet, men at de fraværende statsrådene i slike tilfeller inngår i «det bestemte Antal Medlemmer» som legges til grunn når det skal beregnes om mer enn halvparten av statsrådene er til stede. Grunnloven inneholder ingen nærmere forklaring på hva som menes med «lovligt Forfald», men det er neppe tvilsomt at både sykdom og foreldreomsorg kan være omfattet.

Dersom statsråder som var permittert på grunn av sykdom, foreldreomsorg eller andre årsaker, ikke skulle tas i betraktning ved beregningen av hvor mange statsråder som må være til stede for at statsrådet er beslutningsdyktig, måtte dette etter vårt syn bygge på en tolkning av Grunnloven § 12 første ledd. Synspunktet måtte i så fall være at beslutningen om å permittere statsråden, også måtte betraktes som en beslutning om å nedjustere statsrådets størrelse. Prinsipielt er det neppe tvilsomt at det etter Grunnloven § 12 første ledd er adgang til å foreta en slik nedjustering ved å avsette statsråder. Etter vår vurdering er det imidlertid ikke naturlig å likestille en permittering med en slik avsettelse; hensikten ved å permittere framfor å avskjedige er jo nettopp at vedkommende statsråd skal gjenoppta sine funksjoner ved permisjonens utløp. Den som er permittert står i flere sammenhenger i en annen stilling enn den som er avsatt, for eksempel med hensyn til adgangen til å møte som representant på Stortinget, jf. Grunnloven § 62 andre ledd.

Statsministerens kontor har i brevet hit opplyst at en statsråd gjennom permisjonsvedtaket formelt sett fratas sine fullmakter som departementssjef, og at vedkommende også utelukkes fra statsrådets møter. Etter vårt syn kan tapet av fullmakten som departementssjef neppe i seg selv ha noen betydning for den permittertes status som medlem av statsrådet. Systematikken etter Grunnloven § 12 første ledd, jf. tredje ledd er at Kongen først utpeker sitt råd, og deretter fordeler ansvarsområder blant de utvalgte medlemmene. Rollen som medlem av statsråd er således det primære, og rollen som departementssjef det avledede. Å være sjef for et departement er heller ikke noe vilkår for å kunne være medlem av statsrådet. Det som da står igjen er den siden av permisjonsvedtaket at den permitterte ikke skal delta i statsrådets møter i permisjonsperioden. Etter det vi kan se, gir Grunnloven ingen sikre holdepunkter for at en slik midlertidig utelukkelse kan foretas med den følge at statsrådets størrelse reduseres i utelukkelsesperioden. Etter vårt syn gir det heller ikke god sammenheng med de relativt detaljerte bestemmelsene om beslutningsdyktighet ved «lovligt Forfald» i § 27 første ledd og § 29 om det skulle være adgang å beslutte at statsråder som har lovlig forfall ikke skulle anses som medlem av statsrådet i fraværsperioden.

Forarbeidene til Grunnloven gir begrenset veiledning for den foreliggende problemstillingen. Konstitusjonskomiteen la i sitt grunnlovsutkast §§ 41, 45 og 46 opp til en ordning hvor statsrådet skulle ha akkurat fem medlemmer, og hvor minst tre måtte være til stede for at statsrådet skulle være beslutningsdyktig. Ved behandlingen i Riksforsamlingen 7. mai 1814 ble forslaget til § 41 endret slik at det ikke ble satt noen øvre grense for statsrådets størrelse. Riksforsamlingen gikk på denne bakgrunn inn for å gi § 46, som er forløperen til dagens § 29, følgende ordlyd:

   «Hindres den Statsraad, til hvis Fag en Sag, der skal foretages i Statsraadet, henhører, ved lovligt Fofald fra at møde, constituerer Kongen en anden Statsraad til at foredrage Sagen.
   Hindres flere, indtil det halve Antal Statasraader ved lovligt Forfald at møde i Statsraadet, saa skal Kongen constituere andre Embedsmænd i deres Sted saaledes at altid over det halve Antal af de sædvanlige Medlemmer ere til stede.»

Ordlyden «de sædvanlige Medlemmer» i andre ledd kan muligens indikere at Riksforsamlingens mening var at det ved vurderingen av om statsrådet var beslutningsdyktig, skulle tas utgangspunkt i det ordinære antallet medlemmer i det sittende statsrådet. Etter det vi kan se, gir imidlertid de skriftlige nedtegnelser som foreligger fra forhandlingen i Riksforsamlingen  ingen sikre holdepunkter for at det fra Riksforsamlingens side var bevissthet rundt denne siden ved ordlyden. Ved den påfølgende behandlingen i redaksjonskomiteen ble for øvrig bestemmelsen flyttet til § 31 og ordlyden endret til «det bestemte Antal Medlemmer». Nedtegnelsene fra Riksforsamlingen  gir, etter det vi kan se, ingen indikasjon på at man ved denne endringen tok sikte på å endre realitetsinnholdet i forhold til den bestemmelsen som Riksforsamlingen tidligere hadde gått inn for.

Spørsmålet om beregningen av statsrådets størrelse når noen av rådets medlemmer er i permisjon, er, så vidt vi kan se, viet lite oppmerksomhet i den juridiske litteraturen. Det eneste eksempelet vi har kommet over er Aschehoug, samme sted s. 214, hvor det heter:

«At constituere udenforstaaende som Medlemmer af Statsraadet bliver først en grundlovsmæssig Nødvendighed, hvis de mødendes Antal synker under det i Grl.s § 27 bestemte Lavmaal, se Grl.s § 29 andet Led. Dette maa komme til Anvendelse, af hvilkensomhelst Grund afgangen har fundet Sted, saaledes ogsaa naar den skyldes Permission, Afskedigelse eller Inhabilitet.»
 
Aschehougs synspunkter kan synes å bygge på en forutsetning om at også statsråder i permisjon må regnes som medlemmer av statsrådet i etter §§ 27 og 29. Det er for øvrig verdt å merke seg at Aschehoug også peker på avskjedigelse som en omstendighet som kan nødvendiggjøre konstitusjon etter § 29 andre ledd. Vi antar at det her siktes til de tilfellene hvor det ikke samtidig med avskjedigelsen foretas en varig nedjustering av antallet statsråder, jf. også våre merknader ovenfor.

Som nevnt har Lovavdelingen i en uttalelse 14. desember 1948 (jnr.1737/48 E og 1475/48 E) uttalt seg om beregningen av statsrådets størrelse dersom det i den permittertes sted blir konstituert en person som ikke allerede er medlem av statsrådet. Bakgrunnen for dette var at Statsrådsekretariatet i en henvendelse 11. oktober 1948 hadde stilt spørsmål om man i slike tilfeller måtte regne med både den permitterte og den konstituerte statsråden, slik at det totale antallet regjeringsmedlemmer måtte anses å øke i en slik konstitusjonsperiode. I henvendelsen fra Statsrådsekretariatet heter det bl.a.:

«Nåværende statsrådsekretær har antatt at også statsråder som av Kongen er gitt midlertidig tjenestefrihet på grunn av sykdom eller andre årsaker må regnes som medlemmer av statsrådet i denne forbindelse. Da det av tidligere statrådsekretærer delvis er hevdet en annen oppfatning for det tilfelle at det under tjenestefriheten er konstituert en ny statsråd som er overladt bestyrelsen av vedkommende permitterte statsråds departement, tillater en seg å spørre om det ærede Departement er enig i ovennevnte fortolkning.»

Statsrådssekretariatet synspunkter er utdypet i et supplerende notat 8. november 1948, hvor det bl.a. uttales:

   «Grunnloven § 27, første ledd, lyder:
   ”Alle Statsraadets Medlemmer skulle, naar de ikke have lovligt Forfald, være nærværende i Statsraadet, og maa ingen Beslutning tages der, naar ikke over det halve Antal Medlemmer ere tilstede.”
   Hvis en tar for seg det ”rene” tilfelle som foreligger når en statsråd er gitt permisjon av Kongen uten at det er konstituert en ny statsråd i vedkommendes sted, er det neppe tvil om at den permitterte statsråd må regnes som medlem av statsrådet i den forbindelse det her gjelder. Annen del av § 27, første ledd, setter en grense for statsrådenes fravær i det enkelte møte, og under fravær i denne forbindelse må også inngå det lovlige fravær som skyldes tjenestefrihet gitt i statsråd. Dette er i samsvar med den praksis som er fulgt i Statsrådsekretariatet ved oppføringen av tilstedeværende og fraværende i statsrådprotokollen.
   Skulle den permitterte statsråd komme i en annen stilling, fordi det ble konstituert en ny statsråd som remplasserte ham som departementsjef, måtte dette resultat kunne utledes av Grunnloven eller statsrådet eget vedtak. Det syn som her kunne spille inn måtte være enten at en statsråds funksjon som medlem av rådet var avledet av hans stilling som departementssjef, eller at permisjonen + konstitusjonen ikke skulle medføre økning av det samlede antall regjeringsmedlemmer.
   M.h.t. den førstnevnte av disse betraktninger er konstruksjonen etter Grunnloven klar: medlemsskapet [sic] i rådet er det primære og stillingen som sjef for departementet det avledede. Kongen utnevner først sitt råd og fordeler deretter forretningene. Det kan være statsråder uten departement, jfr. statsministeren og de konsultative statsråder, og en statsråd kan på den annen side godt overlates bestyrelsen av flere departementer. Det er overfor denne ordning i Grunnloven neppe grunn til å si at forholdet i praksis er et annet, fordi det ved valget av statsråder blir lagt vekt på vedkommendes kvalifikasjoner som sjef for det departement som tiltenkes ham. Jeg går ut fra at det konstitusjonelt sett også i praksis må legges hovedvekten på den virksomhet statsrådene utøver i egenskap av medlemmer av den samlede regjering.
   M.h.t. den annen betraktning er forholdet at Grunnloven, bortsett fra bestemmelsen i § 12, første ledd, ikke uttaler seg om statsrådets størrelse. Det står også for meg som vanskelig å innfortolke et forbehold som forutsatt i statsrådets eget vedtak, idet det vel må være riktig å si i alminnelighet at spørsmålet om hensiktsmessigheten av statsrådet som et større eller mindre kollegium trer i bakgrunnen, når regjeringen står overfor spørsmålet om å utnevne eller konstituere nye statsråder. »

De gjengitte utdragene synes nokså klart å tilkjennegi at det på det aktuelle tidspunktet var en relativt klar oppfatning ved Statsrådsekretariatet om at en permittert statsråd skulle medregnes i det totale medlemsstallet så lenge det ikke ble konstituert en person som ikke allerede var medlem av statsrådet i den permittertes sted, mens det var større usikkerhet om situasjonen hvor en slik konstituering var foretatt. Lovavdelingen ga på sin side, i uttalelse 14. desember 1948, uttrykk for at det i den sistnevnte situasjonen neppe kunne anses å skje en økning av antallet statsrådmedlemmer i relasjon til Grunnloven § 27. Spørsmålet om rettstilstanden i tilfeller hvor det ikke ble konstituert en person som ikke allerede var medlem av statsrådet, er ikke omtalt i det utgående brevet, og heller ikke uttrykkelig i Lovavdelingens interne notater. Dette spørsmålet er imidlertid berørt i et internt notat 22. november 1958 (jnr. 01932/1957) fra Lovavdelingen vedrørende bestyrelsen av en statsråds embete under fravær og i forfallstilfeller. I notatet heter det bl.a.:

«I § 27 pålegges alle statsråder å være til stede i statsrådsmøter, når de ikke har lovlig forfall, og over halvdelen av statsrådene må være til stede for at Kongen skal kunne treffe beslutning (altså for at gyldig statsrådsmøte skal kunne holdes for så vidt vedk. sak må behandles i statsråd). Hva der skal forstås med lovlig forfall, uttaler grunnloven intet om; men uttrykket må vel omfatte så vel tjenestlig fravær som sykdom og permisjon. »

Uttalelsene fra Statsrådsekretariatet og Lovavdelingen er, etter det vi er kjent med, ikke gjort offentlig tilgjengelige. Isolert sett har uttalelsene neppe særlig selvstendig rettskildemessig betydning for tolkningen av Grunnloven § 27. Uttalelsene har likevel en viss interesse, for det første fordi de synes å sammenfalle med Aschehougs synspunkter, jf. ovenfor. For det andre framgår det av Statsrådsekretariatets notat 8. november 1948 at man på dette tidspunktet hadde som praksis å regne med permitterte statsråder i statsrådsprotokollene så lenge disse ikke var erstattet av en konstituert statsråd.  En slik praksis i statsrådet kan være en relevant rettskildefaktor ved tolkningen av Grunnloven § 27 mv. Vi vet imidlertid ikke hvor langvarig og konsekvent denne praksisen var, og om den også er blitt fulgt i tiden etter 1948.

Gjennomgåelsen viser at man både i juridisk litteratur, hos det tidligere Statsrådsekretariatet og i Lovavdelingen tidligere synes å ha antatt at statsråder som er permittert fortsatt skal regnes som en del av statsrådet i forhold til Grunnloven § 27, så lenge det ikke er konstituert en statsråd som ikke fra før er medlem av statsrådet, til å fungere i vedkommendes sted. Vi er tilbøyelig til å mene det samme i dag.