§ 12-7 – Reguleringsbestemmelse som viser til den til enhver tid gjeldende parkeringsnorm

Vi viser til brev 21. september 2023 der dere ber om en tolkningsuttalelse fra Kommunal- og distriktsdepartementet om parkeringsnormer og deres virkning på eldre reguleringsplaner.

Bakgrunnen for henvendelsen er at Oslo kommune har en rekke reguleringsplaner som angir utnyttelsesgrad i %-BYA, og som fastsetter at parkeringsplasser skal opparbeides i henhold til den «til enhver tid gjeldende parkeringsnorm». Bystyret vedtok 14. desember 2022 en ny parkeringsnorm hvor det ikke er et minstekrav til parkering.

Kommunen har stilt en rekke spørsmål knyttet til rettsvirkningen av slike regulerings­bestem­melser som henviser til den til enhver tid gjeldende parkeringsnorm, som departementet vil forsøke å besvare i denne tolkningsuttalelsen. Vi har mottatt innspill til problemstillingen fra Advokatfirmaet Haavind AS på vegne av Oberst Rodesvei Bolig AS. Departementet tar imidlertid i denne uttalelsen ikke stilling til eventuelle konkrete saker, men besvarer spørs­målet på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Departementet finner det hensiktsmessig å først sette problemstillingen inn i en nærmere kontekst.

Kort gjennomgang av lovens mest relevante regler om parkering

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 28-7 stiller krav til den ubebygde delen av en tomt. Etter andre ledd skal uteareal på en tomt «gjennom størrelse, utforming og beliggenhet mv. … i nødvendig utstrekning muliggjøre … parkering av biler motorsykler, sykler o.l.». Dette kravet må være oppfylt før det kan gis tillatelse til nærmere angitte tiltak. Den tidligere vedtekts­hjemmelen i plan- og bygningsloven av 1985 § 69 nr. 3 er ikke videreført i dagens lov. Kommunen må altså benytte andre hjemler dersom de ønsker å gi regler om hvilke krav som stilles til parkering.

Planlegging er kommunenes primære verktøy for å stille krav til bruk av arealene, herunder krav til parkering. Det følger av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5 at kommunen, uavhengig av arealformål, kan vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om parkering. Kommunen kan stille parkeringskrav i form av for eksempel maksimums­krav og minimums­krav, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 222. Denne hjemmelen erstatter muligheten kommunene tidligere hadde til å vedta vedtekter etter plan- og bygningsloven av 1985 § 69 nr. 3, jf. nevnte proposisjon side 222. For å vedta eller senere endre en kommune­plan­bestemmelse om parkering, må reglene i lovens kapittel 11 følges.

For reguleringsplan følger det av pbl. § 12-7 nr. 7 at kommunen i nødvendig ut­strekning kan gi parkerings­bestem­melser for bil og sykkelparkering, herunder øvre og nedre grense for parkeringsdekning. For å vedta eller senere endre slike regulerings­bestemmelser, må reglene i kapittel 12 følges. Det fremgår av Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 222 at de tidligere parkerings­vedtektene nå skal «innarbeides som bestemmelser i reguleringsplan, ev. i kommune­planen dersom vedtektene gjelder hele kommunen».

Nærmere om problemstillingen

Spørsmålet er om en reguleringsbestemmelse om at parkeringsplasser skal opparbeides i henhold til den «til enhver tid gjeldende parkeringsnorm» er en gyldig bestemmelse etter pbl. § 12-7 nr. 7.

Kommunen kan vedta en reguleringsbestemmelse som setter konkrete krav til parkering. Problemet oppstår i dette tilfellet fordi bestemmelsen ikke angir konkrete verdier, men inne­holder et dynamisk element som gjør at kravene til parkering i den aktuelle planen vil variere ut fra innholdet i den til enhver tid gjeldende parkeringsnormen.

Kravene til parkering er nært knyttet til tillatt grad av utnytting. Formålet med å fastsette grad av utnytting i en plan er å regulere bygningers volum over terreng og bygningers totale areal sett i forhold til behovet for uteoppholdsareal, belastning på infrastruktur og forholdet til om­givelsene, jf. teknisk forskrift (TEK17) § 5-1 (1). Etter TEK17 § 5-1 (2) skal grad av utnytting fastsettes etter en eller flere angitte metoder. For bebygd areal, prosent bebygd areal, bruks­areal og prosent bruksareal skal parkeringsareal inngå i beregnings­grunnlaget for grad av utnytting, jf. TEK17 §§ 5-2 til 5-5. TEK17 § 5-7 om parkeringsareal lyder:

«Søknad om tiltak skal vise hvordan parkeringen løses. Parkeringsarealet skal inngå i beregningsgrunnlaget for grad av utnytting. Antall plasser og parkeringsløsning som medregnes skal være i samsvar med gjeldende reguleringsplan eller kommuneplan­bestemmelser.»

Dette innebærer at en endring av parkeringsnormen kan påvirke en tomts grad av utnytting. Dersom en ny parkeringsnorm stiller strengere krav til parkering enn normen som gjaldt da reguleringsplanen ble vedtatt, kan en tomt som tidligere ikke var fullt utnyttet nå overskride fastsatt grad av utnytting. Oslo kommunes parkeringsnorm fra 2022 angir – i motsetning til tidligere norm – ikke minimumskrav for parkering. Dersom den nye normen skal legges til grunn, vil en tomt som allerede hadde maksimert utnyttelsen kunne bebygges ytterligere etter endring av parkeringsnormen. Parkeringsnormens innvirkning på en tomts grad av utnytting vil dermed kunne få stor betydning for eiendomsverdien. Vedtakelse av ny parkerings­norm kan dermed få betydning for planens materielle innhold på et punkt som er svært sentralt for grunneierne i planområdet.

Verken lovens ordlyd eller forarbeider avklarer direkte problemstillingen om det er adgang til å vedta en slik parkeringsbestemmelse i en reguleringsplan. Departementet er heller ikke kjent med at spørsmålet er avklart i rettspraksis. Av den grunn vil overordnede hensyn stå sentralt i vurderingen.

Plan- og bygningsloven har i kapittel 12 en rekke bestemmelser som gjelder prosessen frem mot en vedtatt reguleringsplan. Formålet med flere av disse bestemmelsene er å sikre hensynet til tilstrekkelig medvirkning, rettssikkerhet, demokrati og opplysning av saken. I denne sammenhengen er det sentrale poenget at det vil kunne være vanskelig for borgerne å forstå det reelle innholdet i en reguleringsplan som er sendt på høring eller lagt ut til offentlig ettersyn, når de ikke vet hva som kommer til å bli det materielle innholdet i planen. Hensynet til forutberegnelighet, herunder reell medvirkning, taler dermed mot at det er adgang til å vedta en slik regulerings­bestemmelse.

Ved endringer av en reguleringsplan gjelder i utgangspunktet de samme bestemmelsene som for utarbeiding av ny plan, jf. pbl. § 12-14 første ledd. Dette er begrunnet med at et plan­vedtak som bygger på en grundig faglig utredning, offentlig medvirkning og politisk prosess, må være forpliktende, og skal ikke kunne fravikes i hovedtrekkene uten etter ny og til­svarende prosess, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 238. Loven åpner imidlertid for å endre en reguleringsplan gjennom en forenklet prosess. Også for slike endringer kreves det imidlertid at saken forelegges berørte myndigheter, eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket, og andre som berøres av vedtaket. Endring av parkerings­bestemmelser vil normalt berøre samtlige eiere og festere. En parkeringsnorm er et vedtak uten forankring i plan- og bygningsloven. Det vil være i strid med lovens regler om endring av regulerings­plan dersom kommunen ved å endre en parkeringsnorm kan endre regulerings­planens regler om parkering og dermed også grad av utnytting, uten at lovens krav om endring av reguleringsplan i kapittel 12 følges. Hensynet til sammen­hengen i regelverket, samt medvirkning og forutberegnelighet, taler dermed med tyngde mot at det er adgang til å vedta en slik reguleringsbestemmelse.

En reguleringsplan fastsetter fremtidig arealbruk for et område og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak, jf. pbl. § 12-4 første ledd. En reguleringsplan vil normalt danne grunn­laget for behandlingen av søknader om tiltak innenfor planområdet. Det følger mot­setnings­­vis av pbl. § 21-4 første ledd første punktum at kommunen ikke kan gi tillatelse til et tiltak som er i strid med en reguleringsplan. Siden reguleringsplanen på denne måten gir hjemmel for avslag, vil legalitetsprinsippet og dets klarhetskrav være relevant ved tolkningen av gyldigheten av en slik reguleringsbestemmelse. Legalitetsprinsippet gjelder på plan- og bygningsrettens område, selv om det ikke gjelder i noen spesielt skjerpet variant, jf. dom i Borgarting lagmannsrett (LB-2023-56868). Departementet legger til grunn at en regulerings­plan må være tilstrekkelig klar og entydig.

Som nevnt innebærer en henvisning til den «til enhver tid gjeldende parkeringsnorm» at en endring av parkeringsnormen vil kunne påvirke en tomts grad av utnytting. Dette er følgelig et sentralt punkt i regulerings­planen som det er viktig at er klart og entydig formulert. Et parkeringskrav som viser til den til enhver tid gjeldende parkeringsnorm, angir ikke et konkret og tydelig krav til parkering, men åpner i stedet for at dette kravet når som helst kan endres utenfor plan- og bygnings­lovens prosessregler. Etter departementets vurdering vil ikke en slik reguleringsbestemmelse være tilstrekkelig klar og entydig når man på vedtaks­tidspunktet ikke vet hvilke krav som stilles til parkering og dermed hvor mye tomten kan utnyttes.

Konklusjon

Departementet er etter dette kommet til at en reguleringsbestemmelse om at parkerings­plasser skal opparbeides i henhold til den «til enhver tid gjeldende parkeringsnorm» ikke er en gyldig bestemmelse etter pbl. § 12-7 nr. 7.

Oppfølgingsspørsmål

Oslo kommune spør videre hvilke parkeringskrav som skal legges til grunn for regulerings­planer med reguleringsbestemmelse om at parkeringsplasser skal opparbeides i henhold til den «til enhver tid gjeldende parkeringsnorm».

Departementet fremhever først at kommuner som har slike reguleringsbestemmelser bør endre disse. Ved endring av reguleringsbestemmelser må kommunen følge reglene for endring av reguleringsplan. Inntil kommunen får endret de aktuelle reguleringsplanene oppstår spørsmålet om hvilke krav til parkering som gjelder. Dette må løses med en konkret vurdering av hver enkelt reguleringsplan. Departementet kan ikke i en tolkningsuttalelse uttale seg om enkeltplaner.

På generelt grunnlag viser vi imidlertid til at innen forvaltningsretten er et vedtak som rammes av en ugyldighetsgrunn ikke alltid ugyldig i sin helhet. Ugyldigheten rekker ikke lenger enn ugyldighetsgrunnen tilsier, jf. HR-2000-14-A med videre henvisning til juridisk teori.

Departementet legger for det første til grunn at ugyldigheten kun rammer reguleringsbestem­melsen om parkeringskrav og ikke reguleringsplanen som sådan. Videre finner departementet at ugyldigheten ikke rammer reguleringsbestemmelsen i sin helhet. Kommune­­styret (her bystyret) har ved vedtakelsen av en slik reguleringsbestemmelse om parkeringskrav ønsket at den parkeringsnormen som gjaldt på det tidspunktet regulerings­planen ble vedtatt skulle gjelde inntil normen ble endret. Dersom normen ikke hadde blitt endret, ville normen fra vedtaks­tidspunktet fortsette å gjelde. Det er kun fremtidige endringer av normen som omfattes av ugyldigheten. Etter departementets vurdering vil dermed trolig kravet til parkering følge av den parkeringsnormen som gjaldt da reguleringsplanen ble vedtatt.

Et slikt resultat har klare likhetstrekk med reglene om hvordan grad av utnytting skal beregnes, der hovedregelen er at forskriften som gjaldt ved vedtakelse av en arealplan bør legges til grunn for tolkningen av planen.