§ 12-7 Anmodning om tolkningsuttalelse - hjemmel for krav om fossilfri anleggsplass i reguleringsplan

Henvendelsen har bakgrunn i en aktuell sak hvor statsforvalteren skal foreta en lovlighetskontroll av et kommunestyrevedtak, om at det skal stilles krav om fossilfrie anleggsplasser i nye reguleringsplaner. Det fremgår at statsforvalteren er kjent med at det er flere kommuner som vurderer å stille lignende krav, og det er derfor etter Kommunal- og moderniseringsdepartementets oppfatning behov for en prinsipiell avklaring av hjemmelsspørsmålet.

Statsforvalteren henviser i sitt brev til en skriftlig uttalelse fra Advokatfirmaet Hjort DA (Hjort), som er utarbeidet på oppdrag fra departementet. I Hjorts uttalelse blir det uttrykt tvil om hjemmelsspørsmålet, men det legges til grunn at gjeldende lov ikke gir hjemmel for å oppstille krav om utslippsfrie byggeplasser. Hjort viser i sin uttalelse til at spørsmålet om plan- og bygningsloven § 12-7 hjemler å gi planbestemmelser med krav om utslippsfrie byggeplasser er innfløkt, og at det er vanskelig å konkludere sikkert. I sin oppsummering legger Hjort til grunn at gjeldende lov ikke gir hjemmel til å oppstille krav om utslippsfrie byggeplasser. (Se uttalelsen på departementets nettsider: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/krav-om-utslippsfrie-bygge-og-anleggsplasser/id2830708/).

Nærmere om Hjorts utredning

Spørsmålet om det foreligger hjemmel for krav om fossilfrie byggeplassplasser er bare kort omtalt i uttalelsen fra Hjort. Slik vi forstår uttalelsen, er konklusjonen den samme for slike krav som for krav til utslippsfrie byggeplasser når det gjelder hjemmelsspørsmålet.

Det framgår av Hjorts utredning til departementet at de har vurdert hjemmelsspørsmålet både etter pbl. § 12-7 nr. 1, 2 og 3. Hjort legger bl.a. vekt på § 12-7 nr. 1 ikke gir hjemmel for utslippsfrie byggeplasser fordi passusen «bruk av arealer, bygninger og anlegg» fremstår som en referanse til den arealbruk som følger direkte av det fastsatte arealformålet, og at tiltak ikke blir etablert med sikte på utøvelse av bygge- og anleggsvirksomhet. De mener heller ikke § 12-7 nr. 2 gir hjemmel for utslippsfrie byggeplasser, fordi bestemmelsen er utslag av at reguleringsplaner som klar hovedregel skal gjelde «fysiske ressurser og ikke aktivitet og virksomhet som sådan. Når det gjelder § 12-7 nr. 3, peker de på at loven utvilsomt hjemler bestemmelser med krav om blant annet grenseverdier og miljøkvalitetsnormer for den «virksomhet» som følger direkte av arealformål og tillatelse, men at dette likevel ikke er ensbetydende at det også kan bli fastsatt for eksempel krav til utslippsfrie bygge- og anleggsplasser. Det vises videre til at virksomhetsstyring gjennom planbestemmelser er ment å rette seg mot bruksfasen, mens bygge- og anleggsarbeider derimot gjelder gjennomføringsfasen. Virksomhetsstyring ved planbestemmelser er som klar hovedregel ment å gjelde den varige virksomheten som følger direkte av aktuelt arealformål med tilhørende tillatelse, og rettskildene tegner et temmelig klart bilde i denne retning. Lovforarbeidene sier heller ikke noe om at § 12-7 nr. 3 er ment å utvide adgangen til virksomhetsstyring gjennom planbestemmelser.

Hjort peker i uttalelsen også på at en nærliggende tilnærming til bestemmelsen i § 12-7 nr. 3 om «grenseverdier for tillatt forurensning» er at planmyndigheten bare kan gi bestemmelser om grenseverdier for forurensning når kravet retter seg mot virksomhet som er tillatt etter forurensningsloven § 11, eller som blir utøvd innenfor rammene av forskrifter etter forurensingsloven 9. Planmyndigheten kan i så fall ikke fastsette grenseverdier for virksomhet som er unntatt fra det generelle forurensningsforbudet etter forurensningsloven § 8, noe som blant annet omfatter midlertidig bygge- og anleggsvirksomhet i inntil to år. Slik virksomhet er fullt lovlig uten tillatelse etter forurensningsloven. Et krav om utslippsfrie bygge- og anleggsplasser fremstår derfor mer som konkurrerende enn overlappende myndighetsutøvelse. En slik bestemmelse vil i realiteten innebære at planmyndigheten overstyrer den generelle unntaksbestemmelsen i forurensningsloven § 8.

Ny juridisk teori

I boken "Klimarett" (2021), redigert av professor emeritus Hans Chr. Bugge, drøfter dosent Fredrik Holth i kapittelet «Plan- og bygningsloven. Vår viktigste klimalov?» på side 430 om plan- og bygningsloven hjemler utslippsfrie byggeplasser, uten at han kommer til noen annen konklusjon enn Hjort. Det nevnes at forurensningsloven ikke har noen tydelig kobling til plan- og bygningsloven, annet enn det som fremgår av forurensningsloven § 11. Holth mener ordlyden her vanskelig kan lede til en konklusjon om at plan- og bygningsloven må vike for forurensningsloven. Det vil derfor være adgang til å gi planbestemmelser om grenseverdier for virksomheter som forårsaker klimautslipp. På den annen side uttaler han at "plan- og bygningsmyndigheten må vike for forurensningsmyndighetens vurderinger i hensyn til grenseverdier generelt." I artikkelen trekkes også frem at en bestemmelse om utslippsfrie anleggsplasser kan ha en side mot konkurranselovgivningen, og at slike bestemmelser i realiteten kan hindre gjennomføring av planer hvis ikke nødvendig teknologi og utslippsfrie anleggsmaskiner er utviklet. I sin oppsummering poengterer Holth at myndighetene – uten en klar rettslig forankring – bør være forsiktige med å legge til grunn en lovforståelse som innsnevrer plan- og bygningslovens betydning som klimalov. 

Departementets vurdering

Når det gjelder innholdet i begrepet «fossilfire byggeplasser», viser departementet, i likhet med Hjort, til "Veileder for tilrettelegging av fossilfrie og utslippsfrie løsninger på byggeplassen" fra DNV GL. Den er utarbeidet på initiativ fra Enova, og på vegne av diverse bransjeorganisasjoner. Det framgår av pkt. 1.3 at «- En fossilfri byggeplass omfatter bruk av utslippsfrie maskiner og løsninger, og i tillegg åpnes det for bruk av bærekraftig bioenergi og biodrivstoff.»

Fossil energi må forstås som en samlebetegnelse på energiproduksjon basert på olje, kull og gass. Ifølge Miljødirektoratets nettsider, er biodrivstoff flytende eller gassformig brensel som er fremstilt av biologisk materiale, ofte kalt biomasse. Det finnes i dag mange ulike typer biodrivstoff som kan blandes inn i eller erstatte fossilt drivstoff. Norge har et omsetningskrav for biodrivstoff til veitransport. Hovedkravet innebærer at de som selger drivstoff (omsettere) må sørge for at 24,5 prosent av drivstoffet de omsetter til veitrafikk i 2021 er biodrivstoff. Kun flytende biodrivstoff kan benyttes for å oppfylle kravet, det vil si at biogass ikke teller med. Omsetningskravet og bærekraftskriteriene er gitt i produktforskriften, kapittel 3. Omsetningskravet omfatter ikke anleggsmaskiner. Slike maskiner kan benytte avgiftsfri diesel, og slik diesel kan også benyttes til andre løsninger, som byggvarme. Lastebiler og andre kjøretøy, som skal ferdes på offentlig veg, kan imidlertid ikke benytte avgiftsfri diesel, heller ikke når de anvendes i bygge- og anleggsvirksomhet.

Departementet legger til grunn at krav om fossilfri byggeplass i en planbestemmelse vil innebære at maskiner og løsninger som anvendes i produksjonen av tiltaket, ikke kan anvende fossil energi i maskinparken. Departementet legger videre til grunn at dersom anleggsmaskinene benytter energi i form av biodrivstoff, strøm eller hydrogen, vil kravet om fossilfri byggeplass være oppfylt. I praksis antar vi at en entreprenør f.eks. må anvende 100 % biodiesel til driften av sine anleggsmaskiner i stedet for fossil diesel. Et krav om fossilfri byggeplass vil ikke bare ha betydning for anleggsmaskinene, men også for f.eks. byggvarme. Det vil for øvrig ikke være tilstrekkelig med innblandet biodrivstoff i ordinært drivstoff for å oppfylle kravet i planbestemmelsen. Kravet kan følgelig ikke oppfylles gjennom bruk av drivstoff underlagt omsetningskravet i produktforskriften kapittel 3.

Biodrivstoff i form av f.eks. biodiesel er dyrere enn ordinær fossil diesel. Ifølge opplysninger departementet har innhentet fra Drivkraft Norge, som er en bransjeforening for selskaper som selger flytende drivstoff og energi, vil merkostnadene med bruk av biodrivstoff grovt sett utgjøre 30 til 40 %, avhengig av bruksområdet for maskinparken. Merkostnaden ved bruk av fossilfri energi vil kunne variere alt etter om det er tale om drivstoff for kjøretøy som skal benytte offentlig veg, eller anleggsmaskiner og annet stedbundet anleggsutstyr på byggeplass som bruker brennstoff (f.eks. byggvarme). Kjøretøy som skal ferdes på offentlig veg, vil måtte bruke drivstoff som er pålagt veibruksavgifter.

Departementet legger etter dette til grunn at krav om fossilfri byggeplasser medfører økte kostnader og ulemper for en utbygger i så stor grad at det må stilles krav om et relativt klart hjemmelsgrunnlag for et slikt pålegg etter plan- og bygningsloven.

Vurdering av plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 1, 2 og 3

Departementet mener – i likhet med Hjort – at pbl. § 12-7 nr. 1 og 2 ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å innføre krav om fossilfri byggeplass. Ut fra en naturlig forståelse av ordlyden i bestemmelsene, retter de seg mot bruken av arealene som følger av reguleringsformålet, og byggefasen faller utenfor formålet. Vi er således enige i Hjorts vurderinger på dette punktet. Departementet finner støtte for synspunktet til § 26 om at reguleringsbestemmelser må fremme eller sikre formålet i professor Arvid Frihagens kommentarutgave "Plan- og bygningsloven" Bind III, 1989 side 249 og 252, som riktignok gjaldt plan- og bygningsloven av 1985. Det er her også vist til uttalelser i Backer, «Naturvern» (1986).

Den mest nærliggende hjemmelen å vurdere er § 12-7 nr. 3, som sier at i en reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om

3. grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning,

Innledningsvis nevnes at Hjort har gjort en grundig vurdering av denne bestemmelsen, som departementet i hovedsak kan slutte seg til.

Ordlyden i nr. 3 er meget generelt utformet, og ut fra en alminnelig språkbruk er det ingen begrensing i hva kommunen kan definere som forurensning, eller hvilke rammer for grenseverdier som kan fastsettes. Bestemmelsen er så vag at det ut fra ordlyden i ikke er mulig å trekke noen skarpe grenser for når man er innenfor eller utenfor hjemmelsgrunnlaget. Ut fra dette vil det være opp til den enkelte kommune å fastsette rammene, og det ville i stor grad kunne bli ulik håndtering av samme type forurensning.

Lovens forarbeider trekker imidlertid i retning av at bestemmelsen skal forstås langt snevrere enn det ordlyden åpner opp for. Bestemmelsen var i ny plan- og bygningsloven fra 2008 og er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008 pkt. 5.9.4.6 på side 156 til 158. På side 158 fremgår det tydelig at forslaget til den nye bestemmelsen henger sammen med forslag til en endring i forurensningsloven. Det heter her:

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og avfall er av utvalget foreslått endret slik at det etter § 9 nytt tredje ledd skal gå fram at grenseverdier etter nr. 3 på hensiktsmessig måte vil komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Dette skal etter forslaget innarbeides ved første planrevisjon.

Utvalget foreslår også endringer og tilføyelser i § 11 tredje ledd. Det går fram av dette forslaget at forurensningsspørsmål om mulig skal søkes løst for større områder under ett, på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven skal forurensningsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensningsloven med samtykke av planmyndigheten. Det foreslås som et nytt element at forurensningsmyndigheten skal kunne bestemme at tillatelse til visse typer forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår også en ny § 12a som fastsetter at for tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal saksbehandlingen etter forurensningsloven og plan- og bygningsloven så vidt mulig samordnes, og at Kongen i forskrift gir nærmere regler om slik samordning.

Med bakgrunn i dette forslaget og høringsuttalelsene, fremla departementet følgende vurdering av det endelige lovforslaget:

Planlovutvalget har foreslått flere tilføyelser i forurensningsloven for å tydeliggjøre forholdet til plan- og bygningsloven. Høringsuttalelsene indikerer at det allerede er en langt på veg hensiktsmessig arbeidsdeling mellom plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Som det pekes på gir dagens regler i stor grad den fleksibilitet og de muligheter som er det er behov for i arbeidet med å ivareta forurensningshensyn i planarbeidet, avhengig av kommunens holdning til denne oppgaven. Det er allerede bestemmelser i forurensningsloven som klargjør at planer skal brukes for å vurdere forurensningssituasjonen områdevis i oversiktsplanleggingen. Videre er det gitt bestemmelse om samordnet saksbehandling etter samtykkeprinsippet. Dette sikrer at det ikke gis tillatelser etter forurensningsloven for tiltak som er i strid med plan, dersom kommunen ikke gir sitt samtykke til dette. Departementet viser til uttalelsen fra SFT, som nyansert redegjør for hvordan forholdet og arbeidsdelingen mellom de to lovene er og forventes å utvikle seg. Departementet går på denne bakgrunn inn for at den videre samordningen kan løses gjennom forskrifter som klargjør hvilke forurensningsoppgaver kommunene kan ivareta gjennom sine planer og vedtak etter plan- og bygningsloven og ev. forurensningsloven i forbindelse med vedtak etter plan- og bygningsloven. Det fremmes derfor ikke forslag til endringer i forurensningsloven.

Disse uttalelsene viser klart at bestemmelsen i § 12-7 nr. 3 må ses i sammenheng med forurensningsloven, og at det gjelder et samordningsprisnipp mellom disse to lovverkene.

Forurensingsloven § 2 nr. 2 har en retningslinje om dette som lyder:

Forurensningsmyndighetene skal samordne sin virksomhet med planmyndighetene slik at planlovgivningen sammen med denne lov brukes for å unngå og begrense forurensning og avfallsproblemer.

Noen tilsvarende bestemmelse er riktignok ikke gitt i plan- og bygningsloven, men de siterte avsnittene fra proposisjonen viser at samordningsplikten går begge veier.

Departementet har derfor i sin veiledning til bestemmelsen lagt til grunn at kommunen ikke kan gå lenger i å sette krav etter § 12-7 nr. 3 enn det det forurensningslovgivningen åpner for. I departementets reguleringsplanveileder kommer dette til uttrykk på følgende måte:

Denne bestemmelsen skal ikke gå utover de krav som blir stilt i sektorlovgivning, men kan være supplerende. Det kan spesifiseres lovhjemler direkte knyttet til arealformål i særlige tilfeller. Dette gjelder for eksempel for støy, der det kan settes krav i reguleringsbestemmelser om erstatning etter forurensningsloven.

Bestemmelsen må ses i forhold til miljøoppfølgingsprogram som skal hindre at virksomhet i planområdet ikke overskrider vedtatte grenser for støy, forurensing, luftkvalitet etc.

Klima- og miljødepartementets støyretningslinjer skal legges til grunn og innarbeides i planene. Kommunen som planmyndighet skal vurdere de støymessige konsekvenser av en plan, bl.a. ved planlegging av nye eller utvidelse av eksisterende støyskapende tiltak i nærheten av støyømfintlige områder. Det forutsettes at støyanalyser følges opp ved at konkrete støydempende tiltak tegnes inn på reguleringsplankartet. Rettsvirkningen følger av det som fastsettes i reguleringsbestemmelsene, f.eks. at det skal føres opp støyskjermer som vist på planen. Av hensyn til planens gjennomføring bør støyskjermene tegnes inn på grunn som er regulert til offentlig veg. I bestemmelsene bør også skjermenes høyde og utførelse angis.

 Forurensningsloven § 11 har bestemmelser om at forurensningsmyndigheten kan gi forskrifter om at den som vil drive visse typer virksomhet som etter sin art kan medføre forurensning, må søke om tillatelse etter paragrafen. Det er i dag ikke krav om tillatelse til å drifte byggeplasser med bruk av fossil energi, og det er heller ikke gitt forskrift etter forurensingsloven § 9 om grenseverdier for forurensing som gjelder byggeplasser. Vanlig forurensning fra anleggsvirksomhet er tillatt etter forurensningsloven, jf. § 8 første ledd nr. 3.

Ettersom det ikke er laget en kobling mellom forurensningsloven og plan- og bygningsloven når det gjelder kommunenes adgang til å gi bestemmelser om fossilfrie byggeplasser, legger departementet til grunn at kommunen i dag ikke kan bruke pbl. 12-7 nr. 3 som hjemmel for å kreve fossilfrie byggeplasser.

Med bakgrunn i det foranstående, er det departementets oppfatning at det i dag ikke er hjemmel i plan- og bygningsloven til å fastsette planbestemmelser med krav om fossilfrie byggeplasser.